國庫支付體制預(yù)算編制范圍管理

1、國庫支付體制預(yù)算編制范圍管理        編者按：本論文主要從國庫集中支付體制下預(yù)算編制的要求；國庫集中支付體制下政府預(yù)算編制方法的改革；國庫集中支付制度下對預(yù)算執(zhí)行的變化等進(jìn)行講述，包括了復(fù)式預(yù)算、零基預(yù)算、滾動預(yù)算、戰(zhàn)略預(yù)算、在國庫集中支付制度下，必然要加強預(yù)算執(zhí)行，確保預(yù)算的圓滿實現(xiàn)、預(yù)算管理體制是財政管理體制的重要組成部分等，具體資料請見：  一、國庫集中支付體制下預(yù)算編制的要求 預(yù)算管理體制是財政管理體制的重要組成部分，它是一個國家在中央政府和地方政府以及地方各級財政之間，劃分預(yù)算收支范圍和預(yù)算管理職責(zé)

2、與權(quán)限的一項根本制度。由于政府預(yù)算是國家的基本財政計劃，中央與地方各級政府之間預(yù)算收支范圍和管理權(quán)限的劃分，對國家財政以至整個國民經(jīng)濟有著重要影響，因此，預(yù)算管理體制是財政管理體制的主導(dǎo)環(huán)節(jié)，占有重要地位。然而，預(yù)算會計是政府預(yù)算與政府會計的有機結(jié)合，很大程度上是為預(yù)算管理服務(wù)的，為國家實行預(yù)算管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、參考資料以及相關(guān)的會計信息。因此，預(yù)算會計制度改革必須適應(yīng)加強財政預(yù)算管理的需要，國家預(yù)算管理體制的改革必須相應(yīng)帶動預(yù)算會計制度的改革，才能與之相適應(yīng)。同時，正由于預(yù)算會計是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，在推進(jìn)預(yù)算管理和政府會計改革方面，國外大多數(shù)國家的實踐是先從政府會計改革入手，經(jīng)過幾年的運行以后

3、，才開始實施預(yù)算管理改革。因此，預(yù)算會計制度的改革，尤其是理論研究應(yīng)具有一定的前瞻性，才能適應(yīng)現(xiàn)階段中國預(yù)算管理體制不斷改革的需要，及時跟上預(yù)算管理體制改革的步伐，避免或減少出現(xiàn)預(yù)算會計制度與預(yù)算管理體制改革脫節(jié)、預(yù)算會計改革滯后、出現(xiàn)預(yù)算會計核算規(guī)范真空的局面。 二、國庫集中支付體制下政府預(yù)算編制方法的改革 從編制范圍看，政府預(yù)算不僅包括財政預(yù)算內(nèi)資金收支，還包括各項預(yù)算外資金收支、經(jīng)營收支以及其他收支;從支出角度看，政府預(yù)算包括部門或單位所有按支出功能分類的不同用途的資金，可以全面反映一個部門或單位各項資金的使用方向和具體使用內(nèi)容。由于國庫集中支付制度的實施，有必要建立與之相適應(yīng)的政府預(yù)算

4、，因此，探討復(fù)式預(yù)算、零基預(yù)算、滾動預(yù)算和戰(zhàn)略預(yù)算在政府預(yù)算中的應(yīng)用也是非常必要的。 1.復(fù)式預(yù)算。 在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，市場對國民經(jīng)濟起著主要的資源配制作用，但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場作用的缺陷也越來越明顯，也有“失靈”的時候，因此，國家對經(jīng)濟生活的干預(yù)是必不可少的，政府在國家經(jīng)濟生活中也扮演著重要的角色。由于財政行使著國家干預(yù)經(jīng)濟的重要職能，實施國庫集中支付制度，就能有效地提高財政資金的使用效益，有助于財政對國民經(jīng)濟進(jìn)行宏觀調(diào)控，有利于國民經(jīng)濟發(fā)展，從而政府會加大財政支出，發(fā)行大量國債，就會產(chǎn)生財政赤字經(jīng)營，任何債務(wù)都是要還本付息的，這樣就有必要將政府支出劃分為一般性支出和有收益的資本性支出

5、，在這種情況下，單式預(yù)算不分收支性質(zhì)來編，不利于政府對財政活動進(jìn)行分析和管理，不能清楚地反映財政赤字或結(jié)余的內(nèi)容，不能有效地進(jìn)行政府宏觀調(diào)控;同時，單式預(yù)算是把債務(wù)收入列入正常收入，使財政赤字?jǐn)?shù)額反映不真實。而復(fù)式預(yù)算是按收支性質(zhì)分成不同類別，明確收支對應(yīng)的關(guān)系，促進(jìn)合理使用資金，準(zhǔn)確反映財政收支平衡及赤字產(chǎn)生的原因，利于國家對經(jīng)濟活動進(jìn)行分析;同時，復(fù)式預(yù)算將債務(wù)收入列為資本預(yù)算，合理反映財政收支狀況和赤字額度。為了更好地反映國家投資效益問題，單式預(yù)算逐漸會被復(fù)式預(yù)算所取代。然而，至今為止，中國的復(fù)式預(yù)算制度基本上只是在中央政府預(yù)算層次上實施，并未完全實施和推廣，地方政府大多仍是按單式預(yù)算編

6、制的。即便是中央的復(fù)式預(yù)算，也只是在原有單式預(yù)算基礎(chǔ)上按收支經(jīng)濟性質(zhì)不同分列而己，經(jīng)常性預(yù)算與建設(shè)性預(yù)算混為一體，并未區(qū)別開;由于存在著大量的預(yù)算外與制度外的收支活動，復(fù)式預(yù)算對政府收支活動的反映不完整;從配套措施上看，沒有進(jìn)行相應(yīng)的配套改革，并未對預(yù)算科目、分類、會計、管理制度等做實質(zhì)性的改革。針對中國預(yù)算改革的現(xiàn)實情況，國內(nèi)許多學(xué)者提出關(guān)于復(fù)式預(yù)算改革的主張，即認(rèn)為現(xiàn)行復(fù)式預(yù)算中的營利性與非營利性的內(nèi)容必須分開。 2.零基預(yù)算。 隨著中國社會主義市場經(jīng)濟體制的基本確立，財政體制改革的重心轉(zhuǎn)向財政支出方面，特別是國庫集中支付制度改革，使原有的預(yù)算編制方法已不能適應(yīng)政府預(yù)算改革的發(fā)展，因此，中

7、國實行零基預(yù)算改革已是迫在眉睫。零基預(yù)算是從整體上來控制政府財政支出的一種預(yù)算編制方法，其重要特點是不受以往預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行情況的影響，一切預(yù)算收支都建立在成本效益分析基礎(chǔ)上，根據(jù)分析和實際情況，對一個部門的所有計劃項目和行動進(jìn)行全面評價和審查，貫徹本部門的組織目標(biāo)，基于本部門的活動范圍以及資源，按輕重緩急排出本部門的經(jīng)費支出先后次序，一切從零開始來編制預(yù)算叫零基預(yù)算。也就是說，編制零基預(yù)算并不是說不考慮以前年度的基礎(chǔ)資料，應(yīng)是把以往的基本數(shù)據(jù)作為參照來編制預(yù)算，其核心是重新評估下年度的所有項目，其實質(zhì)是對那些被證明很好的項目不是從零開始，而是繼續(xù)執(zhí)行，有的也只是做些修正;對那些已經(jīng)被證明不

8、適宜的項目，應(yīng)該是加以改進(jìn)，或者說是確實從零開始，重新編制零基預(yù)算。因此，在編制零基預(yù)算的過程中，要堅持求真務(wù)實，認(rèn)真負(fù)責(zé)，力求財政資金預(yù)算分配科學(xué)、合理，保證國家機器的正常運轉(zhuǎn)和各項事業(yè)健康發(fā)展的基本資金需求。實行零基預(yù)算的基本要求就是要掌握財政資金使用的詳細(xì)情況，這與中國加強政府預(yù)算管理的要求是相一致的。零基預(yù)算是建立在一個科學(xué)合理的基礎(chǔ)上的，對未來年度的預(yù)算支出項目進(jìn)行評價和審核，充分考慮政府各部門在下一預(yù)算年度對資金的需求，在年度預(yù)算執(zhí)行過程中不再追加預(yù)算，使年初確定的預(yù)算指標(biāo)成為真正有約束力的剛性指標(biāo)，盡量壓縮不必要的開支，最終目的是使預(yù)算資金的分配與使用達(dá)到最優(yōu)，取得最佳的經(jīng)濟效益

9、，在很大程度上體現(xiàn)了預(yù)算資金分配的科學(xué)性和合理性;同時，零基預(yù)算可以綜合考慮各單位的情況，促進(jìn)各單位的財政收支平衡，加強了對財政資金使用情況的管理。因此，為了編制好零基預(yù)算，有必要通過對各單位預(yù)算基數(shù)的清理，掌握各單位的家底;同時規(guī)范政府收支分類，建立科學(xué)合理的預(yù)算科目，實行復(fù)式預(yù)算編制方式，進(jìn)行正確的預(yù)算分類，推行有效的預(yù)算控制。  3.滾動預(yù)算。 滾動預(yù)算常常在企業(yè)預(yù)算管理中應(yīng)用，很少在政府預(yù)算中應(yīng)用。與企業(yè)預(yù)算管理不同，在政府預(yù)算中，滾動預(yù)算應(yīng)以達(dá)到政府管理目標(biāo)為基礎(chǔ)，根據(jù)政府管理目標(biāo)及市場變動情況分階段滾動預(yù)算政府財政資金的一種財務(wù)預(yù)算方法。其基本特點是首先要定位階段性的政府

10、管理目標(biāo)，保證政府職能正常發(fā)揮作用;其次要遵照政府管理目標(biāo)安排政府經(jīng)營活動，引進(jìn)市場機制，實行滾動式的動態(tài)預(yù)算。滾動預(yù)算具有靈活性，不斷隨時間進(jìn)行調(diào)整，可以反映政府內(nèi)外部環(huán)境的最新變化，因此，筆者認(rèn)為，在政府預(yù)算中應(yīng)用滾動預(yù)算方法，有利于政府預(yù)算根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化有效地做出調(diào)整，增強政府預(yù)算的連貫性和可操作性，提高財政性資金的使用效益。在政府預(yù)算中應(yīng)用滾動預(yù)算方法，它打破了傳統(tǒng)意義上的預(yù)算模式，是將財務(wù)核算與市場機制有機結(jié)合起來的一種科學(xué)靈活的財務(wù)預(yù)算管理方法。所謂滾動預(yù)算，是指在編制預(yù)算時，一切都以政府的發(fā)展戰(zhàn)略和年度經(jīng)營計劃為導(dǎo)向，以不斷變化的內(nèi)外部環(huán)境來確定政府預(yù)算目標(biāo)的一種具有彈性和

11、柔性預(yù)算編制方法。也就是說，政府的預(yù)算支出以收入來確定，預(yù)算目標(biāo)服從政府的發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營計劃，通過系統(tǒng)地、周期性地調(diào)整預(yù)算，以更好地追求政府戰(zhàn)略目標(biāo)，指導(dǎo)政府經(jīng)營活動，引導(dǎo)政府管理行為長期化。 4.戰(zhàn)略預(yù)算。 一般地，政府的發(fā)展規(guī)劃和項目建設(shè)往往需要多年的經(jīng)營才能完成，像中國政府是以五年為一個周期進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃，在每個五年發(fā)展規(guī)劃中，國家的發(fā)展目標(biāo)以及發(fā)展重點都會不同，各有側(cè)重。然而，政府預(yù)算要為國家發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)，為國家發(fā)展提供財政資金安排。因此，如何使政府預(yù)算與國家的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃不脫節(jié)，如何解決政府預(yù)算目標(biāo)短期化等問題是筆者將要研究的問題。政府采用戰(zhàn)略預(yù)算，首先是在具體預(yù)算方法上應(yīng)由年度

12、預(yù)算向滾動預(yù)算發(fā)展。年度預(yù)算容易引起部門領(lǐng)導(dǎo)人追求短期效應(yīng)，為體現(xiàn)其在位期間的工作政績，有可能在編制預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算中都盡量留有余地，下級往上報預(yù)算時也會盡量留有余地，從而導(dǎo)致預(yù)算不符合客觀實際，準(zhǔn)確性也越來越差，這樣編制出來的預(yù)算就會與國家的發(fā)展戰(zhàn)略相脫節(jié)。因此，政府在編制預(yù)算時引入戰(zhàn)略預(yù)算觀念，采用滾動預(yù)算法把國家的發(fā)展規(guī)劃貫徹在預(yù)算中，從動態(tài)預(yù)算中把握國家的發(fā)展戰(zhàn)略，使各級財政部門充分考慮未來一定時期的政府職能作詳細(xì)的考慮和全盤規(guī)劃，保證政府工作能夠有條不紊地進(jìn)行，可以使預(yù)算能隨時間的推進(jìn)不斷加以調(diào)整和修訂，使預(yù)算與實際情況更相適應(yīng)。這有利于充分發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)和控制作用，提高預(yù)算的靈活性，

13、幫助戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。 三、國庫集中支付制度下對預(yù)算執(zhí)行的變化 在國庫集中支付制度下，必然要加強預(yù)算執(zhí)行，確保預(yù)算的圓滿實現(xiàn)。這就要求相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的預(yù)算規(guī)章制度，加強對預(yù)算執(zhí)行過程的管理、控制;定期、不定期檢查預(yù)算執(zhí)行情況，盡早發(fā)現(xiàn)差異，找出原因，加以控制。此外，各單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，避免預(yù)算的隨意追加、調(diào)整。單位預(yù)算一經(jīng)批復(fù)后，就應(yīng)當(dāng)成為一項必須嚴(yán)格執(zhí)行的財經(jīng)制度，不得隨意追加或調(diào)整預(yù)算。經(jīng)常性支出項目一般不應(yīng)調(diào)整;對于確需追加或調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算追加程序，由單位最高決策部門審批并報主管部門和財政部門批準(zhǔn)。只有這樣，預(yù)算的嚴(yán)肅性、權(quán)威性才能真正的樹立起來。同時要完善預(yù)算支出績效考核。預(yù)算績效考核是對經(jīng)費支出與產(chǎn)生的效果和影響進(jìn)行評價的行為，是以支出“結(jié)果”和“追蹤問效”為導(dǎo)向，以定性分析與定量評判為手段的預(yù)算支出管理模式，這對強化支出管理意識，優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，提高預(yù)算支出的社會效益和經(jīng)濟效益具有重要作用。而績效的評價必須通過建立一套科學(xué)、合理并