我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的歷史回顧及分析

1、我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的歷史回顧及分析（一）歷史沿革我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的進(jìn)程，伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的全過(guò)程。主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)有資產(chǎn)管理基本特征：1、國(guó)有企業(yè)眾多；2、指令性計(jì)劃的資源配置方式；3、龐大的政府管理機(jī)構(gòu)；4、企業(yè)不是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和市場(chǎng)主體。第二階段：我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的探索自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的探索，大致可劃分為三個(gè)步驟：第一步：對(duì)企業(yè)實(shí)行放權(quán)讓利。從1979年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院發(fā)布了一系列有關(guān)“擴(kuò)權(quán)”、“讓利”的重要政策，擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，并于1983年和1984年分別實(shí)行了兩步“利

2、改稅”，將企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的一部分以所得稅和調(diào)節(jié)稅的形式上交國(guó)家財(cái)政。第二步：實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)以及政企職責(zé)初步分離。從1984年開(kāi)始，以十二屆三中全會(huì)通過(guò)的中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決定為標(biāo)志，確認(rèn)了企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)可以適當(dāng)分離，政企職責(zé)可以分開(kāi)。以“兩權(quán)分離”和“政企分開(kāi)”為特征的多種經(jīng)濟(jì)方式，如承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、租賃經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制等應(yīng)運(yùn)而生。第三步：開(kāi)始觸及產(chǎn)權(quán)制度的改革。從上個(gè)世紀(jì)80年代開(kāi)始，由于股份公司、企業(yè)集團(tuán)等企業(yè)組織形式的出現(xiàn)，1986年開(kāi)始興起企業(yè)轉(zhuǎn)讓、拍賣(mài)，以及企業(yè)之間的合并、兼并、收購(gòu)等。為有效地進(jìn)行國(guó)有資本所有權(quán)管理，1988年，國(guó)家成立了國(guó)有資產(chǎn)

3、管理局，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理進(jìn)行了一系列新的探索。1. 1988年至1990年，國(guó)有資產(chǎn)管理局成立初期，主要是創(chuàng)建機(jī)構(gòu)，配備隊(duì)伍，開(kāi)始專職進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)管理，但并未明確區(qū)分國(guó)家作為社會(huì)管理者和國(guó)有資本所有者的雙重身份。2. 1991年到1995年，初步形成了“兩個(gè)系統(tǒng)”、“三個(gè)層次”、“四個(gè)體系”的國(guó)有資產(chǎn)管理體系構(gòu)建思路，即：國(guó)有資產(chǎn)行政管理監(jiān)督和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理兩個(gè)系統(tǒng)；各級(jí)政府下設(shè)專職的國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)、國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)下設(shè)的中介性國(guó)有產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和接受國(guó)有資本投入的企業(yè)三個(gè)層次；國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理工作、經(jīng)營(yíng)效益評(píng)價(jià)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)以及立法監(jiān)督四個(gè)體系。3. 1996年至2002年，以政府機(jī)構(gòu)改革和

4、轉(zhuǎn)變職能為標(biāo)志，圍繞初步建立起符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的、權(quán)責(zé)明確的國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和營(yíng)運(yùn)體系為目標(biāo)，明確提出了大多數(shù)國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)行政企分開(kāi)。1998年，撤銷國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局，并對(duì)國(guó)有企業(yè)管理進(jìn)行了分工（企業(yè)主要經(jīng)營(yíng)者由人事部和企業(yè)工委負(fù)責(zé)，資產(chǎn)及其相關(guān)財(cái)務(wù)管理由財(cái)政部負(fù)責(zé)，企業(yè)重大決策由有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)或報(bào)政府批準(zhǔn)），同時(shí)實(shí)行向國(guó)有企業(yè)派出稽查特派員制度，2000年成立中央企業(yè)工委后，又將稽查特派員改為監(jiān)事會(huì)。第三階段：建立新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制2002年11月，黨的十六大提出，在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，在中央和地方政府分設(shè)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，建立管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有

5、資產(chǎn)管理體制。2003年3月，全國(guó)人大十屆一次會(huì)議第三次全會(huì)表決通過(guò)關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，批準(zhǔn)設(shè)立國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)入了又一個(gè)新的發(fā)展階段。（二）國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革中的理論思考從放權(quán)讓利到承包經(jīng)營(yíng)，從利改稅到兩權(quán)分離，再到成立國(guó)有資產(chǎn)管理局專司國(guó)有資產(chǎn)管理職能，及其以后對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革進(jìn)行的一系列探索，都取得了重大進(jìn)展和積極成果，但一直都沒(méi)有形成科學(xué)統(tǒng)一的管理體系和明確有效的管理思路，仍然沒(méi)有從根本上擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和單一國(guó)有企業(yè)為管理對(duì)象的管理模式，特別是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，國(guó)有資產(chǎn)管理體制中的一些突出矛盾和問(wèn)題日益凸顯出

6、來(lái)。1. 出資人缺位與出資人越位現(xiàn)象并存且引發(fā)沖突；2. 企業(yè)外部干預(yù)過(guò)多與內(nèi)部人控制并存且引發(fā)矛盾；3. 激勵(lì)效率遞減與監(jiān)督約束成本遞增并存且互為因果。在這些困惑中的反思主要有：1. 矛盾的根源在于國(guó)有資產(chǎn)管理體制；2. 體制的深層次矛盾在于所有制；3. 產(chǎn)權(quán)制度改革是杠桿。（三）新一輪國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的背景黨的十六大報(bào)告把建立國(guó)有資產(chǎn)組織與管理體系與堅(jiān)持和完善我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度相提并論，意義重大。從某種意義上說(shuō)，這一體系的建立是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政興國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革沿襲二十年來(lái)所遵循的漸變穩(wěn)定、逐步發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方法論的又一個(gè)創(chuàng)舉。1. 堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方向，搭建公有制和市場(chǎng)

7、經(jīng)濟(jì)的橋梁中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的前二十年重點(diǎn)解決了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題。但是，宏觀市場(chǎng)環(huán)境具備后，微觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行載體如何構(gòu)造就成為關(guān)鍵。（ 1）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)難以在一個(gè)所有者內(nèi)部實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可能在一個(gè)所有者內(nèi)部完成交換，在一個(gè)以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)、以中央為惟一主體集中國(guó)有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，只能是一個(gè)所有者內(nèi)部左兜與右兜的關(guān)系。在國(guó)有企業(yè)與國(guó)有企業(yè)之間，在國(guó)有企業(yè)與政府之間，就出現(xiàn)了說(shuō)不清的矛盾，理不順的情結(jié)，我們始終被國(guó)有企業(yè)不能完成制度性脫困所困惑。因此，如何在堅(jiān)定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方向的條件下，從產(chǎn)權(quán)上去構(gòu)造能夠適應(yīng)這個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的運(yùn)行載體就成為改革的關(guān)鍵。國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的變

8、革，決定著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中商品生產(chǎn)者的地位能否真正形成。解決這一問(wèn)題，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的公有制模式必須打破，另一方面，如何在公有制模式創(chuàng)新的前提下推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，又不能從國(guó)外照搬照抄。中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)載體的構(gòu)造是在公有制的背景下，這是中國(guó)的特殊國(guó)情。現(xiàn)行的公有制模式歸根到底還是政府所有制，從法律上看，現(xiàn)有的政府所有制形態(tài)是惟一主體論，即中央政府作為惟一的法律主體，代表全國(guó)管理國(guó)有資產(chǎn)，但一個(gè)主體是不能構(gòu)造出真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的。（ 2）外部多元化的困惑現(xiàn)實(shí)當(dāng)中又客觀存在著地方的國(guó)有資產(chǎn)。省、市、區(qū)、縣政府層層都有國(guó)有資產(chǎn)，但是在法律上不能保證，僅僅是一種中央所有、地方分級(jí)管理的模式。在這樣的矛盾下，要發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)

9、濟(jì)，就面臨一個(gè)選擇：是一步到位搞國(guó)有經(jīng)濟(jì)的外部多元化，還是分步到位先搞公有制內(nèi)部的多元化探索，然后逐步實(shí)現(xiàn)最終要達(dá)到的目標(biāo)。沒(méi)有西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家能告訴我們?cè)鯓尤プ?，也不能去?jiǎn)單重復(fù)西方100年前所走過(guò)的所謂市場(chǎng)化、私有化、民主化的道路，更不可能去借鑒進(jìn)行“休克療法”的前蘇聯(lián)和東歐國(guó)家的改革，只能考慮我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、社會(huì)承受力度、社會(huì)安定程度的統(tǒng)一，去走一條有中國(guó)特色的市場(chǎng)化發(fā)展道路，通過(guò)創(chuàng)新趕超發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。（ 3）內(nèi)部多元化的創(chuàng)舉我們把國(guó)有資產(chǎn)管理體系的建立當(dāng)作社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本經(jīng)濟(jì)制度，這樣的構(gòu)造形成了中國(guó)特色改革的創(chuàng)舉。中國(guó)能不能在一個(gè)主體內(nèi)部完成從一元到多元的構(gòu)造呢？這是近十

10、年來(lái)中國(guó)的理論界和政界一直在探索的大問(wèn)題。不這樣做，社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就無(wú)法建立。黨的十六大報(bào)告明確提出，要在中央政府和省、市（地）兩級(jí)地方政府設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，就國(guó)有資產(chǎn)的出資人主體來(lái)說(shuō)，這必將完成從1到300的飛躍，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中規(guī)范的微觀經(jīng)濟(jì)載體的多元化構(gòu)造打下初步的基礎(chǔ)。所謂從1到300的跨越，即從目前國(guó)有經(jīng)濟(jì)的中央惟一主體論，跨越到中央國(guó)有和地方兩級(jí)政府國(guó)有并存的國(guó)有經(jīng)濟(jì)出資人的格局。屆時(shí)，一個(gè)中央，31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，再加上250多個(gè)地區(qū)一級(jí)的地方政府，就形成了300個(gè)左右國(guó)有經(jīng)濟(jì)的出資人主體。這300個(gè)主體均要成立各自相對(duì)獨(dú)立的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，在不同層面代表著三

11、級(jí)政府，行使出資人職能。而它們下邊又分別要成立若干家國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，這些資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司從事國(guó)有資本的管理和運(yùn)作，從出資人的角度去和下屬的國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股和國(guó)有參股的實(shí)體企業(yè)相對(duì)接，完成國(guó)有經(jīng)濟(jì)內(nèi)部多元化的構(gòu)造。這是一支龐大且多元化的國(guó)有經(jīng)濟(jì)力量，它們將在貫徹公有制為主體的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式中發(fā)揮重要的作用。歸根到底，這一改革創(chuàng)舉的目的是要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新的公有制模式之間搭建中國(guó)特色的資本經(jīng)濟(jì)橋梁。盡管像意大利、法國(guó)、日本和美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家也有自己的國(guó)有企業(yè)和聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)，但中國(guó)這樣的國(guó)有經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程這些國(guó)家都沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)。這一改革是無(wú)法簡(jiǎn)單地用私有化或民營(yíng)化的提法所涵蓋的。所以，用歷史和發(fā)展的觀點(diǎn)看，

12、這一創(chuàng)舉將會(huì)形成中國(guó)邁向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，成功轉(zhuǎn)制轉(zhuǎn)軌改革的重要理論。這是我們必須要看到提出這項(xiàng)改革的大背景。2. 國(guó)有資產(chǎn)管理體系是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到資本經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物此次國(guó)有資產(chǎn)管理組織體系的建立是基于以下幾個(gè)基本條件：（1）它是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的進(jìn)程中，多種所有制經(jīng)濟(jì)并存，出現(xiàn)不同的商品生產(chǎn)者和交換者；（2）我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從商品經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到資本經(jīng)濟(jì)時(shí)期，資本被普遍承認(rèn)，資本收益的準(zhǔn)則被共同遵守，國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本完全可以分開(kāi)，股東已成為現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)中必不可少的重要組成部分；（3）國(guó)有出資人僅以股東身份參與國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和管理。顯然，國(guó)有資產(chǎn)管理體系是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到資本經(jīng)濟(jì)時(shí)代的一個(gè)產(chǎn)物。這次十六大報(bào)告

13、要建立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理組織體系的思想，實(shí)際上是和近年來(lái)黨中央對(duì)于國(guó)企改革的大思路一脈相承的。（1）在1978年黨的十一屆三中全會(huì)之前，中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，全國(guó)就是一個(gè)大工廠，政資不分，政企合一，企業(yè)的人財(cái)物、供產(chǎn)銷，政府包辦一切，國(guó)家資產(chǎn)和國(guó)有資產(chǎn)劃等號(hào)，沒(méi)有必要成立國(guó)資委。（2）從1978年12月到1988年十年間，中國(guó)的企業(yè)改革盡管是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心，但僅僅是圍繞國(guó)有企業(yè)從生產(chǎn)型轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)型的放權(quán)讓利的思路推進(jìn)。我國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的邁進(jìn)中，僅僅實(shí)現(xiàn)了從產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)為主的商品經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡，資本的概念還不被人們承認(rèn)，更談不上國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)與國(guó)有經(jīng)濟(jì)的不同。國(guó)有

14、企業(yè)作為獨(dú)立法人的投資主體地位并沒(méi)有確立，而其自身的所有者主體也沒(méi)有到位，存在著嚴(yán)重的制度性缺陷。無(wú)論我們?cè)趺磸?qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)改革的重要性，在具體的實(shí)踐中，我們不是處在放權(quán)讓利不夠、把企業(yè)管死，就是放權(quán)讓利過(guò)大、導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部人控制的失控狀態(tài)的兩難境地。（3）從1988年到1998年，隨著股份制在中國(guó)的提出，產(chǎn)權(quán)改革和資本經(jīng)濟(jì)開(kāi)始在中國(guó)出現(xiàn)，中國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理局成立。但由于領(lǐng)導(dǎo)層和人們對(duì)這一巨大改革轉(zhuǎn)型必要性的認(rèn)識(shí)不足，加上國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)一定會(huì)從舊的行業(yè)管理部門(mén)手中接管權(quán)力，因此，國(guó)資局的工作并沒(méi)有按預(yù)計(jì)的方向發(fā)展，而是遇到了現(xiàn)實(shí)中巨大的阻力。認(rèn)為中國(guó)國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)已經(jīng)很清晰，只要抓好管理就能解決

15、國(guó)有企業(yè)改革的問(wèn)題，建立現(xiàn)代企業(yè)制度就是建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度的理念占據(jù)上風(fēng)，最終導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)局未能按既定的方向發(fā)展，而是被撤銷。（4）從1998年至2003年，全國(guó)只有上海、珠海、深圳等少數(shù)城市保留了完整的國(guó)有資產(chǎn)管理體系，或者與后來(lái)成立的企業(yè)工委兩塊牌子，一套人馬，變相存在并堅(jiān)持運(yùn)轉(zhuǎn)。其他省市的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革和國(guó)資管理都處于停滯狀態(tài)?，F(xiàn)實(shí)中普遍嚴(yán)重發(fā)生了國(guó)有企業(yè)的“婆婆”被撤銷后，陷入了內(nèi)部人控制的處境。國(guó)務(wù)院不得不又建立了稽查特派員制度和監(jiān)事會(huì)制度。3. 完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政興國(guó)的戰(zhàn)略舉措4. 1）從產(chǎn)權(quán)入手進(jìn)行改革經(jīng)濟(jì)體制改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)就是產(chǎn)權(quán)，一旦涉及到國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的改

16、革，就必然會(huì)觸及到國(guó)有企業(yè)的所有者政府的改革。從產(chǎn)權(quán)入手進(jìn)行政府的行政組織體制改革，這意味著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和政治體制改革的啟動(dòng)。5. 2）國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革是經(jīng)濟(jì)體制與政治體制改革的結(jié)合部經(jīng)濟(jì)改革的深化直接引出了政治體制改革的問(wèn)題，即從政府的組織體制改革入手，改革改革者的大幕的拉開(kāi)。過(guò)去二十年的國(guó)企改革基本上是政府改企業(yè)，但國(guó)企改革一旦改到產(chǎn)權(quán)，就真的要改革改革者了。因此，它又是政治體制改革的起點(diǎn)，這個(gè)起步是務(wù)實(shí)的。因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)改革是經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的結(jié)合部。由于現(xiàn)有體制下國(guó)有企業(yè)的出資人是政府，就意味著國(guó)資體系的建立不僅是簡(jiǎn)單的企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，也是我國(guó)政府管理體制的創(chuàng)新。要實(shí)現(xiàn)

17、這個(gè)創(chuàng)新，就要重新認(rèn)識(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政資關(guān)系和政企關(guān)系。（3）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下政府的角色構(gòu)建與轉(zhuǎn)換政府作為一般經(jīng)濟(jì)調(diào)控者職能，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的，必須建立維護(hù)市場(chǎng)秩序、公平監(jiān)管保證社會(huì)公共預(yù)算收入來(lái)源的間接管理部門(mén)。凡是搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，都離不開(kāi)這些部門(mén)，它是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政府管理的共性決定的。其財(cái)政收入主要體現(xiàn)為稅收。對(duì)每一個(gè)納稅人來(lái)說(shuō)，稅收是剛性的。所以政府的一般經(jīng)濟(jì)調(diào)控者職能是裁判員的功能，它在維持著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，所有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀載體都要遵守比賽的規(guī)則，所有競(jìng)爭(zhēng)都應(yīng)是公平競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是建立在公有制為主的基礎(chǔ)之上。目前，我國(guó)的公有制形式還沒(méi)有找到能取代政府所有制的組織形式。這決定了

18、我國(guó)的政府目前還履行著所有者職能，這是中國(guó)的國(guó)情。國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)變革的核心是實(shí)現(xiàn)所有者歸位，讓出資人以股東的身份成為企業(yè)的主體。如果出資人是三級(jí)政府及其派出機(jī)構(gòu)的話，就必須對(duì)現(xiàn)有政府中對(duì)國(guó)有企業(yè)的直接管理部門(mén)進(jìn)行從組織到職能的全新調(diào)整和設(shè)計(jì)，就要對(duì)國(guó)資管理體系進(jìn)行全新的構(gòu)造。這是建立有中國(guó)特色的能夠把公有制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效對(duì)接的一個(gè)創(chuàng)舉，就好比“國(guó)家隊(duì)的教練員”。這是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特殊性決定的。國(guó)有資產(chǎn)出資人的收益體現(xiàn)為投資收益。投資收益與稅收的剛性是不一樣的，只能是彈性的，投資收益率也不能像稅率那樣去事先約定。國(guó)有出資人在法律上與一般企業(yè)的股東并無(wú)二樣。建立和完善“三合一”的國(guó)有資產(chǎn)管理體系，要

19、求我們必須重新認(rèn)識(shí)我國(guó)政府的政、資分離與資、企合一這兩大問(wèn)題。如果國(guó)資管理功能暫時(shí)還應(yīng)保留在政府序列，實(shí)際上政府就包含著一般經(jīng)濟(jì)調(diào)控者和國(guó)有經(jīng)濟(jì)所有者兩種職能。前者是政，后者是資，二者必須分離。而就國(guó)有經(jīng)濟(jì)所有者的職能來(lái)說(shuō)，必須實(shí)現(xiàn)出資人和企業(yè)的結(jié)合，這次國(guó)資體系的改革就是要讓所有者進(jìn)人企業(yè)，讓老板歸位，讓產(chǎn)權(quán)清晰，資企合一。綜上所述，必須對(duì)長(zhǎng)期困惑我們的“政企要分開(kāi)，但現(xiàn)實(shí)中政企怎么也分不開(kāi)”的現(xiàn)狀進(jìn)行反思。事實(shí)上，在我國(guó)公有制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)有模式下，政企從理論上就無(wú)法分開(kāi)，只能通過(guò)政府職能的全新構(gòu)造，先實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi)，再通過(guò)所有者進(jìn)入企業(yè)，成為企業(yè)的股東，實(shí)現(xiàn)資企合一，建立國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制

20、度。在這個(gè)制度內(nèi)，才談得上企業(yè)內(nèi)部所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。4 .國(guó)有企業(yè)從貴族到平民制度創(chuàng)新的歷史性跨越國(guó)資體系的建立將改變傳統(tǒng)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)管理模式，實(shí)現(xiàn)從管理國(guó)有企業(yè)到經(jīng)營(yíng)國(guó)有資本的轉(zhuǎn)變，在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中完成國(guó)有企業(yè)從貴族到平民的歷史性跨越。從1978年以來(lái)，長(zhǎng)達(dá)23年的國(guó)企改革始終是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。但在這個(gè)問(wèn)題上，始終沒(méi)有突破到產(chǎn)權(quán)這一環(huán)節(jié)。盡管在股市上給了國(guó)企上市一些指標(biāo)，但其主體部分始終都沒(méi)大動(dòng)。國(guó)企改革的思路從放權(quán)讓利到兩權(quán)分離，再到后來(lái)的授權(quán)經(jīng)營(yíng)，都沒(méi)有突破產(chǎn)權(quán)的大格局。新的國(guó)資體系的建立旨在通過(guò)企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整帶動(dòng)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因此，這

21、一結(jié)構(gòu)調(diào)整不是小打小鬧，而是一篇將發(fā)生在預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的幾百萬(wàn)家國(guó)有和集體企業(yè)，十幾萬(wàn)億國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)存量調(diào)整的大文章。建立國(guó)有資產(chǎn)體系的理論，是江澤民同志把握中國(guó)改革全局、建立國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制理論的重要內(nèi)容。這一理論的建立可追溯到1993年11月黨的十四屆三中全會(huì)報(bào)告，文件明確了在國(guó)有企業(yè)的改革中要建立現(xiàn)代企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。1998年，當(dāng)我們對(duì)國(guó)有企業(yè)的改革是強(qiáng)調(diào)管理問(wèn)題還是產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的理論探討時(shí)，現(xiàn)實(shí)中發(fā)生了國(guó)有企業(yè)的“婆婆”被取消后，又陷入了“內(nèi)部人”控制的困惑，江澤民同志又先后在五大區(qū)召開(kāi)國(guó)企改革座談會(huì)，明確提出了要建立現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。顯然，這次十六大報(bào)告要建立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理組織

22、體系的思想，實(shí)際上是和近年來(lái)黨中央對(duì)于國(guó)企改革的大思路一脈相承的，其實(shí)際意義還在于把國(guó)有企業(yè)從貴族降到平民。國(guó)有企業(yè)是政府機(jī)構(gòu)的附屬物，企業(yè)家都是國(guó)家干部，國(guó)有企業(yè)的行為用國(guó)家行政法來(lái)調(diào)節(jié)，因此，國(guó)企在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中是一個(gè)特殊的法人。所以，在國(guó)企和政府之間，國(guó)企與國(guó)企之間，無(wú)論是在產(chǎn)權(quán)上還是在債權(quán)上，都有一種說(shuō)不清的血緣關(guān)系。這次國(guó)資體系的建立就意味著要把國(guó)有企業(yè)從過(guò)去的靠行政法調(diào)節(jié)的特殊法人，變成由公司法和民商法調(diào)節(jié)的一般企業(yè)法人，并和外資法人、私營(yíng)企業(yè)法律地位相同，競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系平等。所以說(shuō)，這是一個(gè)國(guó)有企業(yè)從貴族到平民的歷史性跨越。值得指出的是，隨著國(guó)資體系的建立，授權(quán)經(jīng)營(yíng)的提法也將作古。授權(quán)經(jīng)營(yíng)

23、產(chǎn)生在兩權(quán)高度分離的基礎(chǔ)上，把能讓的經(jīng)營(yíng)權(quán)都讓了，而所有權(quán)又不能讓，因此，就采取了建立在委托代理模式基礎(chǔ)上的授讓所有權(quán)的做法。但誰(shuí)來(lái)代表出資人向下級(jí)授予所有權(quán)，授給誰(shuí)，授什么，都是不清晰的。它是在沒(méi)有觸動(dòng)產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)性變革的前提下的一種過(guò)渡性選擇。它發(fā)生在1989年，也許當(dāng)時(shí)是合理的，在歷史上發(fā)揮過(guò)重大作用，但不能局限于此。它是在舊體制下的模式下，行政性分權(quán)的一種臨時(shí)變通。權(quán)宜之計(jì)的這種授權(quán)經(jīng)營(yíng)將隨著國(guó)資體系的建立，被以所有者的身份建立在資本紐帶基礎(chǔ)上的股權(quán)管理所取代。5 .堅(jiān)持漸變轉(zhuǎn)軌的正確改革方法論的重要舉措改革20年來(lái)，如果說(shuō)中國(guó)改革的實(shí)踐獲得了成功，那么在理論上的總結(jié)是在這一時(shí)期充分認(rèn)識(shí)社

24、會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的階段性和長(zhǎng)期性，堅(jiān)持漸變轉(zhuǎn)軌的改革方法論非常重要。洋教條并不能解決中國(guó)的問(wèn)題。比如在資本市場(chǎng)上，國(guó)家股的減持是美國(guó)和前蘇聯(lián)東歐國(guó)家所沒(méi)有遇到過(guò)的，我們不能簡(jiǎn)單照搬照抄他們的休克療法，也不能片面地把國(guó)退民進(jìn)理解為私有化。中國(guó)未來(lái)改革的風(fēng)險(xiǎn)可以預(yù)見(jiàn)存在兩個(gè)方面，一是所有制的改革，二是政治體制的改革。這兩個(gè)環(huán)節(jié)把握不好，都會(huì)帶來(lái)社會(huì)的不穩(wěn)定。從某種意義上說(shuō)，經(jīng)濟(jì)上的所有制的變革方式?jīng)Q定了政治體制改革如何起步的基礎(chǔ)。這一基礎(chǔ)必須打好，其核心就是要運(yùn)用正確的改革方法論，漸變穩(wěn)定的朝既定方向發(fā)展，順利通過(guò)改革的危險(xiǎn)期。中國(guó)改革實(shí)踐非常成功，中國(guó)的發(fā)展勢(shì)頭越來(lái)越好，但此刻越發(fā)不能掉以輕心，成

25、立國(guó)資體系正是面對(duì)這樣的挑戰(zhàn)。解決中國(guó)的實(shí)際問(wèn)題還是要靠中國(guó)實(shí)事求是的方法論?！笆蟆眹?guó)資體系的提出將使中國(guó)在未來(lái)20年還能走出一個(gè)被世人贊嘆的保持穩(wěn)定中迅速發(fā)展的新路子。（四）我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理新體制的基本框架及特點(diǎn)1.基本框架黨的十六大報(bào)告提出：“繼續(xù)調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)，改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重大任務(wù)。在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方政府兩個(gè)積極性。國(guó)家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制”。這就從以下三個(gè)方面規(guī)定了國(guó)有資產(chǎn)管理體制的基本框架：

26、一是國(guó)家所有，中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)；二是設(shè)立管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)；三是關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，其他國(guó)有資產(chǎn)由地方政府代表國(guó)家履行出資人的職責(zé)。國(guó)家所有，明確了國(guó)有資產(chǎn)管理主體及其地位。國(guó)有資產(chǎn)國(guó)家所有，由國(guó)家統(tǒng)一制定法律法規(guī)，必要時(shí)統(tǒng)一配置資源。中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，明確了分級(jí)產(chǎn)權(quán)。明確各級(jí)政府管轄國(guó)有資產(chǎn)的邊界和范圍，各級(jí)政府對(duì)管轄范圍內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)擁有占有、使用、收益和處置的權(quán)利。設(shè)立管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，明確了國(guó)有資產(chǎn)管理

27、機(jī)構(gòu)的職權(quán)。政府設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)，按照管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的原則，將分散于各個(gè)政府部門(mén)的屬于出資人職責(zé)的相關(guān)職責(zé)進(jìn)行歸并，統(tǒng)一對(duì)所管轄的國(guó)有資產(chǎn)行使出資人職責(zé)。關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。其他國(guó)有資產(chǎn)由地方政府代表國(guó)家履行出資人的職責(zé)，明確了不同級(jí)次政府間國(guó)有資產(chǎn)投資和管理的事權(quán)。（1）國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的職能國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱國(guó)資委）的成立要對(duì)現(xiàn)有分別行使出資人職責(zé)的部門(mén)和機(jī)構(gòu)進(jìn)行歸并整合，把分割行使的出資人職責(zé)轉(zhuǎn)交國(guó)資委統(tǒng)一行使。國(guó)資委作為國(guó)有資產(chǎn)出資人代表，對(duì)企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)享有

28、所有者的資產(chǎn)受益、重大決策和選擇管理者等權(quán)利，不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。國(guó)資委對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理的原則是“管資產(chǎn)、管人、管事”相結(jié)合，其主要職責(zé)是：制訂國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)戰(zhàn)略方針、結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和投資發(fā)展規(guī)劃，編制國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算；選派和更換國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體的董事、監(jiān)事和財(cái)務(wù)總監(jiān)；考核國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體的營(yíng)運(yùn)業(yè)績(jī)，決定國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體的設(shè)立、分立、合并、變更等重大事項(xiàng)。國(guó)資委對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理要權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，在行使權(quán)利的同時(shí)，要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。相統(tǒng)一的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任應(yīng)具體分解到個(gè)人，使國(guó)有資產(chǎn)出資人真正具有人格化的代表，避免在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)人人都有責(zé)任，人人都不承擔(dān)責(zé)任的局面。作為國(guó)有資產(chǎn)出資人代

29、表的個(gè)人，他的收入、職務(wù)的升降與所管理的國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)狀況、是否實(shí)現(xiàn)保值增值相掛鉤。（2）建立“三層次”或“兩層次”的國(guó)有資產(chǎn)管理體系國(guó)資委出資人代表不可能直接管理國(guó)有企業(yè)和國(guó)有控股企業(yè)，中間必須有一層或者兩層授權(quán)委托經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)控股公司和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司。由這一到兩個(gè)層次，用經(jīng)營(yíng)資本的方式，管理和運(yùn)營(yíng)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)。國(guó)有資產(chǎn)管理體系由三個(gè)層次構(gòu)成。國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)是第一層次，主要履行管理職責(zé)，所持股權(quán)性質(zhì)為國(guó)家股。國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體，即授權(quán)委托經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)控股公司和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司是第二層次，主要承擔(dān)資本經(jīng)營(yíng)的職責(zé)，所持股權(quán)性質(zhì)為國(guó)有法人股或法人股。國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股的企業(yè)（含絕對(duì)

30、控股、相對(duì)控股）為第三層次，主要承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職責(zé)，股權(quán)性質(zhì)為法人股。國(guó)有資產(chǎn)管理體系在地方上視其所管轄的國(guó)有資產(chǎn)總量及分布狀況，可簡(jiǎn)化為二個(gè)層次，即保留第一層次和第三層次，取消第二層次。國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體包括：國(guó)有大型企業(yè)集團(tuán)公司、國(guó)有控股公司、國(guó)有投資公司、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、國(guó)有大型金融機(jī)構(gòu)等。中央政府層面的營(yíng)運(yùn)主體主要是大型、特大型企業(yè)集團(tuán)公司，在其上面不應(yīng)再設(shè)控股公司，國(guó)資機(jī)構(gòu)直接對(duì)集團(tuán)公司行使出資人職責(zé)。不夠規(guī)模的國(guó)有企業(yè)或按主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)并入相應(yīng)的企業(yè)集團(tuán)，或設(shè)立控股公司持股。省級(jí)政府層面的營(yíng)運(yùn)主體可以是大型企業(yè)集團(tuán)公司與產(chǎn)業(yè)控股公司并列。市政府層面的營(yíng)運(yùn)主體可以以國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司為主體與少

31、量的大型企業(yè)集團(tuán)公司并存。國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體的形式：國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有獨(dú)資多股公司（如廣核電公司）、國(guó)有控股的多元股權(quán)公司（如中國(guó)華源公司）。國(guó)有獨(dú)資多股公司和國(guó)有控股的多元股權(quán)公司將會(huì)越來(lái)越多，國(guó)有獨(dú)資公司將逐步減少。在“三層次”體系中，國(guó)有資產(chǎn)管理控股公司和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司首先應(yīng)是純粹控股公司，而不能從事其他的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，它通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易、資產(chǎn)重組實(shí)現(xiàn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)保值增值；其次，它不是出資企業(yè)的上級(jí)，不是翻牌的主管部門(mén)，而是以國(guó)有資產(chǎn)出資人代表的身份，對(duì)投入企業(yè)的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管理和運(yùn)營(yíng)，不再干預(yù)企業(yè)其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。“兩層次”體系代理環(huán)節(jié)少，代理成本低，但對(duì)國(guó)資管理機(jī)構(gòu)要求高?！叭龑哟巍斌w系實(shí)

32、現(xiàn)了國(guó)資監(jiān)管的政企分開(kāi)，有利于國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的專門(mén)化和加強(qiáng)監(jiān)管力度，但委托一代理環(huán)節(jié)較多，實(shí)踐中也存在第二層次對(duì)出資企業(yè)干預(yù)過(guò)多的問(wèn)題。在具體的實(shí)施中，對(duì)于管理比較規(guī)范的大型企業(yè)集團(tuán)可以直接授權(quán)，實(shí)行“兩層次”體系，以減少代理環(huán)節(jié)、降低代理成本；對(duì)于一般的國(guó)有控股和參股企業(yè)，則可設(shè)立若干國(guó)資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，由國(guó)資委授權(quán)國(guó)資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)資產(chǎn)?！叭龑哟巍斌w系中的資產(chǎn)管理控股公司和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司承擔(dān)著極其重要的角色。政府將對(duì)國(guó)有企業(yè)的控制權(quán)力移交給它，以往的一些機(jī)構(gòu)予以撤銷，這樣就實(shí)現(xiàn)了人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。政府對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作、形態(tài)轉(zhuǎn)換和各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，都有賴于資產(chǎn)管理控股公司和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司

33、的有效運(yùn)作。這些公司應(yīng)該遵循公司治理的一般原則，構(gòu)建與產(chǎn)權(quán)制度相適應(yīng)的公司法人治理結(jié)構(gòu)。對(duì)于由國(guó)資委授權(quán)成立的、以國(guó)有獨(dú)資公司形式建立的國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體，其內(nèi)部權(quán)利制衡的特點(diǎn)是不設(shè)股東會(huì)，只設(shè)董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體的董事會(huì)成員由本級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)任免，董事會(huì)自主聘任總經(jīng)理。（ 3）以法律形式規(guī)范各方的職責(zé)范圍市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理要以法律為依據(jù)，依法執(zhí)政。在原有的國(guó)有資產(chǎn)管理體制下，存在政企不分、職責(zé)不明、出資人既缺位又越位、監(jiān)督不力等現(xiàn)象，重要原因是法制不健全，沒(méi)有一部完善的國(guó)有資產(chǎn)管理法來(lái)規(guī)范各方的行為和職責(zé)范圍。建立新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制應(yīng)加

34、快制定、出臺(tái)國(guó)有資產(chǎn)管理法，以法律形式規(guī)范各方的職責(zé)范圍。國(guó)資委與政府職能部門(mén)的關(guān)系。政府所有者職能要與社會(huì)的一般管理者職能劃分開(kāi)來(lái)，政府職能部門(mén)不再直接管理國(guó)有資產(chǎn)，專司對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀管理職能，對(duì)所有企業(yè)一視同仁，不再制定國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)有所區(qū)別的產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)制政策。國(guó)有企業(yè)和其他企業(yè)一樣獨(dú)立接受公共管理部門(mén)有關(guān)的職能管理，接受國(guó)家審計(jì)部門(mén)的獨(dú)立審計(jì)。由財(cái)政投資興辦的企業(yè)，在企業(yè)正式運(yùn)營(yíng)后，移交國(guó)資委統(tǒng)一管理。中央政府與地方政府的關(guān)系。十六大報(bào)告指出：“國(guó)家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)”，“關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等

35、，由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。其他國(guó)有資產(chǎn)由地方政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)?！泵鞔_地劃清了中央政府與地方政府管理國(guó)有資產(chǎn)的責(zé)任和權(quán)利，有利于充分發(fā)揮地方政府管理國(guó)有資產(chǎn)的積極性，也有利于從整體上加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理。（ 4）建立一整套指標(biāo)體系、考核評(píng)價(jià)和監(jiān)督激勵(lì)體系委托人與代理人之間的關(guān)系是一種不完備的契約關(guān)系，應(yīng)盡量完善國(guó)有資產(chǎn)委托代理關(guān)系的契約，建立一套科學(xué)、便于操作的委托代理指標(biāo)體系，以較完備的契約約束國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的行為，減少“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”的發(fā)生。指標(biāo)體系的核心是國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，這是國(guó)有資產(chǎn)出資人的基本要求。指標(biāo)體系還可以包括企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力的提高、企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展能力、科

36、技創(chuàng)新能力等多方面的內(nèi)容。應(yīng)針對(duì)不同行業(yè)、不同特點(diǎn)的企業(yè)建立不同的指標(biāo)體系，區(qū)分一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)、自然壟斷性企業(yè)、國(guó)家特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)、金融企業(yè)和一般工商企業(yè)。建立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)代理人和國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況的考核評(píng)價(jià)體系。不能再按原來(lái)與考核黨的系統(tǒng)和行政系統(tǒng)干部一樣的標(biāo)準(zhǔn)考核國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，也不能由企業(yè)的職工來(lái)評(píng)價(jià)，而應(yīng)由出資人代表，即國(guó)資委或者資產(chǎn)控股公司和經(jīng)營(yíng)公司來(lái)考核評(píng)價(jià)。考核國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主要是看經(jīng)過(guò)這位負(fù)責(zé)人的經(jīng)營(yíng)和管理，企業(yè)資產(chǎn)是不是做到了保值增值，經(jīng)營(yíng)是不是有利潤(rùn)，資產(chǎn)的收益率是不是達(dá)到了社會(huì)平均水平，或者高于社會(huì)平均水平。監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制可以克服委托代理關(guān)系中非效率現(xiàn)象。建立起一套行之有效的

37、監(jiān)督體系是國(guó)有資產(chǎn)出資人制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。監(jiān)督體系包括外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩方面。國(guó)資委是實(shí)行外部監(jiān)督的主要部門(mén)，下設(shè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)事局，集中行使監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的各項(xiàng)權(quán)力。還可以通過(guò)企業(yè)向外部披露信息，由公眾、媒體的輿論監(jiān)督、外部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立審計(jì)、政府的行業(yè)監(jiān)管等方式強(qiáng)化外部監(jiān)督。（ 5）完善建立出資人制度的外部環(huán)境加快國(guó)有企業(yè)和國(guó)有控股企業(yè)股份制改造，建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)，使其真正成為“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”和自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體與市場(chǎng)主體。在國(guó)有大公司中設(shè)立董事會(huì)，董事直接參與公司重大決策并承擔(dān)責(zé)任，以董事會(huì)的集體決策降低總經(jīng)理的個(gè)人決策風(fēng)險(xiǎn)，控制公司的風(fēng)險(xiǎn)和提高效

38、率。國(guó)有企業(yè)是國(guó)有資產(chǎn)管理的微觀主體，出資人制度的成功與否，關(guān)鍵要看國(guó)有企業(yè)是否能搞活，經(jīng)濟(jì)效益是否提高。完善市場(chǎng)體系，特別是要注重培育職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)。委托代理關(guān)系的外部約束主要來(lái)自三個(gè)方面：產(chǎn)品市場(chǎng)的約束、代理人市場(chǎng)的約束、資本市場(chǎng)的約束。產(chǎn)品市場(chǎng)的完善使企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況能真正反映經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)水平和能力；職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)的完善，使國(guó)有資產(chǎn)委托代理關(guān)系選擇市場(chǎng)化，是避免政企不分的有效途徑。國(guó)有資產(chǎn)也要進(jìn)入資本市場(chǎng)，一方面通過(guò)資本運(yùn)作實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整，另一方面通過(guò)資本市場(chǎng)形成對(duì)經(jīng)營(yíng)者的外部監(jiān)督和約束。完善社會(huì)保障體系，減輕國(guó)有企業(yè)富余人員過(guò)多和企業(yè)辦社會(huì)等負(fù)擔(dān)，使國(guó)有企業(yè)具有與其他企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)的條

39、件。市場(chǎng)最重要的一個(gè)功能就是，調(diào)節(jié)企業(yè)降低體制成本，淘汰體制成本較高的企業(yè)。目前國(guó)有企業(yè)包袱重、負(fù)擔(dān)多、成本高，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利的地位，難以搞活應(yīng)該說(shuō)是必然的。社會(huì)保障體系的完善可以使國(guó)有企業(yè)放下包袱，輕裝上陣，與其他企業(yè)一比高低，一批優(yōu)勢(shì)企業(yè)將脫穎而出，從根本上改變國(guó)有企業(yè)整體效益不高的局面。2.新體制的特點(diǎn)（ 1）理論創(chuàng)新黨的十六大報(bào)告中提到“國(guó)家所有，中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)”，明確了統(tǒng)一所有還是分級(jí)所有的問(wèn)題。國(guó)家產(chǎn)權(quán)歸屬的問(wèn)題有三種解決的模式：第一種是“統(tǒng)一所有，分級(jí)管理”。這是目前國(guó)有資產(chǎn)管理的模式，也是十五屆四中全會(huì)的提法，但未解決責(zé)任主體到位、出資人主體

40、到位問(wèn)題。第二種是“分級(jí)所有”。這是理論界很多專家提倡的。這種提法易產(chǎn)生對(duì)國(guó)家政治體制的沖擊，同時(shí)也不符合我國(guó)歷史淵源和經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)。第三種是“國(guó)家所有，分級(jí)產(chǎn)權(quán)”。這是黨的十六大在總結(jié)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的考慮，結(jié)合我國(guó)的歷史文化和所有制的實(shí)際情況，確立的符合中國(guó)實(shí)際的國(guó)家產(chǎn)權(quán)歸屬模式。國(guó)家所有、分級(jí)產(chǎn)權(quán)，政府分級(jí)行使出資人職責(zé)，從理論上實(shí)現(xiàn)了終極所有權(quán)與出資人所有權(quán)的分離，既解決了出資人到位問(wèn)題，比分級(jí)管理的提法更加科學(xué)、明確；又避免了政治體制的風(fēng)險(xiǎn)，比分級(jí)所有現(xiàn)實(shí)。在理論上有獨(dú)創(chuàng)性，在國(guó)際產(chǎn)權(quán)理論上有新的發(fā)展，既解決了問(wèn)題，又避免了風(fēng)險(xiǎn)，完全是中國(guó)特色的產(chǎn)權(quán)理論?！胺旨?jí)所有

41、”是各級(jí)政府可獨(dú)立立法，政府間完全是市場(chǎng)交易關(guān)系；“分級(jí)產(chǎn)權(quán)”是政府間在正常情況下是平等主體關(guān)系，產(chǎn)權(quán)可進(jìn)行交易。“國(guó)家所有、分級(jí)產(chǎn)權(quán)”中終極所有者是國(guó)家，中央政府和地方政府分別代表國(guó)家行使出資人所有權(quán)，中央政府不是地方政府的所有者。國(guó)家作為終極所有者的權(quán)益需要通過(guò)立法確認(rèn)，主要體現(xiàn)兩條：一是統(tǒng)一制定法律、法規(guī)，二是必要時(shí)可以統(tǒng)一配置資源。分級(jí)產(chǎn)權(quán)意味著地方政府將有更大的自主權(quán)，有利于形成國(guó)有經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)多元化，有利于用市場(chǎng)化方式配置資源。（ 2）體制創(chuàng)新黨的十六大報(bào)告中提到“中央政府和省、市（地）兩級(jí)政府設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)”，回答了是否設(shè)立國(guó)資機(jī)構(gòu)的問(wèn)題。在政府管理機(jī)構(gòu)中明確設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)

42、管理機(jī)構(gòu)，是第一次在政府管理體制上實(shí)現(xiàn)了所有者管理職能與社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能的分開(kāi)，從而使十四屆三中全會(huì)提出的政資分開(kāi)的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。這也體現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)改革循序漸進(jìn)，逐步完善的過(guò)程。國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的定位是代表政府履行出資人的職責(zé)，是國(guó)家股的股東。它應(yīng)是依法設(shè)立的法定機(jī)構(gòu)，即依國(guó)有資產(chǎn)法設(shè)立的法定機(jī)構(gòu)，其行為方式應(yīng)遵守民商法、公司法。國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)管理的對(duì)象是其持股的國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體，按照產(chǎn)權(quán)關(guān)系行使出資人職責(zé)。（ 3）管理創(chuàng)新黨的十六大報(bào)告中提到“建立管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制”，回答了是多頭管理還是統(tǒng)一管理的問(wèn)題。1998年撤銷了政府專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，解決了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下由專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)實(shí)行的條、塊分割的行政管理體制，為政企分開(kāi)創(chuàng)造了條件。但國(guó)有企業(yè)出資人的各種職能仍分散在財(cái)政、組織、經(jīng)貿(mào)、計(jì)劃和勞動(dòng)等部門(mén)，實(shí)行由多個(gè)政府部門(mén)分割行使出資人職責(zé)的管理方式，即“五龍治水”，仍然沒(méi)有解決責(zé)任主體到位，出資人到位的問(wèn)題。政府履行出資人職責(zé)由多頭管理走向統(tǒng)一行使，是深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的必然要求，也是公司法所要求的。也就是說(shuō)實(shí)現(xiàn)“管資產(chǎn)、管人、管事”相結(jié)合，統(tǒng)一