分權(quán)體制下我國的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究

1、財政分權(quán)體制下我國的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究華偉一、中國的財政分權(quán)體制和房地產(chǎn)在地方經(jīng)濟中的角色自 1994 年稅制改革以后，現(xiàn)行的中央和地方政府的分稅制取代了之前的統(tǒng)收統(tǒng)支稅收體系，稅收分為國稅和地稅。在中央和地方財政分權(quán)體制下，我國中央和地方政府的財權(quán)與事權(quán)并不對等，中央把更大比重的事權(quán)轉(zhuǎn)移給地方政府，地方政府承擔著過高的支出責任。地方政府一方面要負責當?shù)刂饕墓卜?wù)產(chǎn)品的供給，如對經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障性投資，并要大力發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟。而由于當前的官員考核體制，地方政府面臨重大的財政支出壓力，而地方財力相對薄弱，因此地方政府的財政支出來源往往通過稅加費的方式攫取資金。又由于當前地

2、方政府壟斷了土地的出讓和供應(yīng)，土地出讓金和房地產(chǎn)稅費成為地方預(yù)算外支出的主要來源。在房地產(chǎn)稅費中存在很多地方性的征收事項，例如公共設(shè)施配套費、基礎(chǔ)設(shè)施費等，同時政府也把改善居住環(huán)境和“動拆遷”的職責和任務(wù)部分轉(zhuǎn)向開發(fā)商。總之，中央和地方的財政分權(quán)和“利益博弈”關(guān)系使得房地產(chǎn)行業(yè)成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源，同時地方政府又不斷向開發(fā)商轉(zhuǎn)移公共產(chǎn)品支出成本。我國的房地產(chǎn)行業(yè)承擔了地方政府預(yù)算外收入來源和轉(zhuǎn)移公共產(chǎn)品成本的兩大額外只能，可以判斷，這種利益格局在未來幾年內(nèi)不會發(fā)生根本性的變化，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)直接造就了我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展在價值鏈環(huán)節(jié)、稅收以及住房保障方面， 其現(xiàn)實的表象顯示出我國房地產(chǎn)

3、發(fā)展深深打上了中國特色烙印，并進一步顯露出其未來的發(fā)展路徑。二、價值鏈 “暴利”的利潤中心模式不可持續(xù)在當前的利益格局下，我國房地產(chǎn)開發(fā)的模式仍然是一種 “重開發(fā)、 輕持有”的大規(guī)模生產(chǎn)模式。我國房地產(chǎn)的整個價值鏈過程包括規(guī)劃設(shè)計、可行性設(shè)計、建筑施工、銷售、 物業(yè)持有和經(jīng)營，各個價值鏈環(huán)節(jié)與國外房地產(chǎn)行業(yè)無太大差別，但通過對我國房地產(chǎn)價值鏈的分析就會發(fā)現(xiàn)各個環(huán)節(jié)利潤的來源和構(gòu)成與其他國家有根本性的區(qū)別，我國的房地產(chǎn)企業(yè)收益與風險嚴重不匹配， 房地產(chǎn)行業(yè) 普遍收益過高，我國的開發(fā)商依然以房地產(chǎn)開發(fā)為主要業(yè)務(wù)。 通過價值鏈的分析 方法，我們可以發(fā)現(xiàn)在開發(fā)過程中有如下幾個“暴利”來源：可行性分析前

4、期幫篙營館推廣設(shè)計盼眼 管峭推廣物業(yè)能營物業(yè)管理16在由增量開發(fā)向存量開發(fā)過渡階段的中國房地產(chǎn)業(yè)而言，今后很長一個時期，土地仍是中國房地產(chǎn)業(yè)的核心生產(chǎn)要素。 我國的房地產(chǎn)以開發(fā)環(huán)節(jié)為利潤中 心，就意味著土地是整個房地產(chǎn)界絕對的“利潤中心”。2007年第二季度住宅土地交易價格和房價的對比植宅用地史金林福川盤屏，修身長步界域立:團*，或克#庫開發(fā)商以土地為利潤中心有其主客觀原因。 從主觀因素看，我國的土地市場 化程度不高，地方政府壟斷土地供給和出讓權(quán)，地方政府不斷通過土地“招拍掛” 獲取高額土地出讓金。在土地招拍掛環(huán)節(jié)，由于制度軟約束等因素，很多開發(fā)商 通過關(guān)系途徑而非市場方法拿地，所以導(dǎo)致在很多

5、拍地過程中大型開發(fā)商紛紛落 馬。制度缺陷存在一方面成為腐敗滋生的溫床， 另一方面嚴重阻礙了我國房地產(chǎn) 規(guī)模集中效應(yīng)和市場的整合力度。同時我國大部分地區(qū)由于地方政府財力不足， 實行非凈地出讓，政府把動拆遷的成本轉(zhuǎn)移給開發(fā)商，開發(fā)商承擔了動拆遷的義 務(wù)。雖然政府出臺了嚴格的土地開發(fā)政策，但拆遷工程進度和土地開發(fā)進度完全 由開發(fā)商掌握和控制，這樣間接上給與開發(fā)商“捂地”客觀理由。又由于前幾年我國政府房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策不連續(xù)，央行和建設(shè)部等多個部 委針對房地產(chǎn)市場從利率、金融、土地和稅收等出臺了一系列調(diào)控政策， 但政策 調(diào)控的力度和執(zhí)行都不嚴格，且不斷變化調(diào)整，實際上直接造成協(xié)助開發(fā)商“捂 地”的后果

6、。未來14年新增建設(shè)用地面積規(guī)劃建設(shè)可她凈凈加（至氈）其中城縝定任先地凈增扣（左楠）耕地財粗減少步（之軸）1、融資環(huán)節(jié)支也千金盲善專至33% k瑤3餐內(nèi)黃款境外資去注：自籌資金中也有很大一部分是銀行貸款，業(yè)內(nèi)人士估計大部分國內(nèi)開發(fā)商的自有資金率名勺為10%左右，外資略高約為15%一直以來，由于我國房地產(chǎn)融資渠道缺乏，商業(yè)銀行是國內(nèi)房地產(chǎn)企業(yè)主要 的資金來源。但隨著“8.31大限” 土地出讓政策調(diào)整合“121文件”的相繼出臺,要求開發(fā)商必須滿足35%自有資金率和四證齊全融資要求。同時諸多開發(fā)商急需資金拓展市場規(guī)模，通過跨區(qū)域投資以分散市場風險。一系列金融新政讓“房地 產(chǎn)領(lǐng)域?qū)Y金需求的擴大與傳統(tǒng)

7、融資渠道縮小” 之間的矛盾愈發(fā)凸顯，諸多房地 產(chǎn)企業(yè)面臨嚴重的資金壓力，尋找資金成為了其迫切的發(fā)展需求。舊有的融資渠 道受阻、開發(fā)商資金鏈日益拉緊，成為目前制約房地產(chǎn)發(fā)展的突出問題。但突然的資金缺口并未危及開發(fā)企業(yè)的生存， 一方面是開發(fā)商加大了向資本 市場融資的能力，如引進外資和行業(yè)外資金借款等，但筆者認為最為重要的一點 是房地產(chǎn)開發(fā)商向社會轉(zhuǎn)嫁財務(wù)成本壓力使其得以穩(wěn)渡“難關(guān)”，并使政策調(diào)控效果嚴重打折。如今，房地產(chǎn)開發(fā)商資金來源“過于依賴房屋預(yù)售”的現(xiàn)象較為 普遍，同時當前開發(fā)商普遍采取承建商墊資的形式以降低流動資金需求，再者， 開發(fā)商會通過跨期結(jié)轉(zhuǎn)稅款項推遲納稅， 年底的稅款在次年結(jié)算，就

8、相當于給與 開發(fā)商一筆巨大的無息貸款，這些潛規(guī)則如果不改變就不能很好地規(guī)范開發(fā)企業(yè) 的資金來源，以達到調(diào)控整個房地產(chǎn)市場的目的。近期利率走勢圖關(guān)瓊料* A-J. L - bMO bow 食o ,駕Ho 白& ss ms2、價值鏈各參與方及利益分享機制從房地產(chǎn)開發(fā)價值鏈中各參與主體利益分享機制中可以看出，在初次分配中政府獲取了絕大部分利益，按廣義稅費初步估計，政府收益占5060%左右，甚 至更高。無論是在房地產(chǎn)一級市場還是二手房市場， 只要發(fā)生市場交易行為，地 方政府即有相應(yīng)的稅收收入。由于中國的房地產(chǎn)金融發(fā)展不健全，房地產(chǎn)開發(fā)融 資渠道比較單一，很多房地產(chǎn)企業(yè)缺乏直接融資的平臺，造成銀

9、行成為房地產(chǎn)開 發(fā)商和居民按揭貸款資金融通者。 開發(fā)或住房貸款僅僅是直接的存貸行為， 在這 種存貸模式下，銀行無法獲取暴利。再者，當前很多房地產(chǎn)開發(fā)采取承建商墊資 行為，開發(fā)商把資金財務(wù)壓力部分轉(zhuǎn)向建造商， 并且由于當前眾多中小承建商資 質(zhì)掛靠現(xiàn)象和大型項目的分包開發(fā)模式， 造就承建商競爭激烈，建筑行業(yè)也無暴 利可言。同時，設(shè)計公司、承建商和營銷策劃公司等各參與方是為房地產(chǎn)開發(fā)提 供服務(wù)，他們參與房地產(chǎn)開發(fā)銷售全過程， 加快了房地產(chǎn)商品入市流轉(zhuǎn)，加快了 資金回籠。他們附屬于房地產(chǎn)開發(fā)價值鏈過程，只能獲取行業(yè)平均利潤。最后， 開發(fā)商在除去繳納的稅費、銀行利息、建造成本和管理成本外，獲得行業(yè)平均利

10、 潤，理論上計算的結(jié)果顯示并無暴利。價值鏈各參與主體的利益分享其他開發(fā)商科 湖_1I.管理威但不可否認的一點是，現(xiàn)實中的房地產(chǎn)開發(fā)是暴利行業(yè)。在“8.31大限”之前，開發(fā)商的暴利來自于灰色收入，來自于通過尋租獲取低成本土地批租。 但在 土地實行市場“招拍掛”之后，開發(fā)商暴利來源于兩個方面：土地時間價值和政 府公共支出的外部性。由于當前我國絕大多數(shù)地區(qū)施行 “毛地”出讓，以及一系列的控制供給的房 地產(chǎn)調(diào)控政策，主觀或客觀上造成開發(fā)商“捂地”、“捂盤”。再者，我國的城市 化進程不斷深入發(fā)展，政府不斷投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擴大城市規(guī)模， 如修筑道路和 地鐵等。政府連續(xù)不斷的額外投入就形成了土地的級差地租二

11、，這部分級差地租 就轉(zhuǎn)化為開發(fā)商的超額利潤。若產(chǎn)權(quán)人為居民，則業(yè)主獲取城市化帶來的收益。當前解決這一難題的主要思路是提出了征收物業(yè)稅方案，以此來實現(xiàn)稅收調(diào)節(jié)我國社會收入差距不斷擴大的問題。同時政府也在不斷探索新的思路，政府通過組建專門的土地儲備公司， 在基 礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地一級開發(fā)完成后， 進行出讓，這樣由地方政府獲得了城市化帶 來的土地升值的收益。考慮到這一點，政府在房地產(chǎn)開發(fā)價值鏈中的收益遠遠超 過50 60%計算水平，在我國房地產(chǎn)行業(yè)，地方政府是重要的積極的參與者， 也 是房地產(chǎn)發(fā)展的推動者。中央和地方的財政分權(quán)和“利益博弈”關(guān)系這一格局在 未來幾年內(nèi)不會發(fā)生重大變化，地方政府有在國家政

12、策范圍內(nèi)大力發(fā)展房地產(chǎn)的 動力。三、稅收機制調(diào)整結(jié)構(gòu)，優(yōu)化配置在我國現(xiàn)階段，房地產(chǎn)商品具有兩項特殊的職能一一提供地方政府預(yù)算外資 金和轉(zhuǎn)移公共品成本。而房地產(chǎn)商品之所以要承載這兩項特殊職能又是和我國目 前的房地產(chǎn)業(yè)稅制包含廣義稅和狹義稅的特點是分不開的。我國的房地產(chǎn)稅有狹 義和廣義兩種說法，狹義稅包含營業(yè)稅、城市維護建設(shè)稅、教育附加稅等13種稅，而如土地出讓金和各種配套費用等一切和房地產(chǎn)有關(guān)的費用也都列入了廣義 房地產(chǎn)稅種的范疇。預(yù)算外收入是我國財政體制在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟時代的產(chǎn)物， 而土地出讓金等廣義房 地產(chǎn)稅即屬于這一范疇。由于相關(guān)的政策在各級地方政府普遍未得到認真執(zhí)行， 造成地方政府預(yù)算外收入的

13、收支相對具有隨意性，而在官員仍須靠政績工程上位 的大環(huán)境下，以土地出讓金為代表的預(yù)算外收入便成為各地方政府進行基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè)的最重要資金來源之一。短期內(nèi)，中央和地方稅收的利益格局是難以改變的。 但是我們可以在征稅技術(shù)、方法上予以改變，使制度環(huán)境更加完善。1、凈地出讓與毛地出讓方式對比凈地的概念是相對于毛地來說的，“毛地”和“凈地”都是俗稱。從形態(tài)上 看，毛地指地上存在需要拆除的建筑物、 構(gòu)筑物等設(shè)施的土地；凈地指國家在土 地出讓時，已經(jīng)完成拆除平整，不存在需要拆除的建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)施的土地。凈地出讓是指國家在完成征地拆遷、土地平整后將土地出讓給使用人的一種 出讓方式。2007年12月3日，國

14、土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合制定發(fā) 布了土地儲備管理辦法，土地供應(yīng)方式從多個部門供應(yīng)“生地”和協(xié)議出讓 為主，轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)一供應(yīng)“凈地”（即產(chǎn)權(quán)清晰、配套完善、土地平整的土地） 和招標拍賣掛牌出讓為主。目前，全國各地在土地出讓時均大力推行凈地出讓制度， 凈地出讓可以縮短 開發(fā)商項目開發(fā)的周期，節(jié)省開發(fā)費用，有利增強土地市場的調(diào)控力度，完善土 地供應(yīng)方式，增加土地市場的透明度。土地出讓方式多種多樣，各有優(yōu)劣，因此選擇適當?shù)耐恋爻鲎尫绞皆谕恋厥?場交易中就顯得尤為重要?！皟舻亍背鲎屌c其他出讓方式相比具有無可替代的優(yōu) 越性：比“毛地”出讓條件更優(yōu)越，加快了開發(fā)進度，提高了工程效率；比“期 地”

15、出讓交付更現(xiàn)實、更直接；比“捆綁”出讓權(quán)益關(guān)系更簡單，項目進展更順 利。這就對交易土地的用地條件提出了更高的要求，必須在交易之前盡量實現(xiàn)通過整理等措施達到“凈地”出讓水平。土地出讓方式對比出讓方式出讓地塊條件土地使用權(quán) 交付時間優(yōu)缺點毛地”出讓地塊為毛地，未完成拆遷、平整搴前期工作，未達到 三通一平”合同簽訂時需要進行前期開發(fā)才可投 入建設(shè)凈地”出讓地塊為凈地，完成拆遷、平整等 前期工作，達到三通一平”合同簽訂時可以直接投入開發(fā)建設(shè)期地”出讓地塊為凈地，完成拆遷、平整等 前期工作，達到三通一平”合同簽訂后的一定期限后合同簽訂后暫時還無法立 即進行開發(fā)建設(shè)捆綁”出讓地塊與依附與地塊上的固定資 產(chǎn)

16、、無形資產(chǎn)一并出讓合同簽訂時需要承擔起地塊原有的債 務(wù)債權(quán)在出讓土地時，如果實行“凈地出讓”，加上規(guī)劃到位，土地出讓效果就會 較好。實行“凈地出讓”，既可以縮短建設(shè)周期，又會提高土地的價值。同時應(yīng) 根據(jù)規(guī)劃到位與否，把握規(guī)劃實施的時效性因素，適時推出土地。在規(guī)劃還未實 施到的地方，土地趙拍掛應(yīng)嚴格控制，暫不出讓，可實行“信息”方式進行控制 儲備，否則地價收益就會明顯減少。因此，在以后的土地出讓過程中，應(yīng)積極創(chuàng)造條件對納入市場運作的土地盡 量以“凈地”出讓方式為主，其他出讓方式為輔，堅定不移地把“凈地”出讓方 式貫徹下去。要實現(xiàn)土地的“凈地”出讓，應(yīng)力爭做到“四個干凈”：第一，用地條件要“干凈”

17、，出讓前就完成地塊由“生地”到“熟地”的前期開發(fā)。第二， 原有債務(wù)、債權(quán)關(guān)系要干凈，該補償?shù)难a償，該歸還得按期歸還，避免在地塊出 讓后產(chǎn)生債權(quán)、債務(wù)糾紛。第三，規(guī)劃條件要“干凈”，這里的“干凈”指相關(guān)規(guī)劃設(shè)計要求（容積率、綠地率、層高限制等）要明確清晰。第四，合同簽訂要“干凈”，合同應(yīng)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，避免出現(xiàn)問題時無憑無據(jù)。在土地公開交易時要引入市場競爭機制，不僅要面向國內(nèi)，還要面向國際， 接受國內(nèi)外競買人。把土地融入市場進行公開交易，既有利于政府壟斷經(jīng)營土地， 增加國家的土地收益，又有利于減少行政干預(yù)，杜絕“暗箱操作"，避免尋租行為。只有這樣才能夠提升土地價值，充分優(yōu)化土地資

18、產(chǎn)，高效地利用土地資源， 提高土地的整體效益，真正實現(xiàn)土地交易的集約和節(jié)約利用。2、稅制改革目標：以開發(fā)環(huán)節(jié)為主/交易環(huán)節(jié)跟進/保有環(huán)節(jié)適當引進我國目前房地產(chǎn)稅制的特點是重流轉(zhuǎn)、輕保有，在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征稅稅種繁雜、 稅基重復(fù)，如印花稅和契稅，營業(yè)稅與土地增值稅之間都存在稅種重疊、重復(fù)征稅的問題，而在保有環(huán)節(jié)卻沒有像物業(yè)稅這樣的稅種。 客觀地說，這一稅制是有 較大弊端的，交易環(huán)節(jié)的稅種多、稅負重會抑制不動產(chǎn)的合理流動， 阻礙房地產(chǎn) 價格的合理生產(chǎn)，減少土地和房屋的供給，而保有環(huán)節(jié)稅種的缺位卻會刺激購房 者買大房子、投資和持有不動產(chǎn)的欲望。圖我國城市化的提升城市化率50.00%45.00%40.00%

19、35.00%30.00%25.00%20.00%15.00%10.00%5.00%0.00%資料來源：國家統(tǒng)計局發(fā)達國家的房產(chǎn)稅則多是重保有、 輕流轉(zhuǎn)。從稅收的分布結(jié)構(gòu)來看，國外重 視房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的征稅，而對房地產(chǎn)權(quán)屬轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)實行輕稅政策。這一點與國 外房地產(chǎn)市場發(fā)展相對成熟，市場價格穩(wěn)定，交易量相對并不多的事實高度相關(guān)。 其優(yōu)點也是明顯的，一是可以鼓勵不動產(chǎn)流動，二是避免房地產(chǎn)空置或低效利用， 使房地產(chǎn)要素優(yōu)化配置。然而，我國目前的基本國情之一是城市化水平較低， 當前我國的城市化進程正在如火如荼地展開。中國的城市化率每提高1%,就涉及到一千多萬的農(nóng)民進城，這必然會產(chǎn)生大量的城市住房需求，從

20、而刺激我國城市房地產(chǎn)市場交易。從另一個側(cè)面看，我國的一手房市場交易量仍大于二手房市場，如下圖，就交易量來看，2007年8月份的數(shù)據(jù)顯示，美國二手房市場交易量與一手房交易 量之比為7.95,香港為5.09,而廣州僅為1.02。這反映了美國、香港等成熟的房 地產(chǎn)市場中，存量房是占主導(dǎo)的，而我國的新建住宅仍處于上升期， 而并沒有形 成一個足夠成熟的住宅存量，如果貿(mào)然地采取國外重保有、輕流轉(zhuǎn)的稅制，不僅 會使稅收政策的調(diào)控功能失靈，而且會使政府損失大量由流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的稅收，節(jié)跟進、保有環(huán)節(jié)適當引進四、住房保障建立多層次保障體系自2006年“兩會”以來，關(guān)于我國房地產(chǎn)行業(yè)，國家政策發(fā)展的重心已經(jīng) 轉(zhuǎn)向住

21、房保障體系構(gòu)建。雖然住房保障有著較為重要的社會意義，但是由于現(xiàn)實 條件的限制仍然存在著一些發(fā)展的具體障礙。從 1994年開始的分稅制改革，客 觀上造成了財權(quán)、財力的上移，事權(quán)、公共性事務(wù)的下移，即中央政府的財力得 以顯著的擴張，但縣、地級市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)這幾級財政的財力都有明顯萎縮。目前財政 收入占比情況是省以上占80%,省以下僅占20%,與此同時，地方政府在諸如 興建保障住房等方面的公共性事務(wù)壓力沒有減輕，顯然地方政府并沒有相應(yīng)多余 的財力支撐住房保障體系的建設(shè)工作。1、經(jīng)濟適用房在我國發(fā)展的困境2007年8月13日，國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見 （國發(fā)2007年24號）出臺。新政

22、策在第四條中提出，“城市廉租住房制度是解 決低收入家庭住房困難的主要途徑”，這與1998年房改文件（國發(fā)1998年11號） 中“完善以經(jīng)濟適用住房為主的住房供應(yīng)體系”相比，體現(xiàn)出重大轉(zhuǎn)折。房改以 來，經(jīng)濟適用房種種弊端一直為社會所詬病。而廉租房自2004年城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法 頒布以來，地位不斷上升，但這還是第一次正式取代 經(jīng)濟適用房在住房保障體系的中心地位。經(jīng)濟適用房工程的基本思路是提供一批“低價”住房來平抑市場上的房價。 但問題是，名義上是“低質(zhì)低價”，實際上卻是“高質(zhì)低價”。這實際上就是在人 為制造一些租金空間。這樣政策造成的市場后果是，巨大的租金空間必然鼓勵著 人們?nèi)シe極尋

23、租，在尋租過程忠無效地損耗了巨大的經(jīng)濟資源。 同時我們還發(fā)現(xiàn)， 經(jīng)濟適用房雖然本來在政策上是僅為中低收入人群而準備的，卻因為其實際價值遠高于名義價格，讓中高收入者也十分感興趣，紛紛加入到競爭行列。而且由于 他們對于尋租成本的支付能力更強，他們得到的機會還更高。所以各地都經(jīng)常出 現(xiàn)經(jīng)濟適用房的買主是以中高收入者為主。而在國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難得若干意見中規(guī)定經(jīng)濟適用房為政策性住房，購房人擁有有限產(chǎn)權(quán)。經(jīng)濟適用住房屬于政策性住房，購房 人擁有有限產(chǎn)權(quán)。購買經(jīng)濟適用住房不滿5年，不得直接上市交易，購房人因各 種原因確需轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟適用住房的，由政府按照原價格并考慮折舊和物價水平等因 素進行

24、回購。購買經(jīng)濟適用住房滿5年，購房人可轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟適用住房，但應(yīng)按照 屆時同地段普通商品住房與經(jīng)濟適用住房差價的一定比例向政府交納土地收益 等價款，具體交納比例由城市人民政府確定， 政府可優(yōu)先回購；購房人向政府交 納土地收益等價款后，也可以取得完全產(chǎn)權(quán)。上述規(guī)定應(yīng)在經(jīng)濟適用住房購房合同中予以明確。政府回購的經(jīng)濟適用住 房，繼續(xù)向符合條件的低收入住房困難家庭出售。 這在一定程度上解決了經(jīng)濟適 用房的退出問題，但不能從根本上解決經(jīng)濟適用房管理的靜態(tài)性，也即隨著經(jīng)濟 適用房購房人的經(jīng)濟條件轉(zhuǎn)好，已經(jīng)不符合經(jīng)濟適用房的適用標準， 但是仍然可 以選擇不退出而繼續(xù)享受福利，而沒有有效的辦法進行持續(xù)的監(jiān)督。 而

25、且這種退 出機制的解決方案仍然較為復(fù)雜，并沒有完全解決經(jīng)濟適用房流轉(zhuǎn)困難的情況， 仍然可能成為流轉(zhuǎn)的障礙。2-創(chuàng)新補償方式一一貼本/貼息政策新政策第五條，“城市廉租住房保障實行貨幣補貼和實物補貼等方式相結(jié)合， 主要通過發(fā)放租賃補貼”。這更是一個進步。之前的經(jīng)濟適用房和廉租出租房一 直停留在實物補貼的思維。貨幣補貼之前也有提到，但在中央和地方都一直沒有 受到重視。廉租房與貨幣化租賃補貼應(yīng)該是兩個獨立的體系， 不可以混淆一談。廉租房 就是定向用于出租給低收入者，租賃補貼就是直接發(fā)放到合乎資格的援助對象。 租賃補貼可以用于支付租借廉租房的房租，更要鼓勵去社會上自行租房。我們力主對低收入家庭住房問題要

26、以貨幣化的住房津貼為主，但要讓他們有自己挑選住房的選擇空間，不能硬性規(guī)定地點和住所，因為只有他們自己才知道 什么住房最適合他們，最便利上班和生活。在參考國外通行做法的基礎(chǔ)下，我們 提供以下住房津貼實施思路：符合資格的申請對象家庭可自行從市場上尋找到有 意向的住房，住房管理機構(gòu)進行檢驗，既滿足最低的衛(wèi)生和質(zhì)量、環(huán)境要求，也 不過于奢華，超出援助標準，然后根據(jù)其家庭構(gòu)成和當?shù)厥袌鲎饨鹚剑?為這個 房子定出合理的市場租金標準，與該房東或租房公司簽約。住房津貼受資助人需 要自行支付相當于收入的25 30%,政府付與標準租金之間的余下部分， 直接支 付給房東。這樣在保證受益人改善住房條件、 住上合乎標

27、準住房的同時，既保證 受資助人住房開支不超過30%,不對其他必需消費造成擠占，又要求受資助人分 擔成本，而不造成福利養(yǎng)懶漢現(xiàn)象。與經(jīng)濟適用房計劃相比，住房津貼的區(qū)別就在于：住房津貼在已有的住房市 場內(nèi)部進行操作為主，不需要重新構(gòu)建一套龐大的公房建設(shè)與管理體系；住房津貼可以幫助最需要幫助的人，直接根據(jù)實施對象的收入高低與住房困難程度來給 予補貼；住房津貼的使用靈活，受益人在住房地點和面積及質(zhì)量的消費量上都有 相當大的選擇自主性和靈活性，幫助效應(yīng)更大。這是住房津貼在今天發(fā)達國家的 住房保障體系中變得越來越重要的原因。3-廉租房一一現(xiàn)實發(fā)展的障礙中央和地方財政分權(quán)體制未來不會發(fā)生巨大變化，這在客觀上

28、造成了地方政 府在執(zhí)行中央確定的以廉租房保障為重心的保障政策時面臨著較大的財政約束。因為廉租房保障要求資金的較大投入而不能迅速回籠， 地方政府承擔保障卻沒有 足夠的保障資金來源。同時，由于缺少有效的金融手段的支持， 廉租房的建設(shè)還 難以在短期內(nèi)引入社會資金，也就是說，在短期內(nèi)，地方政府在執(zhí)行廉租房政策 時仍然存在著巨大的資金壓力。面對這種狀況，地方政府更傾向于采取經(jīng)濟適用 房這種有限產(chǎn)權(quán)的方式，由于建設(shè)完成后，經(jīng)濟適用房可以迅速出售回籠資金， 對地方政府造成的壓力較小，雖然經(jīng)濟適用房存在上述弊端，但是迫于現(xiàn)實壓力， 也成為地方政府在資金壓力下所能采取的完成保障任務(wù)的理性選擇。所以，考慮兩種住房

29、保障方式的對比，在現(xiàn)實中，廉租房建設(shè)十分緩慢，也由于貨幣補貼的 操作細節(jié)還不完善，存在較多爭議，廉租房為重心的保障政策仍面臨較大阻力。五、未來政策趨勢一一穩(wěn)定市場、加強保障因此，未來的幾年內(nèi)，中央和地方財政分權(quán)的利益格局不會發(fā)生根本性變化， 房地行業(yè)依然會成為地方政府預(yù)算外收入和轉(zhuǎn)移公共產(chǎn)品成本的主要來源。在這一前提下，調(diào)控工作的重點是要加快政策和外部環(huán)境的優(yōu)化配置，加快完善我國的住房保障體系和房地產(chǎn)金融體系。1、價值鏈加快制度完善，使房地產(chǎn)行業(yè)收益風險匹配在制度建設(shè)上，要進行規(guī)范調(diào)整。我國房地產(chǎn)政策調(diào)控，仍未形成一套完整 科學(xué)有效的體系，各部門缺乏相互一致性與協(xié)調(diào)性，調(diào)控政策操作困難，后期實

30、 施監(jiān)督不力，直接影響政府對房地產(chǎn)市場的有效干預(yù)和調(diào)節(jié)。在現(xiàn)有格局不變的 條件下，即中央和地方政府獲利不變情況下， 要進行制度的優(yōu)化和創(chuàng)新。政府通 過設(shè)立統(tǒng)一配套事務(wù)窗口，整體協(xié)調(diào)房地產(chǎn)調(diào)控，開發(fā)商都通過對口機構(gòu)與政府 交涉，簡化房地產(chǎn)開發(fā)的環(huán)節(jié)，縮短開發(fā)周期，消除腐敗現(xiàn)象。同時在總稅收不 變前提下，調(diào)整稅種設(shè)置，降低企業(yè)在物業(yè)持有環(huán)節(jié)的稅收， 促使房地產(chǎn)經(jīng)營模 式從開發(fā)銷售向開發(fā)和物業(yè)持有經(jīng)營轉(zhuǎn)變。在融資方式上，加快金融改革。大力發(fā)展多元化房地產(chǎn)融資體系，分散和降 低銀行系統(tǒng)風險。要解決目前房地產(chǎn)金融市場資金來源結(jié)構(gòu)單一， 房地產(chǎn)開發(fā)企 業(yè)融資和個人住房消費貸款過度依賴銀行信貸的局面，建立多

31、元化的房地產(chǎn)融資使房地產(chǎn)開發(fā)風險、體系，通過多渠道融資方式來滿足房地產(chǎn)開發(fā)對資金的要求 收益對等，加大拓寬房地產(chǎn)金融的融資渠道，尤其是加大直接融資方式。具體的 內(nèi)容就是加快在資本市場上的直接融資能力，并通過股權(quán)形式和房地產(chǎn)基金形式 介入房地產(chǎn)，實現(xiàn)風險收益的匹配。加大監(jiān)管，堵住現(xiàn)有的房地產(chǎn)資金鏈的漏洞。 嚴格限制開發(fā)商的預(yù)售活動， 并重點政治開發(fā)企業(yè)人為跨期結(jié)轉(zhuǎn)稅收， 拖欠稅款行為；同時嚴格規(guī)范營造商的 墊資行為，尤其是嚴格檢查并控制開發(fā)商的開發(fā)資質(zhì)， 不允許沒有資質(zhì)和低資質(zhì) 的掛靠高資質(zhì)的項目，實行項目經(jīng)理負責制。最終的目的是杜絕開發(fā)商向承包商 墊資、向社會預(yù)售和拖欠稅款來轉(zhuǎn)移緩解資金缺口的

32、問題。加快推進改善外部環(huán)境。加快房地產(chǎn)市場的改革，規(guī)范市場秩序，建立統(tǒng)一 開放的房地產(chǎn)金融體系，消除黃金流動的障礙。在目前流動性過剩的局面下，降 低房地產(chǎn)資金和市場門檻，鼓勵行業(yè)外資金進入，并不斷提高房地產(chǎn)體系得運轉(zhuǎn) 效率和資源的運營質(zhì)量，降低行業(yè)的平均利潤率，使房地產(chǎn)收益和風險匹配。同 時打破行業(yè)潛規(guī)則，加快房地產(chǎn)信息公開化和透明化建設(shè)。通過價值鏈的分析可以發(fā)現(xiàn)，由于我國的房地產(chǎn)行業(yè)承擔了地方政府預(yù)算外 收入來源和轉(zhuǎn)移公共產(chǎn)品成本的兩大職能， 因此，地方政府在房地產(chǎn)發(fā)展問題上 面臨“兩難困境”，如何在中央政府宏觀調(diào)控下，加快房地產(chǎn)健康持續(xù)發(fā)展以繁 榮當?shù)亟?jīng)濟是地方政府考慮的重要問題，目前的利

33、益格局不會發(fā)生根本性的變 化，而我國的房地產(chǎn)開發(fā)模式也將不斷由開發(fā)銷售向開發(fā)、物業(yè)經(jīng)營和物業(yè)持有 轉(zhuǎn)變，向品牌輸出和管理競爭改變，因此當前的以土地和融資環(huán)節(jié)為主要的利潤 中心的狀態(tài)不可持續(xù)。在我國房地產(chǎn)開發(fā)模式由產(chǎn)品經(jīng)營向資本經(jīng)營的過渡時 期，價值鏈各個環(huán)節(jié)參與主體：開發(fā)商、中央政府、地方政府和以銀行為主的金 融機構(gòu)的利潤分享機制也會發(fā)生全新的變化， 在轉(zhuǎn)型時期各參與主體如何把握自 己的時代焦色與地位，從而促進我國房地產(chǎn)業(yè)的健康有序可持續(xù)的發(fā)展，將是我國房地產(chǎn)行業(yè)未來發(fā)展的關(guān)鍵一步。2-稅收體制改革一一認清綜合稅負，歸并行政費用審批部門目前，我國的房地產(chǎn)業(yè)租、稅、費是一個體系，進行分析的時候必

34、須考慮綜 合稅負。具體來說，現(xiàn)行的地價不是純地價，而是一種名叫綜合地價的地價類型。 這種地價，是把有關(guān)房地產(chǎn)開發(fā)全過程的一些主要收費， 甚至某些稅都納入了地價之中， 以地價形式集中向房地產(chǎn)開發(fā)者收取，因此地價高的原因并不在地價本身，而在于地價外的費稅高。這也是地價高的真正原因。據(jù)有關(guān)材料測算，政府憑借土地所有者權(quán)力所得的地價并不高（個別城市可能除外） ，從全國來看，從綜合地價重剔除所包含的費稅后的純地價，2000年每平方米只有121 元， 2001 年是 144 元， 2002 年一些地方實行地價市場化，實行招標、拍賣、掛牌出售后，純地價上升有所加快，但其上升額度依然有限，2002年是 190

35、 元一平方米，2003 年上升到279 元。可見從純地價來看，當前地價并不高，按樓面價計算則更低?？梢姰斍暗貎r高乃是一個假象。現(xiàn)實在房地產(chǎn)開發(fā)過程忠到底有多少種收費，其收費總規(guī)模有多大，各個地區(qū)是不統(tǒng)一的。但從已有的統(tǒng)計資料看，其收費總類之繁多，收費額度之高，都是十分驚人的。加之房地產(chǎn)開發(fā)的稅收也有不盡合理之處，重復(fù)征稅，稅率過高等情況都有存在， 比如對房地產(chǎn)開發(fā)既征收營業(yè)稅，又征收土地增值稅，而其他產(chǎn)業(yè)則只征收增值稅或營業(yè)稅，有些稅種的稅率也過高，比如土地增值稅的稅率就顯得太高，該稅實行4 級超額累進稅率，增值額未超過扣除項目金同額50%的部分，適用30%稅率；增值額超過扣除額50%而未超過

36、100%的部分，適用40%稅率；增值額超過扣除額100%而未超過200%的部分，適用50%稅率；增值額超過扣除額200%的部分，適用60%稅率。這樣沉重的費稅，房地產(chǎn)開發(fā)的成本怎么能不高。因此， 解決房地產(chǎn)開發(fā)成本過高和房價過高問題的根本出路，在于加快城市建設(shè)方面費稅改革的步伐，消除過多、過重的不合理收費，降低過高的稅率，簡并重復(fù)征收的稅種，這樣才能切實達到降低過高房價的目的。其實在實踐中，也不可能像有人設(shè)想那樣，把全部收費都納入物業(yè)稅之中來收取。 因為這樣做的結(jié)果，城市房地產(chǎn)開發(fā)也會隨之無法進行了。在城市進行房地產(chǎn)開發(fā)，是不可能在沒有開墾的處女地上實施的，要開發(fā)就要實施拆遷等前期準備工作，有關(guān)拆遷費及其他相關(guān)費用是必須于開發(fā)之前支付的，不可能等到房屋建成出售后，征收了物業(yè)稅再來解決，這本是一個不言自明的道理。其他許多費用也是一樣道理，必須即期支付