生態(tài)旅游之法律保障

1、生態(tài)旅游之法律保障入刊理由：云南是旅游大省，要使生態(tài)旅游達到可持續(xù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)， 必須有強有力的法律保障為支撐。雖然云南生態(tài)旅游立法起 步較早，但仍然在法律完善及執(zhí)法、監(jiān)督等方面存在一些不 足之處。為了提高云南省生態(tài)旅游法治程度，保障云南省生 態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展，人們應(yīng)該在開發(fā)和享受自然的同時尊重 和保護自然，使青山綠水長存。云南省素有“植物王國” “動物王國” “花卉王國”之美 譽，旅游資源極為豐富。在云南境內(nèi)，有著三江并流、元陽 梯田等4處聯(lián)合國教科文組織世界自然遺產(chǎn)或文化遺產(chǎn)，有 著12個國家級風(fēng)景名勝區(qū)，還有 21個國家級自然保護區(qū)， 是我國國家級自然保護區(qū)最多的省份。然而，由于過去粗放

2、式的開發(fā)，不少自然旅游景點都存在生態(tài)環(huán)境破壞問題，例 如存在垃圾公害、交通運輸工具泛濫成災(zāi)、噪音和空氣污染 增加，許多過度開發(fā)造成的旅游資源的退化、損害，還有不 少建筑設(shè)施與自然景觀由現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的景象。如果保護跟不 上，旅游資源大省也可能要面對衰落的危機。生態(tài)旅游資源及法律保障需求意識到旅游所攜帶的這種自我毀滅的因素，人們開始尋求能夠替代傳統(tǒng)大眾旅游的新的旅游方式。在全球人類面臨 生存環(huán)境危機和人們環(huán)境意識不斷增強的情況下，生態(tài)旅游 得到迅速普及。生態(tài)旅游作為一種綠色旅游，終極目標(biāo)是可 持續(xù)發(fā)展。生態(tài)旅游強調(diào)代際公平分配，即滿足當(dāng)代人及后 代對環(huán)境和資源的需求；強調(diào)開發(fā)與保護并行，即對經(jīng)濟追

3、求與資源開發(fā)和保護并重，一改往日開發(fā)與治理并舉的惡性 模式；強調(diào)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展，人們在開發(fā)和享受自然的同 時尊重和保護自然，使青山綠水長存。簡單說，生態(tài)旅游“要 求旅游的發(fā)展要與自然、文化和人類生存環(huán)境成為一體”。實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境發(fā)展統(tǒng)一協(xié)調(diào)，是云南省旅游業(yè)發(fā)展 的必由之路和必然選擇。然而，現(xiàn)實中一些地方對生態(tài)旅游 的理解，只是處在字面階段，只是將“生態(tài)”作為增加“旅 游”收入的招牌，而沒有將“旅游”作為保護“生態(tài)”的手 段。發(fā)展生態(tài)旅游，需要政府的管理、需要科技的支撐、需 要公眾的參與。但在政府和市場可能存在 “失靈”的情況下， 法律制度的規(guī)范和約束功能，對生態(tài)旅游的健康發(fā)展是至關(guān) 重

4、要的。要使生態(tài)旅游達到可持續(xù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，必須有強有 力的法律保障為支撐。云南省生態(tài)旅游法律制度，分為國家立法和地方立法兩個層次。從國家立法來說， 2013年10月1日起施行的中 華人民共和國旅游法是生態(tài)旅游的首要法律，這部法律中 明確表達了有效保護、合理利用旅游資源的生態(tài)旅游價值取向。止匕外，涉及生態(tài)旅游的法律，還有環(huán)境資源保護方面的法律和行政法規(guī)，如風(fēng)景名勝區(qū)條例自然保護區(qū)條例森林公園管理辦法等，規(guī)定了生態(tài)旅游主要的載體一一 自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園的規(guī)劃、建設(shè)、開發(fā)利 用、保護管理等方面的內(nèi)容。在地方立法層面，云南省起步較早。2005年，云南省人大常委會通過了云南省旅游條例，規(guī)定了

5、發(fā)展旅游業(yè)應(yīng) 當(dāng)“堅持保護與合理開發(fā)相結(jié)合、經(jīng)濟和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的 原則，促進旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展” 。2014年，云南省人大常委 會對該條例進行了修訂，增加了 “社會效益、經(jīng)濟效益和生 態(tài)效益相統(tǒng)一”的原則，并對生態(tài)旅游作曲了更加直觀的規(guī) 定：“豉勵旅游經(jīng)營者使用新能源、新材料，創(chuàng)建綠色環(huán)保 旅游企業(yè)，開發(fā)生態(tài)旅游產(chǎn)品，倡導(dǎo)旅游者采用低碳、環(huán)保 方式旅游”。這些規(guī)定，對云南省生態(tài)旅游開展與保障，起 到了較好的規(guī)范作用。一些民族自治地方，也由臺了當(dāng)?shù)氐?旅游立法。如2010年，大理州通過了云南省大理白族自 治州旅游條例。除旅游立法外，云南省在自然資源及風(fēng)景 名勝區(qū)保護方面的立法也成績顯著。早在19

6、88年，大理就通過了云南省大理白族自治州洱海管理條例，這是云南省最早的高原湖泊保護立法。此后，其余高原湖泊立法相繼 推開，如云南省紅河哈尼族彝族自治州異龍湖保護管理條例（1994年）云南省程海保護條例 （2006年）云南省 撫仙湖保護條例（2007年）云南省星云湖保護條例（2007 年）云南省杞麓湖保護條例（2007年）等。另外，還有一 些自然保護區(qū)方面的立法，如云南省大理白族自治州蒼山保護管理條例（2002年）云南省三江并流世界自然遺產(chǎn)地 保護條例（2005年）云南省麗江古城保護條例（2005年） 云南省昭通大山包黑頸鶴國家級自然保護區(qū)條例（2008年）等等。生態(tài)旅游法律保障存在的問題雖然云

7、南省生態(tài)旅游立法起步較早，在自然資源及風(fēng)景 名勝區(qū)保護制度建設(shè)方面，取得了一些可喜的成績，但是在 生態(tài)旅游法律制度的立法、執(zhí)法、管理、監(jiān)督等各個層面， 仍然存在著一些不足之處。國家立法層面缺乏必要的立法銜接。環(huán)境保護法律的理 念是“保護”一一保守的封閉式的存續(xù)，而旅游法律的理念 是“利用”一一開放性的保護。由此可見，二者天然地具有 價值沖突需要協(xié)調(diào)。目前，我國旅游法律規(guī)范與資源、環(huán)境 保護法律規(guī)范之間缺乏完善的銜接。例如，我國物權(quán)法 和土地管理法等法律，對于旅游景點的土地使用問題和 水資源利用問題就沒有規(guī)定，因此在實踐中常常發(fā)生權(quán)屬糾 紛。止匕外，一些涉及生態(tài)旅游的重要法律制度國家還沒有由 臺

8、，例如缺少國家公園相關(guān)法律，自然保護區(qū)立法僅停留在 法規(guī)層面，景點景區(qū)旅游污染問題、旅游規(guī)劃環(huán)境影響評價問題等，也沒有進行專門有效的規(guī)制生態(tài)旅游規(guī)劃缺乏法律保障。由于缺乏合理的生態(tài)旅游 規(guī)劃制度，導(dǎo)致云南省生態(tài)旅游開發(fā)與我國其他地區(qū)一樣， 在實踐中開發(fā)布局不當(dāng)、規(guī)劃不合理，由現(xiàn)了許多不應(yīng)有的 現(xiàn)象。如生物多樣性遭到破壞、景觀的自然性消失，旅游經(jīng) 營過程中發(fā)生水體污染、噪聲污染、固體垃圾堆積，甚至使 已開發(fā)的生態(tài)旅游資源呈現(xiàn)由退化的趨勢。為了實現(xiàn)真正的 生態(tài)旅游，生態(tài)旅游規(guī)劃法制化顯得尤為重要，因為生態(tài)旅 游規(guī)劃法律制度，可以指導(dǎo)規(guī)劃編制，并為迷失方向的生態(tài) 旅游規(guī)劃指明方向。生態(tài)旅游管理體制不

9、盡合理。在一個生態(tài)旅游區(qū)范圍內(nèi), 往往存在著若干個生態(tài)旅游管理機構(gòu)。這些管理部門往往各 自為政，擁有不同管理權(quán)限，執(zhí)法重點也不同。根據(jù)現(xiàn)行相 關(guān)規(guī)定，建設(shè)部門管理風(fēng)景名勝區(qū)、世界遺產(chǎn)；文物部門管 理歷史文物古跡；宗教部門管理道觀寺廟；園林部門管理風(fēng) 景園林；林業(yè)部門管理森林公園和自然保護區(qū)；旅游部門管 理旅游業(yè)等等。這在一定程度上導(dǎo)致生態(tài)旅游管理職權(quán)分散, 無法實現(xiàn)系統(tǒng)化、體系化管理。同時，各個管理主體都有各 自的利益追求，有時會影響生態(tài)旅游管理的統(tǒng)一性。生態(tài)旅游執(zhí)法不嚴(yán)格。在澳大利亞，任何個人、組織只要違 反了環(huán)保法規(guī)都會受到嚴(yán)厲處罰，澳大利亞各州均有“環(huán)保 警察”專職環(huán)境執(zhí)法工作，維多利亞

10、州環(huán)保局每年都要處理40至50件破壞環(huán)境案件，而在大堡礁綠島公園，游客即使 帶走一枚小小的貝殼都會被處以高額罰款。目前，云南省追 究破壞生態(tài)旅游資源行為法律責(zé)任的依據(jù)，主要是有關(guān)環(huán)境 資源保護方面的規(guī)定，包括民事、行政、刑事三方面的責(zé)任。 民事責(zé)任和行政責(zé)任的承擔(dān)一般適用賠償金或罰款，但金額 標(biāo)準(zhǔn)并不高，相對于因違法破壞生態(tài)旅游資源所取得的利益， 基本上起不到有效的制裁作用。如對破壞香格里拉碧沽天池 環(huán)境的無極劇組，最后僅以區(qū)區(qū)8萬元罰款了事。在刑事責(zé)任方面，刑法破壞環(huán)境資源的 15個罪名不能完全涵 蓋破壞生態(tài)旅游資源的犯罪行為。生態(tài)旅游法律法規(guī)的監(jiān)督體制不完善。一方面，生態(tài)旅 游法律法規(guī)的監(jiān)

11、督在時機上相對滯后。一般都是在已經(jīng)發(fā)生 了環(huán)境污染、生態(tài)破壞的情況后，才采取適當(dāng)?shù)难a救措施， 治理污染、恢復(fù)生態(tài)，追究違法者的責(zé)任，在一定范圍內(nèi)開 展宣傳教育。但在污染發(fā)生之前、生態(tài)被破壞之前，監(jiān)管機 制運作不暢。如采取聽證會等方式對景區(qū)開發(fā)、建設(shè)可能對 周邊生態(tài)景區(qū)造成的環(huán)境影響進行評估，聽取各方面意見， 接受各方面監(jiān)督，這樣的事前監(jiān)督方式不完備。另一方面， 生態(tài)旅游中社會監(jiān)督不完善。如美國，各類NGO組織對環(huán)境保護監(jiān)督很有力，每一個公民都可以通過投訴電話、投訴 網(wǎng)站等方式，隨時對國家公園管理機構(gòu)的違法行為進行監(jiān)督 和投訴。但在我國，社會的監(jiān)督作用還沒有充分發(fā)揮，普通公民的投訴和監(jiān)督渠道不暢

12、，也沒有相應(yīng)的豉勵措施。進一步強化生態(tài)旅游法律保障為了促進生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展，必須加強法治建設(shè)， 為云南省生態(tài)旅游提供強有力的法治保障。完善生態(tài)旅游立法體系。我國已于2013年頒布旅游法，這部法律已經(jīng)明確表達了有效保護、合理利用旅游資 源的生態(tài)旅游價值取向。不過，這只是法律總則中的原則性 規(guī)定，還需要許多具體制度予以細化。當(dāng)前，國家層面需要 制定一部生態(tài)旅游管理條例，細化相關(guān)法律法規(guī)中有關(guān) 生態(tài)旅游的各項法律原則及具體條文，確立生態(tài)旅游的相關(guān) 標(biāo)準(zhǔn)，界定生態(tài)旅游各利益主體的法律地位、關(guān)系、權(quán)責(zé)范 圍，明確生態(tài)旅游區(qū)經(jīng)營管理和監(jiān)督保障制度、生態(tài)旅游者 和當(dāng)?shù)鼐用窆芾碇贫?，生態(tài)教育和社區(qū)參與的保

13、障制度，以 及生態(tài)旅游區(qū)評定制度等。在生態(tài)旅游管理條例指引下, 國務(wù)院相關(guān)主管部門可以制定系列配套規(guī)章，云南省屆時也 可以制定貫徹落實的實施細則。止匕外，還可以借鑒生態(tài)旅游 發(fā)展相對成熟國家的經(jīng)驗，制定單行的生態(tài)旅游法規(guī)，如日 本的生態(tài)旅游指導(dǎo)方針，澳大利亞的生態(tài)旅游經(jīng)營者 行為規(guī)范和生態(tài)旅游者規(guī)范等。完善生態(tài)旅游規(guī)劃法律制度。美國在1994年就在聯(lián)邦和州層面上，制定了生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，以適應(yīng)游客 對生態(tài)旅游日益增長的需求。如美國夏威夷制定的可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃包括三個主要部分：基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境整合；經(jīng)濟和環(huán) 境模式研究；收入與社會文化研究。我國生態(tài)旅游規(guī)劃的制 定，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)

14、展規(guī)劃及自然保護區(qū)規(guī) 劃，以實現(xiàn)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟、保護當(dāng)?shù)丨h(huán)境和改善當(dāng)?shù)厣鐣?活為目標(biāo)，以保護優(yōu)先、公眾參與等原則為指導(dǎo)。地方生態(tài) 旅游規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)以國家生態(tài)旅游規(guī)劃為指導(dǎo)，根據(jù)本地環(huán)境 保護狀況、社會發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜地具體編制，內(nèi)容應(yīng)涵 蓋環(huán)境資源本地狀況、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游發(fā)展模式、效益 分享機制等。生態(tài)旅游規(guī)劃編制應(yīng)由政府、專家學(xué)者、旅游 經(jīng)營者、非政府組織、社區(qū)居民代表等各方參與組織進行， 其中應(yīng)注意發(fā)揮專家學(xué)者的作用。專家的組成結(jié)構(gòu)應(yīng)合理， 包括法學(xué)、生態(tài)學(xué)、園林學(xué)、環(huán)境科學(xué)、社會學(xué)、地理學(xué)、 美學(xué)、建筑學(xué)、管理學(xué)等各方面，這是由生態(tài)旅游規(guī)劃的復(fù) 雜性、科學(xué)性所決定的。規(guī)劃的執(zhí)行者包括

15、生態(tài)旅游的開發(fā) 者、建設(shè)者、經(jīng)營者和管理者，生態(tài)旅游發(fā)展的全過程中都 應(yīng)該貫徹規(guī)劃的內(nèi)容。最重要的是，要加強規(guī)劃的法律約束 力。生態(tài)旅游規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)即具有法律效力，不能隨意變更,修改必須嚴(yán)格遵循相關(guān)程序，違反規(guī)劃應(yīng)追究相應(yīng)的法律責(zé) 任。健全生態(tài)旅游管理法律制度。一方面，要優(yōu)化生態(tài)旅游 管理職權(quán)結(jié)構(gòu)。關(guān)鍵在于政企分開，政府負責(zé)事前編制規(guī)劃， 按照法律法規(guī)對市場主體活動進行監(jiān)督、規(guī)范，生態(tài)旅游主管部門，主要履行生態(tài)旅游中保護自然、規(guī)范旅游經(jīng)營者、 調(diào)整社區(qū)居民利益關(guān)系等，涉及公共事務(wù)方面的職責(zé)。關(guān)于 生態(tài)旅游開發(fā)、經(jīng)營、市場運作等方面的任務(wù)，應(yīng)完全交給 市場，由經(jīng)營者按照市場規(guī)律進行運作。另一方面

16、，應(yīng)當(dāng)建 立科學(xué)的績效評估制度。要健全生態(tài)旅游行政執(zhí)法責(zé)任制、 評議考核制、過錯責(zé)任追究制的相關(guān)辦法，合理分解細化生 態(tài)旅游法律、法規(guī)規(guī)定的執(zhí)法職責(zé)和內(nèi)容，明確生態(tài)旅游執(zhí) 法責(zé)任范圍、任務(wù)、權(quán)限和基本要求，落實不同政府部門責(zé) 任。同時，推行環(huán)境保護問責(zé)制和環(huán)境保護“一票否決制”，將生態(tài)旅游資源保護狀況作為政府績效評估的指標(biāo)之一，提 高政府的環(huán)境保護意識。加大生態(tài)旅游行政執(zhí)法力度。在生態(tài)旅游執(zhí)法領(lǐng)域，建 議推行聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法。一些景區(qū)的管理經(jīng)驗表明，強 化跨部門、跨行業(yè)協(xié)調(diào)管理力度，是實現(xiàn)景區(qū)管理健康發(fā)展 的基本保證。在條件成熟時，賦予景區(qū)管委會以縣級人民政 府職權(quán)，成立景區(qū)綜合行政執(zhí)法局，

17、將公安、交通、質(zhì)檢、 林業(yè)、工商、環(huán)保等職能，由綜合執(zhí)法局統(tǒng)一行使，實施綜 合執(zhí)法。這既可以精簡機構(gòu)，又符合景區(qū)管理特點，也與發(fā) 達國家的國際通行做法相一致。 另外，要合理配備執(zhí)法人員， 提高執(zhí)法人員素質(zhì)。在執(zhí)法人員配備上，要選擇懂法律、懂 政策、懂管理，有高度責(zé)任感的人作為執(zhí)法專業(yè)人員。旅游 執(zhí)法人員的素質(zhì)，直接影響到生態(tài)旅游區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r，因此要提高執(zhí)法人員的政治思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，讓執(zhí)法人員把 生態(tài)理念貫徹于日常執(zhí)法中，加強執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，保障 執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法。加強生態(tài)旅游環(huán)境教育的制度保障。注重生態(tài)旅游的環(huán) 境教育，既是生態(tài)旅游的一個起因，也是生態(tài)旅游所要實現(xiàn) 的重要目標(biāo)?；谏鷳B(tài)旅游的這一特殊性，重視生態(tài)保護教 育是促進生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。首先，要建