我國(guó)行政訴訟法應(yīng)作修改

1、我國(guó)行政訴訟法應(yīng)作修改我國(guó)行政訴訟，在立法之初通過艱苦的宣傳鼓動(dòng)有過一陣短暫的輝煌之后，現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了十分令人擔(dān)憂的局面。1990年全國(guó)法院一審案件為13006件，1991 年上升達(dá)25667件，1992年以后則開始下降，有些地方甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，法 院行政庭無案可辦，出現(xiàn)行政庭和經(jīng)濟(jì)庭爭(zhēng)案源的反?，F(xiàn)象。不僅行政訴訟案件 呈逐年減少趨勢(shì)，而且，民告官的案件少于官告民（行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制 執(zhí)行）的案件，一方面說明公民不執(zhí)行行政決定的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，另一方面，也 說明公民不起訴的情況比較嚴(yán)重。關(guān)于影響我國(guó)行政訴訟順利展開的原因， 除了公民、行政機(jī)關(guān)法制觀念不強(qiáng) 以及法院本身執(zhí)法力度不夠外，現(xiàn)行行

2、政訴訟法規(guī)定的訴訟體制自身存在的缺 陷，也是阻撓行政訴訟順利展開的重要原因。受案范圍應(yīng)予拓寬由于行政訴訟法和行政復(fù)議條例將受案范圍限定于對(duì)具體行政行為不服提起的復(fù)議和訴訟（復(fù)議條例第9條、行訴法第11條），并且采取了列舉主義， 盡管最后都設(shè)有概括性規(guī)定，但是，僅限于“法律、法規(guī)規(guī)定可以提起行政訴訟 或者可以申請(qǐng)復(fù)議的其他具體行政行為”，顯然難以期待對(duì)相對(duì)人的充分救濟(jì)。尤其是將對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章或行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命 令不服排除在受案范圍之外（復(fù)議條例第 10條、行訴法第12條第2項(xiàng)）， 導(dǎo) 致這樣的現(xiàn)象大量發(fā)生：一方面是侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益的客觀事實(shí)大量存 在，另一方

3、面是行政訴訟案件極少，許多行政審判庭不得不改行從事其他案件的 審理。在現(xiàn)代法治國(guó)家，一般都將立法行為納入司法審查，不僅行政立法行為要接 受司法監(jiān)督，而且權(quán)力機(jī)關(guān)的立法行為也要接受違憲立法審查。如法國(guó)，最高法 院就對(duì)撤銷總統(tǒng)和部長(zhǎng)會(huì)議命令的訴訟以及撤銷部長(zhǎng)制定的行政條例的訴訟享 有初審管轄權(quán)。在英國(guó)，則無論是行政機(jī)關(guān)的具體行為還是抽象行為，只要超越 法定權(quán)限，法院都可以行使審查權(quán)。美國(guó)則從三權(quán)分立的根本原則出發(fā)， 將行政 機(jī)關(guān)的一切行為都納入司法審查范圍之內(nèi)，并且將法院的違憲立法審查原則及制 度推而廣之，適用于對(duì)行政或執(zhí)行機(jī)關(guān)的立法審查活動(dòng)。我國(guó)沒有違憲立法審查制度，為了更加確切地實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的法

4、治主義原理，有必要在一定程度上承認(rèn)通過行政訴訟對(duì)抽象行政行為的審查。尤其在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換的過程中，具有普遍約束力、且可反復(fù)適用的所謂抽象行政行為受到行政機(jī)關(guān)的重視，出現(xiàn)了借用抽象行政行為來延伸和擴(kuò)張其行政職權(quán)的現(xiàn)象，有可能成為眾多違法行政、越權(quán)行政、濫用職權(quán)的主要方式和來源。許多行政機(jī)關(guān)為 了規(guī)避司法審查，將本屬具體行政行為的事項(xiàng)以非具體行政行為的形式作出，司法機(jī)關(guān)對(duì)此束手無策。實(shí)質(zhì)上，這個(gè)問題與司法獨(dú)立的問題密切相關(guān)，不可割裂。 現(xiàn)代行政的形式復(fù)雜多樣，不具有具體行政行為的外形，卻具有與具體行政行為 同樣效力的行為，以及通過具體行政行為而得以正當(dāng)化的事業(yè)實(shí)施行為等，到底是否屬于具體行政行為

5、，對(duì)于一般民眾來說，是難以區(qū)分清楚的，因而導(dǎo)致提起 行政訴訟的困難性。為了確保相對(duì)人的合法權(quán)益不受侵犯， 應(yīng)當(dāng)從立法論的角度 擴(kuò)大受案范圍，至少應(yīng)從解釋論的角度對(duì)其予以盡量寬泛的解釋。 導(dǎo)致行政上的 法律糾紛的不僅限于具體行政行為， 關(guān)于其他行政活動(dòng)，只要侵害了相對(duì)人的權(quán) 益，就應(yīng)該確保其訴訟的途徑。職權(quán)調(diào)查原則應(yīng)予強(qiáng)化我國(guó)行政訴訟法規(guī)定，行政訴訟中被告負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出具 體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件 （第32條），人民法院有權(quán)向有關(guān)行政 機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)（第 34條第2款）。這種職權(quán)主義和當(dāng)事人 主義的有機(jī)結(jié)合，是值得肯定的。但是，現(xiàn)實(shí)中被告拒不提供證據(jù)和有關(guān)

6、文件， 甚至偽造證據(jù)，或提供假證據(jù)的事例并不少見。為了防止和阻止該類現(xiàn)象的發(fā)生， 應(yīng)該從立法上進(jìn)一步強(qiáng)化法院依職權(quán)調(diào)查的原則。因?yàn)樾姓V訟不同于民事訴 訟，其終極目的在于確認(rèn)客觀而實(shí)在的事實(shí)， 當(dāng)存在事實(shí)不清、證據(jù)不確鑿的嫌 疑時(shí)，職權(quán)調(diào)證不僅是法院的權(quán)利，而且應(yīng)當(dāng)成為其義不容辭的義務(wù)。 為了杜絕 被告?zhèn)卧熳C據(jù)或提供假證據(jù)的現(xiàn)象，可以在第 49條中具體規(guī)定對(duì)被告的嚴(yán)懲措 施。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的終極目的在于為人民服務(wù)， 作為行政管理者，理應(yīng)成為遵紀(jì) 守法的模范。司法機(jī)關(guān)的權(quán)威不在于它有能力作出判決，而在于統(tǒng)治者和廣大民 眾都能自愿服從它。在民主主義體制下，以政治責(zé)任為標(biāo)準(zhǔn)來衡量司法機(jī)關(guān)， 它 的權(quán)威

7、是靠不住的，司法機(jī)關(guān)的權(quán)威有賴于廣大民眾及統(tǒng)治者自愿服從司法審判 的政治習(xí)慣的形成。這種良好的習(xí)慣的形成，不可能一蹴而就，是需要時(shí)間的。 在此之前，有賴于嚴(yán)厲的懲戒制度予以約束。司法審判的獨(dú)立性應(yīng)予確保我國(guó)憲法規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn) 生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”（第 3條第3款），“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行 使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”（第 125條），“人民檢察 院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的進(jìn)一步干涉”（第131條）。可見，司法獨(dú)立在我國(guó)主要包括審判獨(dú)立和檢察獨(dú)立，是指在人民代表大會(huì)監(jiān)督下的司法獨(dú)立， 是在中

8、國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的司法獨(dú)立， 是受憲法保障的司法獨(dú)立。然而，眾所周知，司法獨(dú)立的原則未在具體制度上得以體 現(xiàn)，是造成行政審判難的主要原因。正如有的學(xué)者所指出：就人民法院來講，人 事任免權(quán)、裝備設(shè)置權(quán)、經(jīng)費(fèi)劃撥權(quán)等掌握在行政機(jī)關(guān)手中；就審判員個(gè)人而言， 由于資格認(rèn)定、身份保障等一系列規(guī)章制度尚不健全，無法抵御龐大的社會(huì)關(guān)系， 無法與掌握著各種資源支配權(quán)的行政機(jī)關(guān)相抗衡?！胺ㄔ撼闪苏畽C(jī)關(guān)的執(zhí)行部門，司法權(quán)和行政權(quán)又形成一股合力來對(duì)待行政管理相對(duì)人，實(shí)際上否定了行政訴訟制度存在的基礎(chǔ)”。也就是說，司法獨(dú)立是公正解決行政爭(zhēng)訟的前提和保障。 沒有司法獨(dú)立，便沒有對(duì)行政權(quán)的行使的有效制約， 便沒有公司、法

9、人和其他組 織的合法權(quán)益的真正保障，便不可能在真正意義上實(shí)現(xiàn)法治行政的理想。因此，我們不應(yīng)該忌諱探討司法獨(dú)立，而應(yīng)該認(rèn)真研究發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)權(quán)力制 衡的理論，借鑒其有益的理論研究成果和制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。 在行政集權(quán)化現(xiàn)象日益 突出、行政權(quán)與司法權(quán)的不平衡越來越顯著的現(xiàn)階段， 如何強(qiáng)化司法權(quán)，盡可能 地排除行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的干預(yù)，使二者在某種程度上保持相對(duì)的制約和均衡， 不 僅是行政訴訟順利發(fā)展所必須解決的重要前題，而且也是堅(jiān)持和實(shí)施依法治國(guó)， 實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家宏偉目標(biāo)所面臨的重要課題。 因?yàn)樵搯栴}的解決是前述良好的政治 習(xí)慣形成的先決條件。實(shí)體、內(nèi)容上的救濟(jì)面應(yīng)逐漸拓寬關(guān)于國(guó)家賠償和補(bǔ)償?shù)膯栴}，盡量由國(guó)家承

10、擔(dān)責(zé)任的自己責(zé)任原則， 甚至結(jié) 果責(zé)任或危險(xiǎn)責(zé)任的原則已成為世界各國(guó)為之努力的共同目標(biāo)。然而，我國(guó)的國(guó)家賠償法確立的是違法原則（第 2條）， 這就大大地縮小了國(guó)家賠償?shù)姆秶?并且，在賠償范圍方面采取了列舉主義，對(duì)于人民的權(quán)益救濟(jì)來說是不夠充分的。 這就是國(guó)家賠償和補(bǔ)償領(lǐng)域的新的課題所在。 根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，由于國(guó)家機(jī)關(guān) 和國(guó)家工作人員侵犯公司權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利 （第41條第3款）。可見，憲法并沒有限定違法責(zé)任原則，即憲法預(yù)定了更加 廣泛的國(guó)家賠償。憲法將賠償責(zé)任的確定委任給立法機(jī)關(guān)， 現(xiàn)行國(guó)家賠償法所確 立的違法責(zé)任原則，也不能說不符合我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情。但是，行政法學(xué)是關(guān)于 行政法的學(xué)問，不應(yīng)該僅限于對(duì)行政法規(guī)的靜態(tài)的、 形式的法理論的解釋。作為 社會(huì)科學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科的行政法學(xué)，不僅應(yīng)注重“存在”和“自然必然性”， 而且還必須以“應(yīng)然性”為對(duì)象， 為行政法制建設(shè)提供理論指導(dǎo)。因此，我們應(yīng) 該廣泛而深入地研究世界各國(guó)特別是發(fā)達(dá)國(guó)家的制度和研究成果，尤其應(yīng)該研究確立“危險(xiǎn)責(zé)任或無過失責(zé)任”原則的法國(guó)行政判例及學(xué)說，研究德國(guó)的國(guó)家責(zé)任法及其實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，通過比較法研究，從解釋論和立法論兩方面努力完善我 國(guó)國(guó)家賠償和補(bǔ)償?shù)姆审w制。從解釋論的