農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率低的制度成因及化解路徑

1、農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率低的制度成因及化解路徑關(guān)鍵詞:農(nóng)地流轉(zhuǎn);制度成因;土地股份制合作土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素,過(guò)去是,現(xiàn)在仍然是中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題的核心1。農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題是當(dāng)前農(nóng)村土地制度的焦點(diǎn),其流轉(zhuǎn)效率的高低直接影響農(nóng)村資源配置,研究意義重大。 一、 衡陽(yáng)農(nóng)地制度變遷及績(jī)效 縱觀建國(guó)60年衡陽(yáng)農(nóng)村土地制度的變遷,與全國(guó)的步驟基本一致,大致經(jīng)歷了從土地改革、人民公社體制、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的出現(xiàn)等幾個(gè)階段。一是土地改革階段。廢除封建的地主的土地所有制,實(shí)行農(nóng)民土地所有制,具有很強(qiáng)的激勵(lì)作用,制度變遷效率和農(nóng)地配置效率都相當(dāng)高。二是人民公社體制。在初級(jí)、高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社階段,都是較為符合當(dāng)時(shí)實(shí)際

2、的;在人民公社化階段,全面無(wú)償占有農(nóng)民的生產(chǎn)、生活資料,實(shí)行勞動(dòng)成果平均分配,這種絕對(duì)平均的制度,忽視了經(jīng)濟(jì)效益,是一種極低的產(chǎn)權(quán)制度安排。三是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段。這種制度安排體現(xiàn)了多勞多得的按勞分配和按要素分配的原則,促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)的全面進(jìn)步,產(chǎn)權(quán)制度變遷效率增進(jìn)明顯。四是土地流轉(zhuǎn)的出現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)是家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的延伸和發(fā)展,鼓勵(lì)農(nóng)民將承包的土地向?qū)I(yè)大戶、合作農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)園區(qū)流轉(zhuǎn),發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng),農(nóng)地配置效率將大大提高。總之,土地制度一定要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要相適應(yīng),要維護(hù)好農(nóng)民的利益才能產(chǎn)生良好的績(jī)效,往往誘致性的制度變遷比強(qiáng)制性制度變遷更易取得成功2。 二、 衡陽(yáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率低下

3、的現(xiàn)狀 (一)衡陽(yáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀 據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì),目前衡陽(yáng)市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積為69.79萬(wàn)畝,占全市耕地總面積的16.54%,其中轉(zhuǎn)包43.64萬(wàn)畝,占土地流轉(zhuǎn)總面積的62.6%;轉(zhuǎn)讓7.7萬(wàn)畝,占土地流轉(zhuǎn)總面積的11%;租賃9.78萬(wàn)畝,占土地流轉(zhuǎn)總面積的14%;互換3萬(wàn)畝,占土地流轉(zhuǎn)總面積的4.3%;股份合作4.95萬(wàn)畝,占土地流轉(zhuǎn)總面積的7.1%;其他形式流轉(zhuǎn)0.72萬(wàn)畝,點(diǎn)土地流轉(zhuǎn)總面積的1%。全市參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶27.81萬(wàn)戶,占全市總農(nóng)戶的19.21%,共簽訂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同17.71萬(wàn)份3。 (二)衡陽(yáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率低下的現(xiàn)狀 1.流轉(zhuǎn)規(guī)模偏低。目前全市的流轉(zhuǎn)多為農(nóng)戶間自發(fā)的分散性

4、流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)的區(qū)域多局限在本村或本組農(nóng)戶間,一般規(guī)模不大,有組織大規(guī)模的流轉(zhuǎn)只在烤煙種植和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整較大的少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在3。 3.傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)形式比重偏大, 而一些新型土地流轉(zhuǎn)方式如土地入股流轉(zhuǎn)程度不高。我市土地流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、互換、股份合作等幾種形式,其中最主要的是農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn),以轉(zhuǎn)包為主,這種形式占全市土地流轉(zhuǎn)面積的62.6%;其次是租賃形式,一部分地方農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度較大,產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)較明顯,土地流轉(zhuǎn)大多以租賃為主,約占流轉(zhuǎn)總面積的14%,以轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作等形式的流轉(zhuǎn)在我市存在但面不大3。 3.我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要在農(nóng)戶間進(jìn)行,企業(yè)和機(jī)構(gòu)參與的偏低。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),2009全市

5、戶間土地流轉(zhuǎn)比例在 70%以上,而企業(yè)和機(jī)構(gòu)共流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地只占流轉(zhuǎn)面積的27%3。企業(yè)和機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),主要采取租賃和入股,大面積、長(zhǎng)時(shí)間使用農(nóng)戶承包地,發(fā)展專業(yè)化、規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn),實(shí)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。企業(yè)和機(jī)構(gòu)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的比例越高才越有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。 4.土地流轉(zhuǎn)效益偏低。一是流轉(zhuǎn)費(fèi)用比較低甚至沒(méi)有。據(jù)調(diào)查,全市耕地流轉(zhuǎn)價(jià)格平均為200斤稻谷/畝,而農(nóng)戶之間自發(fā)的轉(zhuǎn)包基本上是無(wú)償流轉(zhuǎn),有的甚至倒貼代耕費(fèi)。二是流轉(zhuǎn)后普遍效益不高。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)前后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化不大,品牌優(yōu)勢(shì)和規(guī)模效益不明顯3。 三、衡陽(yáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率低的制度成因 (一)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的制度缺陷 縱觀目前湖南土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的問(wèn)題,其根

6、本原因在于集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰,而在現(xiàn)有體制下,分散的普通農(nóng)民談判能力較弱、信息不對(duì)稱等因素,導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)法保障好自己的權(quán)益,從而導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率低下。普遍存在的是一些地方在鄉(xiāng)村集體組織的流轉(zhuǎn)中,忽視承包農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)收益主體地位,截留、挪用農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益,與民爭(zhēng)利,損害農(nóng)民的利益。 (二)其他關(guān)配套制度的不完善 一是農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善。較低水平的農(nóng)村社會(huì)保障制度制約了農(nóng)地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村大病救助、農(nóng)村低保等制度還很不完善,發(fā)揮的作用有限,還無(wú)法保障農(nóng)民的生活,這就極大地束縛了農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng), 使農(nóng)民長(zhǎng)期依賴土地, 從而限制了土地的流轉(zhuǎn)。二是戶籍制度的限制。城鄉(xiāng)二元戶籍管理制

7、度,進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民不能和城市居民一樣享有醫(yī)療、養(yǎng)老、低保等政策待遇,這樣農(nóng)民還有后顧之憂,土地還是承擔(dān)著農(nóng)民的社會(huì)保障功能,所以農(nóng)民不愿放棄土地。三是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制不健全。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)在全省還沒(méi)有普遍建立,導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)不暢。一般的農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)缺乏足夠的了解,分散的普通農(nóng)民談判能力較弱、信息不對(duì)稱等因素,導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)法保障好自己的權(quán)益,加之缺乏為農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)的市場(chǎng),農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率低。四是農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏制度規(guī)范。對(duì)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的一些隨意變更甚至撤銷農(nóng)戶的承包合同、改變農(nóng)地農(nóng)業(yè)用途等行為缺乏制度規(guī)范。四、基于制度視角的湖南農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率低的化解路徑 (一)用產(chǎn)權(quán)制度來(lái)引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn) 據(jù)統(tǒng)計(jì),湖南土地

8、所有權(quán)構(gòu)成中有91.7%為集體所有。這種產(chǎn)權(quán)制度下,農(nóng)戶手中的農(nóng)地的流轉(zhuǎn),一方面受到集體組織的限制,另一方面缺乏保護(hù)機(jī)制。產(chǎn)權(quán)具有可分割性、可分離性、可轉(zhuǎn)讓性,農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)具有相對(duì)獨(dú)立性,應(yīng)讓其排除集體組織的干擾,參與市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn),參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)地只是使用權(quán)的出讓,農(nóng)戶依然和集體組織一起享有農(nóng)地的所有權(quán),在出現(xiàn)糾紛時(shí)以集體所有的名義能使農(nóng)戶的利益得到很好的保障4。 (二)以管理制度來(lái)促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn) 加強(qiáng)管理,規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)。著重政策的落實(shí),如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)備案、登記和檔案管理制度,指導(dǎo)簽訂、督促兌現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)協(xié)議或合同,維護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的利益。著力規(guī)范各地方政府的行為,土地流轉(zhuǎn)并不是政府包辦,

9、而且要讓廣大農(nóng)民親自參與,如條件的協(xié)商、合同的簽訂等程序都要讓農(nóng)民享有充分的表決權(quán),以維護(hù)農(nóng)民利益,從而促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。 (三)以約束制度規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn) 只要有三個(gè)方面的措施:貫徹實(shí)施農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法;要加強(qiáng)治理;對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)業(yè)用地、對(duì)違約糾紛、對(duì)侵害農(nóng)戶權(quán)益等行為要從嚴(yán)治理。 (四)促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的配套措施 1.建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度。要解決農(nóng)民的后顧之憂,使廣大農(nóng)民從土地中徹底解放出來(lái),必須建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系,包括農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障制度以及發(fā)展和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等等,逐步弱化土地的社會(huì)保障功能。 2.改革現(xiàn)行的戶籍制度。賦予農(nóng)民“遷徙自由權(quán)”,實(shí)

10、現(xiàn)城鄉(xiāng)的自由流動(dòng),城市居民與農(nóng)村人口的就業(yè)平等,社會(huì)保障權(quán)利平等,才能免除后顧之憂,從而有利于農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。 3.合理安排農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。人地矛盾是影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要因素。衡陽(yáng)大體是“七山一水二分田”,人地矛盾較為突出。通過(guò)發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)來(lái)增加農(nóng)民就業(yè),鼓勵(lì)支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展、推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)來(lái)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力;推行農(nóng)民職業(yè)教育,幫助農(nóng)民某職業(yè);對(duì)農(nóng)民給與信貸支持和稅收減免,鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。 五、提高衡陽(yáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率的途徑土地股份制合作 結(jié)合衡陽(yáng)實(shí)際,在家庭承包經(jīng)營(yíng)制度下發(fā)展土地股份制合作,并輔之以相關(guān)的措施來(lái)促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn),是提高衡陽(yáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率的實(shí)現(xiàn)途徑。 (一)衡陽(yáng)發(fā)展土地股份制

11、合作的可行性 其可行性主要有四點(diǎn):(1)實(shí)行土地股份制合作可使外出務(wù)工農(nóng)民流出土地。我省是勞務(wù)輸出大省,外出務(wù)工農(nóng)民較多,往往他們?cè)诩业钠迌豪闲](méi)有足夠的精力耕種土地,對(duì)他們來(lái)說(shuō)能將土地流轉(zhuǎn)出去獲取收益不失位一種好辦法。(2)實(shí)行土地股份制合作能將拋荒地充分利用起來(lái)。當(dāng)前衡陽(yáng)拋荒土地面積大大增加,對(duì)于在這些農(nóng)戶來(lái)說(shuō),將荒地加入土地流轉(zhuǎn),無(wú)異于獲得了一筆額外收益,當(dāng)然樂(lè)于參加。(3)實(shí)行土地股份制合作讓農(nóng)民沒(méi)有后顧之憂。土地股份制合作,形成土地變股權(quán)、農(nóng)戶變股東、收益靠分紅的收益模式,農(nóng)民不但沒(méi)有失去土地,而且還可獲得長(zhǎng)期收益,這樣減少了戀土情節(jié)的影響也讓農(nóng)民少了后顧之憂,農(nóng)民參加農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極

12、性將大大高漲。(4)實(shí)行土地股份制合作是衡陽(yáng)的迫切要求。我省人均耕地0.84畝,且很多地方耕地被低山丘陵分割連片性較差,所以只有發(fā)展土地股份制合作,將耕地集中起來(lái)交由專業(yè)的組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng),才能避免單門(mén)獨(dú)戶經(jīng)營(yíng)效率低下的狀況,帶來(lái)規(guī)模效益,也有利于農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。 (二)衡陽(yáng)發(fā)展土地股份制合作的實(shí)施步驟 首先要對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一測(cè)量、評(píng)估 ,之后把其折算成股份。其次是讓農(nóng)民以土地入股,建立股份制企業(yè)。參與的農(nóng)民應(yīng)人人持股,同股同權(quán),同股同利,利益共享,風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。企業(yè)的治理結(jié)構(gòu):企業(yè)的最高層,由持股農(nóng)民一人一票自主選出農(nóng)民代表組成農(nóng)民代表大會(huì);農(nóng)民代表大會(huì)下設(shè)經(jīng)理,進(jìn)行對(duì)土地的管理和決策,其管理和決策必須由農(nóng)民代表大會(huì)通過(guò)。這樣充分發(fā)揚(yáng)農(nóng)民當(dāng)家做主精神,可以防止管理上的漏洞。土地集中到股份合作企業(yè) ,進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、 統(tǒng)一開(kāi)發(fā),進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng),專業(yè)化生產(chǎn),土地所獲得利益,按照農(nóng)民所占有的股份進(jìn)行分紅。企業(yè)對(duì)土地只