統(tǒng)籌城鄉(xiāng)道路客運協(xié)調(diào)發(fā)展調(diào)研報告

1、創(chuàng)新理念，突破體制瓶頸，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)道路客運協(xié)調(diào)發(fā)展新時期道路運輸發(fā)展調(diào)研報告班線客運管理處黨的十六屆三中全會決定提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”的新要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須推進城鄉(xiāng)一體化。而城鄉(xiāng)客運一體化是城鄉(xiāng)一體化的重要組成部分。本文重點就我省城鄉(xiāng)道路客運現(xiàn)狀、存在問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)客運協(xié)調(diào)發(fā)展的必要性、做法和措施進行了闡述。一、城鄉(xiāng)道路客運面面觀（一）班車客運改革開放20多年來，我省道路運輸業(yè)持續(xù)、快速發(fā)展。到2008年底，全省共有一級客運企業(yè)4家，二級客運企業(yè)19家，三級客運企業(yè)16家。開通客運線路11105條，其中跨省線路24

2、23條，跨區(qū)線路2785條，區(qū)內(nèi)線路5897條，日發(fā)行客運班次達到94620.5次?？瓦\班線東北至哈爾濱、西部至烏魯木齊、南方至海南三亞，覆蓋了全國大部分省會城市。班線密度最大的是江蘇、浙江和上海。營運客車82756輛，其中從事班線客運的車輛為32370輛，完成客運量12.4億人次、旅客周轉(zhuǎn)量791.7億人公里。（二）旅游客運我省道路旅游客運市場始于上世紀(jì)90年代末期，經(jīng)過10余年的發(fā)展，特別是近幾年的快速發(fā)展，道路旅游客運在整個“大客運”中所占比重及重要程度都有所提高。截止到2009年上半年，全省共有旅游客運企業(yè)45家（含省際旅游和省內(nèi)旅游），各類旅游客運車輛近1400臺，道路旅游客運已經(jīng)成

3、為居民外出旅游的重要運輸方式。（三）出租客運截至2008年11月，安徽省有出租汽車公司271家，其中：公有制7家、非公有制264家；個體業(yè)戶3381戶。出租汽車47147輛，其中：公車1965輛、掛靠車42966輛、個體車2216輛。油改氣出租汽車20088輛；GPS安裝2783輛。從業(yè)人員17萬多人。掛靠管理費每車每月50元，公司化經(jīng)營的承包費每車每月5900-1100元。（四）農(nóng)村客運全省行政村18602個，通公路行政村有15424個，開通班車的行政村有14907個，通公路行政村班車通達率達到96.6。省交通廳要求，2009年底通公路行政村班車通達率需達到97.5。（五）公交客運1957年

4、末，全省城市公共運營車輛數(shù)、運營線路長度、年客運總量分別為56輛、104公里、1938萬人次；到了1978年，上述數(shù)據(jù)變?yōu)?84輛、937公里、26880萬人次。2008年末，全省22個城市和45縣城開通城市公交線路，城市公交運營車輛數(shù)增加至12532輛，分別是1957年、1978年的223.8倍和21.5倍；運營線路網(wǎng)長度達5772公里，分別是1957、1978年的55.5倍和6.2倍；年客運總量超過178524萬人次，分別是1957年、1978年的92倍和6.6倍。出租汽車由1980年的22輛發(fā)展到2008年的47143輛，增長了2143倍。二、城鄉(xiāng)道路客運協(xié)調(diào)發(fā)展制約多長期以來，城鄉(xiāng)分割

5、的二元結(jié)構(gòu)造成城鄉(xiāng)客運的管理體制、資源配置和行業(yè)政策等存在較大差異，阻礙了農(nóng)村公路客運與城市公交的聯(lián)系，制約了城鄉(xiāng)客運統(tǒng)籌規(guī)劃，影響了農(nóng)村道路客運健康發(fā)展。（一）管理體制不統(tǒng)一成為城鄉(xiāng)客運一體化進程中的“瓶頸”公路客運和城市公交的管理體制不統(tǒng)一。大部制改革前，管理公路客運的是交通部門，經(jīng)營主體為道路客運企業(yè)；管理城市公交的是建設(shè)部門，經(jīng)營主體多為國有公交企業(yè)。城市公交與公路客運在線路延伸、交叉、重疊問題上矛盾突出。城市公交和公路客運在組織化程度、集約化程度、票價構(gòu)成機制、稅費政策、承擔(dān)的社會義務(wù)等方面存在較大區(qū)別。二者雖同屬公共旅客運輸系統(tǒng)，但長期以來分別為城市和農(nóng)村兩類居民提供不同形式的出行

6、服務(wù)。由于城市公交線網(wǎng)規(guī)劃和公路客運班線發(fā)展規(guī)劃由不同部門編制完成，面對復(fù)雜多變的現(xiàn)實狀況則相對滯后。管理體制的不同，使管理部門對城鄉(xiāng)交通現(xiàn)狀、需求和發(fā)展前景沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，城鄉(xiāng)客運的整體性、有序性和規(guī)范性受到嚴(yán)重影響。（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理不統(tǒng)一，資源配置不合理城鄉(xiāng)道路的不可分割性與城鄉(xiāng)交通的分割管理之間的矛盾，使得城市公交不能開行到交通部門管養(yǎng)的公路上，公路客運班車不能使用城內(nèi)的?？空军c。城市公交線路難以隨城市擴大延伸，農(nóng)村居民進出城往往需要進行客運班車和公交車之間的換乘，給出行帶來了人為的不便。（三）稅收政策、法律法規(guī)的不統(tǒng)一，客觀上造成不公平競爭城市公交享受政府財政專項補貼與稅費減免

7、政策，保證了公交企業(yè)可以實行低票價經(jīng)營策略。燃油稅開征后，道路客運企業(yè)雖然不再交納交通規(guī)費，但由于不能享受政府各項財政補貼、稅費減免政策，使其在與城市公交競爭中處于劣勢。由于法律法規(guī)不統(tǒng)一，交通、建設(shè)、公安等部門在對待公路客運和公交客運時的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)多樣化，從而影響了城鄉(xiāng)客運一體化的發(fā)展。例如城市公交車輛載客按照車廂每平方核定載客8人計算，而公路客運車輛則按照核定座位計算，造成客運企業(yè)經(jīng)營成本增加，難以為社會提供質(zhì)優(yōu)、價廉的運輸服務(wù)。（四）資源使用模式不對等，影響企業(yè)發(fā)展活力公交線路的經(jīng)營權(quán)納入特許經(jīng)營范疇后，易形成壟斷經(jīng)營。政府將公共資源及政府投資交給公交企業(yè)使用，投資風(fēng)險很小，無需擔(dān)心生存問

8、題。而道路客運企業(yè)則需要承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)營風(fēng)險，在經(jīng)營中尋找生存的出路，制約了企業(yè)發(fā)展。（五）經(jīng)營模式相對落后，服務(wù)質(zhì)量難以保障 農(nóng)村客運市場準(zhǔn)入條件相對較低，從事農(nóng)村客運的車輛多為個體經(jīng)營，家族經(jīng)營現(xiàn)象較為普遍，經(jīng)營者素質(zhì)參差不齊，服務(wù)意識較差。存在經(jīng)營主體多、經(jīng)營規(guī)模小、運輸組織松散、競爭和抗風(fēng)險能力較弱等缺陷。運營中多存在爭客、搶客、甩客、宰客等違法行為。三、推進城鄉(xiāng)客運一體化勢在必行（一）推進“三個服務(wù)”的需要交通運輸部提出交通運輸要做好“三個服務(wù)”，即服務(wù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局，為構(gòu)建社會主義和諧社會提供交通基礎(chǔ)設(shè)施；服務(wù)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，為構(gòu)建社會主義和諧社會創(chuàng)造交通條件；服務(wù)人民群

9、眾安全便捷出行，為構(gòu)建社會主義和諧社會增強交通運輸保障能力。服務(wù)社會主義新農(nóng)村，必須大力推進公共服務(wù)的均等化和城鄉(xiāng)客運一體化，讓農(nóng)民兄弟像城市居民一樣享受便捷的出行服務(wù)。（二）發(fā)展農(nóng)村客運發(fā)展的需要我國農(nóng)村天地廣闊，客運資源十分豐富。農(nóng)村客運在加強鄉(xiāng)村與城市之間的人員、經(jīng)濟往來方面發(fā)揮著重要作用，是發(fā)展農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村、致富農(nóng)民的重要支持和保障。然而，由于長期受到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平不高的制約，農(nóng)村道路客運基本處于粗放式的低層次發(fā)展?fàn)顟B(tài)：經(jīng)營者素質(zhì)普遍不高，管理水平低下；車輛技術(shù)狀況差，安全性能低；道路等級低，缺乏場站等基礎(chǔ)設(shè)施；運輸組織結(jié)構(gòu)松散，市場秩序混亂；市場管理不規(guī)范等。要徹底改變道路客運行

10、業(yè)內(nèi)多年來“頭(快速客運)重腳(農(nóng)村客運)輕”的局面，必須推進客運一體化。（三）道路運輸發(fā)展內(nèi)在需求道路運輸市場是一個不可分割的整體，然而長期以來被分割成城市與農(nóng)村兩部分旅客運輸，分而治之，從根本上來說，不僅導(dǎo)致運輸經(jīng)濟畸形發(fā)展，也阻礙了城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)的形成。作為行業(yè)管理部門，應(yīng)當(dāng)本著為城鄉(xiāng)居民服務(wù)的理念，不斷創(chuàng)新思路，從政策上引導(dǎo)、支持農(nóng)村客運發(fā)展；從資金投入上推動、扶持城鄉(xiāng)一體化進程。（四）大力發(fā)展公共交通的需要大力發(fā)展公共交通與大力發(fā)展公交是有區(qū)別的。公共交通區(qū)別于私人交通，凡是為社會公眾提供服務(wù)的客運方式都應(yīng)該算作是公共交通。目前，道路客運的幾種客運方式都應(yīng)該是公共交通，而不應(yīng)該僅僅把

11、公共交通理解為城市公交。在當(dāng)前油價一再上調(diào)和節(jié)能環(huán)保壓力越來越大的情況下，大力發(fā)展公共交通將是國家政策的必然選擇。而大力發(fā)展公共交通，必然要求幾種道路客運方式在政策、運營等方面進行融合，推動城鄉(xiāng)客運一體化。（五）發(fā)揮道路運輸比較優(yōu)勢的需要當(dāng)前，隨著鐵路的多次提速以及高速鐵路的建設(shè)和投入運營，鐵路運輸?shù)母偁幜Σ粩嘣鰪?。與此同時，近年來航空運輸發(fā)展也非常迅猛。長途干線運輸受到巨大沖擊，一些以前效益非常好的黃金線在動車組開通后，已開始萎縮。道路運輸業(yè)必須由傳統(tǒng)的運輸方式向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，在更高層次、更大范圍上進行整合。同時，在市場選擇上必須有進有退，農(nóng)村客運市場大有作為，是道路運輸?shù)谋容^優(yōu)勢所在，而

12、推進城鄉(xiāng)客運一體化正是實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的重要手段。四、多樣化運營模式推進城鄉(xiāng)客運協(xié)調(diào)發(fā)展近年來，各級政府和交通部門對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)客運協(xié)調(diào)發(fā)展高度重視。2005年省交通運輸廳下發(fā)了關(guān)于農(nóng)村客運班車通達工程的實施意見，成立了農(nóng)村客運班車通達工程領(lǐng)導(dǎo)小組，提出了農(nóng)村客運班車通達工程的主要目標(biāo)、應(yīng)達到的標(biāo)準(zhǔn)，對我省農(nóng)村客運發(fā)展進行了部署。2005年和2007年，省交通運輸廳分別在蚌埠和蕪湖繁昌召開了農(nóng)村客運現(xiàn)場會；2008年，省交通廳、省財政廳、省物價局關(guān)于對通鄉(xiāng)村客運班車交通規(guī)費征收實行優(yōu)惠政策的通知（皖交公運200817號）于當(dāng)年10月1日正式實施。到2008年底，我省通公路的行政村班車通達率已經(jīng)達到96，今

13、年將增加到97.5。我省許多地市也因地制宜，提出了本地推進城鄉(xiāng)客運一體化的具體措施。蚌埠、蕪湖、滁州等市提出建立三級城鄉(xiāng)客運網(wǎng)絡(luò)框架的設(shè)想，即市到縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及村為一級城鄉(xiāng)客運網(wǎng)絡(luò)；縣到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村為二級城鄉(xiāng)客運網(wǎng)絡(luò)；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村之間為三級城鄉(xiāng)客運網(wǎng)絡(luò)，確定“調(diào)整改造一級，優(yōu)化發(fā)展二級，重點扶持三級”的工作思路，按照“試點先行、突出重點、穩(wěn)步推進”的工作原則，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)客運一體化，農(nóng)民群眾出行更加安全便捷，城鄉(xiāng)客運設(shè)施明顯改善，城鄉(xiāng)客運運力明顯優(yōu)化，城鄉(xiāng)客運組織化水平顯著提升，社會效益和經(jīng)濟效大為好轉(zhuǎn)。總結(jié)各地城市客運與農(nóng)村客運有效整合的途徑，城鄉(xiāng)客運的具體運營模式大致有以下6種。 

14、   （一）公交化運營模式城市公交在市區(qū)和郊區(qū)運營時，按現(xiàn)行公交營運有關(guān)規(guī)定執(zhí)行并售票收取票款，駛出城市區(qū)域時一律不得超載，票款應(yīng)按照農(nóng)村客運以行駛里程計價收取。對毗鄰縣城、縣至鄉(xiāng)、縣至村公路主干線，沿途工礦企業(yè)村莊分布較多，人口稠密，客流量大的農(nóng)村客運班線可以逐步向公交化運營轉(zhuǎn)變，采取定點循環(huán)、高密度發(fā)車、定線運輸方式運營。    （二）定線定班模式對縣至鄉(xiāng)、縣至村、鄉(xiāng)至鄉(xiāng)的農(nóng)村客運普遍適應(yīng)，系標(biāo)準(zhǔn)型客運班線運營模式。班車由班線起訖汽車客運站場，按向公眾公布的時間發(fā)車，其運行班次按行政許可班次執(zhí)行，行駛路線和沿途?？空军c都相對固定。 

15、;   （三）定線不定班模式對平時和節(jié)假日客流量有較大波動的農(nóng)村客運班線，日常適當(dāng)減少發(fā)班，節(jié)假日客流高峰期循環(huán)發(fā)班，對“早進城、晚歸鄉(xiāng)”的民工延長發(fā)班時間。既滿足旅客的乘車需求，又減少“教條式”發(fā)班、無客運營造成的無謂損失，降低成本，提高效益。    （四）分片區(qū)不定線不定班模式對鄉(xiāng)至村、村至村的客運冷線，由縣級道路運輸管理機構(gòu)選定客運企業(yè)，在鄰近的幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)內(nèi)投放小型客車承擔(dān)鄉(xiāng)村公路旅客集散和分送，早晚周末接送學(xué)生，承運趕集、聚會旅客，與縣至鄉(xiāng)、縣至村、鄉(xiāng)至鄉(xiāng)班線客運形成有效銜接，協(xié)調(diào)互贏。條件成熟的也可與縣鄉(xiāng)客車經(jīng)營收益捆綁分成。

16、60;   （五）“一線一公司、一片一公司”模式由運管機構(gòu)正確引導(dǎo)，在現(xiàn)有農(nóng)村客運企業(yè)協(xié)商一致的前提下，實行班線重組改造，推行“一線一公司、一片一公司”的專線定片定公司經(jīng)營模式。并針對農(nóng)村節(jié)假日、集市日等客流不穩(wěn)定的特點，采取統(tǒng)一經(jīng)營、站點發(fā)車、滾動發(fā)班、循環(huán)運行、捆綁結(jié)算的方式。（六）預(yù)約包車模式對于客流量小，無法開通節(jié)假日班車，以及一些臨時性、突發(fā)性客流，可采取預(yù)約包車模式。五、多方融合，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)客運發(fā)展（一）認(rèn)識的融合1.對農(nóng)村客運與城市客運定位上的再認(rèn)識。一般認(rèn)為，城市客運的定位是公益性的，公路客運是準(zhǔn)公益性或經(jīng)營性的。公路客運票價實行政府指導(dǎo)價、春運期間不得漲價、

17、對持革命軍人殘廢證的給予半價等表明其具有公益性，但在公路客運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、車輛的規(guī)費征收政策、燃油補貼（農(nóng)村客運除外）等方面又顯示出經(jīng)營性。2.對公共交通的認(rèn)識。為社會公眾提供運輸服務(wù)產(chǎn)品的，都應(yīng)視為公共交通。大力發(fā)展公共交通并不等于大力發(fā)展城市公交，而是包括城市公交在內(nèi)的各種道路客運協(xié)調(diào)發(fā)展，真正達到運輸服務(wù)的均等化。（二）體制的融合目前我國道路客運和城市公交的管理體制還不完全統(tǒng)一。一直以來，道路客運采取部門分管的管理體制，參與管理的部門包括交通、城建、公安等，這種管理體制有它形成的歷史原因，也曾起過積極作用。但在此體制下，各個部門各自執(zhí)行本系統(tǒng)的相關(guān)政策法規(guī)，也使客運大市場的整體性、有序性

18、和規(guī)范性受到影響，管理成本增加，管理效率不高。城鄉(xiāng)道路的不可分割性與城鄉(xiāng)交通的分割管理，使客運布局矛盾不斷加大，這已成為我國道路客運一體化進程的瓶頸。現(xiàn)階段，部分省市已在實踐中對道路客運一體化進行了深入探索。陜西、北京、上海、重慶、武漢、哈爾濱、深圳等省、市在政府機構(gòu)改革中理順管理體制，將城市客運、城鄉(xiāng)客運和城際客運統(tǒng)一交由交通部門管理，加快了這些地區(qū)道路客運一體化發(fā)展步伐，在有利于強化行業(yè)管理的同時，也形成了政令統(tǒng)一、事權(quán)統(tǒng)一、統(tǒng)一規(guī)劃、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)一致發(fā)展的新局面。目前交通運輸部的成立，應(yīng)該說從體制上解決了道路客運多部門管理的弊端。（三）規(guī)劃的統(tǒng)一由于體制原因，目前的道路運輸規(guī)劃和城市公共交通

19、發(fā)展規(guī)劃由交通部門和城建部門分別規(guī)劃，造成客運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、客運線路在安排上難以做到有效銜接，給旅客出行帶來不便。加快道路客運和城市公交體制的融合，由一個部門對道路客運的發(fā)展進行統(tǒng)一規(guī)劃，實行公路客運和城市客運統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)銜接，有利于建立暢通、安全、便捷的現(xiàn)代化城鄉(xiāng)道路客運體系，這也逐步成為推進道路客運一體化的前提。（四）市場的融合根據(jù)傳統(tǒng)觀念，城市客運一般在城市市區(qū)內(nèi)經(jīng)營，主要為城市居民提供出行服務(wù)，公路客運則為城鄉(xiāng)居民長途出行提供服務(wù)，兩者的市場相對分割。隨著城市化進程推進和行政區(qū)劃的變化，城市市區(qū)和郊區(qū)的界限很難確定，造成兩種運輸組織形式的市場相互滲透。公路客運市場和城市客運市場認(rèn)識上

20、的相對分割違背了運輸經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，已經(jīng)不能適應(yīng)道路客運一體化的需要。無論是公路客運市場，還是城市公共客運市場，都具備了道路旅客運輸?shù)幕咎攸c、基本屬性，應(yīng)視為一個統(tǒng)一開放、主體平等、公平競爭的大市場。加快兩者的融合，將城市和城鄉(xiāng)道路客運市場作為一個整體，逐步實現(xiàn)城市客運和公路客運實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度、服務(wù)規(guī)范。保證客運服務(wù)的穩(wěn)定性，保持運輸市場結(jié)構(gòu)的合理性，充分發(fā)揮競爭機制的作用，避免產(chǎn)生過度競爭或壟斷。（五）政策的融合根據(jù)2006年建設(shè)部關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見，城市公共交通是社會公益性事業(yè)，其發(fā)展要納入公共財政體系，統(tǒng)籌安排，重點扶持。對城市發(fā)展具有全局性影響的軌道交通、綜合換乘樞紐、公共交通停車場站以及政府確定的公共交通建設(shè)項目、車輛更新等，政府應(yīng)給予必要的資金保證。因價格限制因素造成的政策性虧損，政府應(yīng)給予補貼，建立起公共財政補償機制。對城市公共交通企業(yè)承擔(dān)社會福利（包括老年人、殘疾人、學(xué)生、傷殘軍人等實行免費或優(yōu)惠乘車）和完成政府指令性任務(wù)增加的支出，應(yīng)予經(jīng)濟補償。但是，公路客運在場站基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、車輛規(guī)費繳納等方面至今尚未有優(yōu)惠政策，公路客運在運輸?shù)鹃L期實行低票價，讓利于旅客，卻從未有政策補貼。隨著體制和