從傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計轉變的思考(一)

1、從傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計轉變的思考(一)摘要：本文結合近年來的調(diào)研和前幾年學習考察加拿大和德國地方政府審計工作的情況， 著重從傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計轉變問題談幾點看法。2004 年，浙江省人均GDP已接近 3000 美元。從國際經(jīng)驗看，這既是一個經(jīng)濟增長方式轉變、社會結構轉型、經(jīng)濟體制轉軌的關鍵時期，也是政府審計從傳統(tǒng)審計逐步向現(xiàn)代審計轉變的關鍵時期。適應浙江省現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展客觀需要， 逐步實現(xiàn)審計工作向現(xiàn)代審計轉變，為浙江省在現(xiàn)代化建設過程中繼續(xù)走在前列提供優(yōu)質高效服務，是擺在浙江們面前必須研究的一個重大課題。本文結合近年來的調(diào)研和前幾年學習考察加拿大和德國地方政府審計工作的情況，著重從傳統(tǒng)審計

2、向現(xiàn)代審計轉變問題談幾點看法。一、從靜態(tài)的審計向動態(tài)的轉變審計工作要適應瞬息萬變的現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展變化需要，就必須從過去靜態(tài)的審計向動態(tài)的審計轉變，使審計監(jiān)督伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的步伐同步合拍地前進。1、在一些重要領域實行全過程審計。經(jīng)濟社會建設與其它領域建設一樣，各要素之間是一個相互關聯(lián)、相互影響和連續(xù)發(fā)展的過程。傳統(tǒng)審計中，審計人員往往對審計對象某一具體時段或某一具體事項予以較多的關注，而對審計對象的全部過程及審計要素之間的聯(lián)系往往比較為忽視，從全面的、歷史的、發(fā)展的、辯證的和站在宏觀的、全局的高度，對經(jīng)濟活動進行事前、事中、事后的全過程審計觀察相對較為薄弱，如對部門預算審計，浙江們一般只進

3、行部門預算執(zhí)行情況的審計和對決算草案進行試點審簽，尚未對部門預算編制、預算執(zhí)行和決算三大環(huán)節(jié)進行全過程審計。如何探索全過程審計，近年來，浙江省各級審計機關在已經(jīng)一些領域有選擇地進行了嘗試。如嵊州在開發(fā)區(qū)建設中專門設置了跟蹤審計辦公室。杭州在聯(lián)網(wǎng)審計中選擇兩個部門進行動態(tài)的實時跟蹤審計。上虞把審計監(jiān)督關口前移到招投標環(huán)節(jié)，對標的進行事前審計。嘉興開始關注政府投資項目各環(huán)節(jié)的普遍性、傾向性問題，南湖區(qū)從參與區(qū)發(fā)展計劃局組織的國家建設項目初步設計開始介入，使審計監(jiān)督關口有效前移。杭州市審計局組織五城區(qū)審計機關，提前介入對713 條背街小巷整治改善工程，緊扣工程建設資金使用和管理這個重點， 以促進背街

4、小巷工程的建設有序和規(guī)范進行、提高工程建設資金效益為工作目標，對整個工程開展全面跟蹤審計，較好地發(fā)揮了審計監(jiān)督與服務作用，得到市委、市政府領導的充分肯定。從現(xiàn)代審計發(fā)達國家看，他們十分重視全過程審計。如德國政府審計部門對預算的審計貫穿于預算活動的全過程。在預算編制階段，審計法院參與預算草案的審核，并在議會預算委員會的討論會上報告審查結果。在預算執(zhí)行階段，審計法院采用抽查、重點審查等方法審計預算執(zhí)行情況，及時糾正預算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題。在預算的決算階段，審計法院對年末報送的預算科目，逐項進行審計。再如加拿大開展的道路安全審計也是一種全過程審計，政府審計部門從預防交通事故、降低事故產(chǎn)生的可能性和嚴重

5、性入手，對道路項目建設的全過程，即規(guī)劃、設計、施工和服務期進行全方位的安全審核，從而揭示道路發(fā)生事故的潛在危險因素及安全性能。加拿大政府審計認為，在項目建設的初步設計階段進行道路安全審計最重要、最有效，在已運營的道路和擬建道路項目建設期的全過程實行安全審計，在規(guī)劃或可行性研究、初步設計、施工圖設計、道路通車前期（預開通）和開通服務期（后評估階段）都有所側重地實行審計。通過道路安全審計可有效地預防交通事故，降低交通事故數(shù)量及其嚴重程度，減少道路開通后改建完善和運營管理費用，提升交通安全文化。2、審計項目前后的連接和跟蹤審計。西方發(fā)達國家審計沒有行政處罰權，主要靠輿論監(jiān)督和跟蹤審計。如美國憲法規(guī)定

6、審計部門無權對行政機構實施強制性的懲罰，聯(lián)邦審計部門的任務是發(fā)現(xiàn)問題，并就解決問題提出建設性的建議。在收到審計的建議后，相關機構有義務采取有意義的改正行動。建議一旦提出，審計就會對這些建議是否以及何時得到采納進行密切跟蹤。如果有關部門沒有采納，國會將舉行聽證會或者采取其它措施強制其改正。國會還有權進一步要求美國司法部對相關行政機構及其負責人提出司法訴訟，最后超過80%的建議被相關機構采納。這種審計項目前后的連接與跟蹤審計，是動態(tài)審計的一種有效形式。3、審計項目安排實行滾動計劃。制定科學合理的動態(tài)審計項目計劃，是加強審計監(jiān)督，提高審計效率和效益的關鍵環(huán)節(jié)。現(xiàn)代審計不僅高度重視制定年度審計項目計劃

7、，而且也非常重視制定長期和中期審計項目滾動計劃，通過滾動審計，既從歷史的角度查深查明被審計單位的問題，分析發(fā)展趨勢，提出系統(tǒng)的建設性意見、建議，同時也有效地擴大審計覆蓋面，特別是對重點部門、重點資金和政府領導關注、人民群眾關心的熱點、難點、焦點問題，進行連續(xù)的、動態(tài)的跟蹤審計監(jiān)督，確保政府全部資金收支真實、合法和效益。去年，省廳著手制定三年滾動審計項目計劃，雖然是初步的，但是向動態(tài)的審計邁出了重要的一步，在項目編制過程中，注意年度審計項目計劃與下兩個年度審計項目計劃的銜接，綜合考慮年度審計項目名稱、審計目標、重點內(nèi)容、審計方式方法、實施時間、所需審計人員數(shù)量和工作量等計劃要素，使年度審計項目計

8、劃與中期審計項目計劃形成一個統(tǒng)一整體，把中期審計項目計劃作為年度審計項目計劃的延伸，重點反映審計業(yè)務發(fā)展的脈絡和方向。二、從單位審計向項目審計轉變以推動和完善經(jīng)濟活動為基本目的的項目審計、專項審計，是現(xiàn)代政府審計發(fā)展的主流，已越來越被政府重視，并對經(jīng)濟發(fā)展起著巨大推動作用。項目審計是現(xiàn)代審計的方法，與傳統(tǒng)審計有著本質的不同。傳統(tǒng)審計是以一個經(jīng)濟活動單位（部門）為審計對象，審計一般是通過對被審計單位會計年度所發(fā)生的經(jīng)濟活動為審計內(nèi)容。而項目審計直接以經(jīng)濟活動為審計對象，以特定的經(jīng)濟活動或具有相同性質的系列經(jīng)濟活動為審計內(nèi)容，如對政府投資活動的審計、專項資金管理和使用的審計等等。 這種以經(jīng)濟活動為

9、審計對象的審計活動， 組織嚴密，程序規(guī)范，審計深入細致，有確定的審計目標和確定的測量尺度，按特定的審計對象匯集各專業(yè)人才，能對特定的經(jīng)濟活動實施全面的、深入的、全過程的監(jiān)控，并隨著審計活動的開展不斷向決策部門和項目管理部門反饋信息，及時矯正偏離狀態(tài)，修正和完善計劃的缺陷和不足，全面提高項目運行的效率、效益、效果。這種以向決策和管理部門提供高水準管理信息的審計活動，遠比單純的以財務收支合法合規(guī)性為目的的審計能更產(chǎn)生巨大的審計影響力，這是今后政府審計發(fā)展的主流方向。與單純審計相比，專項審計調(diào)查具有宏觀目的性強、作用范圍大、工作方式方法靈活等特點，是現(xiàn)階段實現(xiàn)項目審計的有效形式。運用好專項審計調(diào)查手

10、段，有利于提升審計成果，提高審計工作的質量和水平，更好地發(fā)揮審計監(jiān)督的作用。尤其是在審計力量普遍不足，各方面對審計工作的要求不斷提高的情況下，搞好專項審計調(diào)查是加強和改進審計工作的重要途徑。審計調(diào)查與審計既有聯(lián)系，又有區(qū)別。從方法上看，專項審計調(diào)查既可運用傳統(tǒng)審計方法，同時也能運用其他調(diào)查方法，它比嚴格的審計要靈活，又比一般調(diào)查具有反映情況真實準確的特點。從工作對象上看，有些涉及面比較廣的宏觀政策執(zhí)行情況，以及各方面比較敏感、處理起來有難度的問題，采取專項審計調(diào)查的方式，有利于摸清情況，提請有關方面研究解決，效果會更好。隨著公共財政體制的建立完善，勢必觸及部門利益格局，對那些潛伏著比較敏感、處

11、理起來有難度的問題，通過專項審計調(diào)查的方式，可以有效減少審計阻力，促進審計成果轉化，及時高效地為政府及有關部門的宏觀決策提供服務。以資金為主線，橫向到邊，縱向到底，是湖北省公安縣審計局創(chuàng)造并被審計署推廣的公安模式，這一模式打破了以單位、部門作為審計項目的格局，就某一課題、某一領域通過資金運行的走向進行跟蹤審查，運用對比分析的方法找出問題的成因，從制度上、機制上提出解決問題的措施，使審計成果能夠及時轉化，發(fā)揮了宏觀的指導作用。三、從財務收支審計向公共資金支出審計轉變政府審計從 1983 年恢復以來，審計力量不斷壯大，審計覆蓋面不斷擴展。然而，面對繁雜的經(jīng)濟關系、千千萬萬個經(jīng)濟實體，雖然審計機關人

12、員不斷增多，但審計工作量也在逐年上升，從上到下普遍有一種疲于奔命、顧及不暇的感覺。追求審計數(shù)量的擴展不是現(xiàn)代審計發(fā)展的主流方向，若任其發(fā)展下去，勢必演變?yōu)樽唏R觀花式審計，提高審計質量、加大審計力度也將非常困難。 實現(xiàn)傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計轉變，就必須縮小政府審計覆蓋面，把主要精力從量大而廣的各單位財務收支審計集中到公共資金審計上來?，F(xiàn)實情況也是如此，隨著浙江國社會主義市場經(jīng)濟的建立和政企分開，浙江等一些經(jīng)濟先發(fā)地區(qū)，政府職能已開始向公共服務方向轉移。因此，政府審計就必須集中到對社會公共資金審計上來，而一般性的單位財務收支審計和企業(yè)審計將逐步交由社會審計和內(nèi)部審計去完成，審計機關實施對社會審計和國有企業(yè)內(nèi)部審計的綜合監(jiān)督。這樣，才能更好地加強對社會公共資金的監(jiān)督，才能更好地為政府的宏觀管理服務。按照由收支審計并重向支出審計為主轉變的要求，審計中重點關注預算的編制和執(zhí)行、支出的真實完整性、支出審批控制、支出結構和支出比例變化的合理性，對超預算無預算支出和異常增減的支出項目作重點審計，對一級預算單位和二三預算單位進行對比調(diào)查。審計的重點要轉向全方位關