關(guān)于蘇州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展情況的考察報告

1、關(guān)于蘇州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展情況的考察報告局赴蘇州考察組2010年9月7日，局統(tǒng)征辦主任王尚勇帶領(lǐng)綜合科、人教 科、周陵所、渭陽所、測量隊負責人，赴蘇州市就統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展 中土地管理工作進行了學習考察。 期間，先后與蘇州市、昆山市 國土資源局進行了座談，就土地管理工作交換了意見。通過考察, 學習蘇州，思考渭城，提高了認識，解放了思想，開闊了眼界， 拓展了思維，進一步明晰了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地管理工作的思 路。一、基本情況蘇州市位于長江三角洲中部，總面積 8488平方公里（其中 市區(qū)面積1650平方公里），下轄5個縣級市、7個區(qū)，全市戶 籍人口 616萬，登記外來人口 498萬。昆山市是蘇州市下轄的一個縣

2、級市， 東靠上海，是江蘇省的 東大門，市域面積927平方公里，戶籍人口 69萬人，轄1個國 家開發(fā)區(qū)、3個省級開發(fā)區(qū)和9個鎮(zhèn)。蘇州市、昆山市的城鎮(zhèn)化之路經(jīng)歷了三個階段 ：一是上世紀 80年代，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動小城鎮(zhèn)發(fā)展階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展， 形成村村點火、戶戶冒煙的景象，為蘇州工業(yè)打下了堅實基礎(chǔ)。 二是上世紀90年代，蘇州從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向外向型經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，并占 據(jù)經(jīng)濟主導地位，以開發(fā)區(qū)建設快速推動城市擴容增量， 各鄉(xiāng)鎮(zhèn) 都為開發(fā)區(qū)配套建設工業(yè)小區(qū)，城鎮(zhèn)化模式由城鎮(zhèn)單向擴張向城 市雙向互動轉(zhuǎn)變。三是進入21世紀，蘇州市大力發(fā)展民營經(jīng)濟、 村級經(jīng)濟和新型合作經(jīng)濟，形成三者并舉、協(xié)同發(fā)展，進入工業(yè) 化、城

3、鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)化互相促進，共同提升城市綜合競爭力的新時 期。2009 年，全市地區(qū)生產(chǎn)總值預計達到 7400 億元，實現(xiàn)地 方一般預算收入 745.2 億元，完成全社會固定資產(chǎn)投資 2967.4 億元，社會消費品零售總額 1846.3 億元，工業(yè)生產(chǎn) 總產(chǎn)值達到 2.37 萬億元，商品房銷售面積增長 116.7%，現(xiàn) 代物流、商務服務、社區(qū)服務等行業(yè)均實現(xiàn)較快發(fā)展。二、主要做法 蘇州市是江蘇省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展配套試點區(qū)， 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展 的主要做法，概括起來就是“三集中、三置換、三合作和六項機 制”。（一）推行“三個集中”。一是工業(yè)企業(yè)向園區(qū)集中。在工 業(yè)開發(fā)園區(qū)及工業(yè)集中區(qū)之外， 一律不再新上工業(yè)項

4、目， 對按布 局規(guī)劃要求逐步撤并的工業(yè)集中區(qū)， 工業(yè)企業(yè)一律只出不進， 并 結(jié)合結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級， 按規(guī)劃加快整合到位。同時， 建立項 目必須進集中發(fā)展區(qū)的激勵約束機制， 全力打造產(chǎn)業(yè)集群， 推動 開發(fā)區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”，以實現(xiàn)國家級、省級開發(fā)區(qū)逐步從產(chǎn) 業(yè)集聚向功能提升轉(zhuǎn)變，從政策優(yōu)惠向體制優(yōu)化轉(zhuǎn)變，并通 過向政策要地、集約節(jié)約用地、盤活存量土地、置換收儲土地、 清理閑置土地等多種途徑，最大限度滿足園區(qū)用地需求，形成 了以蘇州工業(yè)園區(qū)為龍頭，其他園區(qū)共同發(fā)展的集中園區(qū)建 設新格局。二是農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模集中。堅持以穩(wěn)定農(nóng)村家庭承 包經(jīng)營為基礎(chǔ)，按照依法、 自愿、有償原則，推進土地向龍頭企 業(yè)、農(nóng)村

5、集體經(jīng)濟組織、 農(nóng)民專業(yè)合作組織和種植大戶集中。 2009 年，蘇州市已建成 78 個千畝以上高標準現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，其 中萬畝以上的達到 14 個，新增高效農(nóng)業(yè) 15.5 千公頃、設施 農(nóng)業(yè) 3.7 千公頃、 市級以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè) 16 家，新添 一批無公害農(nóng)產(chǎn)品、 綠色食品、 有機食品， 總數(shù)達到 1402 個， 農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營面積占到 56%。三是農(nóng)民居住向新型社區(qū)集中。 蘇州市把農(nóng)民公寓建設納入城鎮(zhèn)建設規(guī)劃， 倡導集中連片建設農(nóng) 民新社區(qū)，在農(nóng)村新型社區(qū)之外，一律不再安排新的住宅建設。 并以政府投資為主， 各方籌資為輔，加強農(nóng)村新型社區(qū)建設，取 消中心村改為居民區(qū)安置，推動農(nóng)民變市民

6、。目前，全市 2.1 萬個自然村規(guī)劃調(diào)整為 2517 個農(nóng)村居民點， 33%的農(nóng)戶遷入集中 居住點。（二）實行“三項置換”。為了切實保障農(nóng)民利益，使廣大 農(nóng)民充分分享工業(yè)化、 城市化的發(fā)展成果， 蘇州市創(chuàng)造性地開展 了“三個置換”，探索農(nóng)民變市民途徑，鼓勵農(nóng)民將集體資產(chǎn)所 有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地及住房置換成股份合作社股權(quán)、 城鎮(zhèn)保障和住房，實行換股、換保、換房進城、進鎮(zhèn)。 2009 年， 蘇州市有 5 萬多戶、 17萬農(nóng)民通過“三置換”實現(xiàn)了身份轉(zhuǎn)變。（三）發(fā)展“三大合作”。一是發(fā)展社區(qū)股份合作社。為解 決傳統(tǒng)集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)不明、干部群眾在經(jīng)濟利益上互相對 立，農(nóng)民對集體經(jīng)濟發(fā)展積極性

7、不高的矛盾， 蘇州市按照 “量化 存量，按股分紅，謀求增量，促進發(fā)展”的思路，將村級集體經(jīng) 營性凈資產(chǎn)，折股量化到戶（人），通過村村合作、村戶合作， 以地生財，發(fā)展合作經(jīng)濟，富民強村。二是發(fā)展土地股份合作社。 為解決農(nóng)民承包土地分散、 自然田塊分割、經(jīng)營規(guī)模過小、生產(chǎn) 效率低下等問題，按照“依法、自愿、有償”的原則，積極鼓勵 和引導農(nóng)民以土地承包權(quán)入股， 將土地集中起來對內(nèi)對外招標出 租或部分土地統(tǒng)一經(jīng)營、部分土地出租，年終分紅，并探索出浮 動分配型、固定分配型、混合分配型三種分配形式，農(nóng)民流轉(zhuǎn) 1 畝土地能獲得 600 1000元的租金收入。 三是發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作 社。在某個生產(chǎn)要素或生產(chǎn)環(huán)

8、節(jié)上建立行業(yè)協(xié)會、 龍頭企業(yè)等多 種合作經(jīng)濟組織， 提高進入市場的組織化程度。 昆山市還創(chuàng)造性 地發(fā)展出“富民股份合作社”，即是以行政村或組為單位，將農(nóng) 民相關(guān)資源均衡集中入股（為體現(xiàn)公平，入股農(nóng)民每戶最高 3 股、最低 1 股，且股份不能轉(zhuǎn)讓），通過多種形式的市場運作， 在工業(yè)園區(qū)建設或購置標準廠房、 集宿樓、服務業(yè)設施、 農(nóng)貿(mào)市 場等進行物業(yè)出租， 繼而開展綠化保潔、物業(yè)管理等服務，取得 租金收入后按股分紅。（四）建立“六項機制”。一是建立三產(chǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展機制。蘇 州在加快推進工業(yè)化、 城鎮(zhèn)化過程中，始終把農(nóng)業(yè)放在重要位置， 注重把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與保護生態(tài)環(huán)境、 注重加強農(nóng)村人力資本開 發(fā)和新型

9、農(nóng)民培養(yǎng)， 全面提高農(nóng)民素質(zhì)，把促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民 增收緊密結(jié)合起來， 加快了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的進程。 二 是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)機制。 昆山市實施的 “人人有技能、 個個有 工作、家家有物業(yè)”的“三有工程”，就是一個成功的實踐，該 市緊緊抓住“技能”、 “工作”的核心，大力強化培訓、就業(yè)指 導，使廣大求職人員得以通過培訓獲技能、提高技能有工作，進 而直接促進了工資性、 經(jīng)營性和資產(chǎn)性等各項收入的提高。 三是 建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政體制。 蘇州市不斷加大公共財政對新農(nóng) 村建設的支持力度， 逐步擴大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍， 建立了農(nóng) 村最低生活保障、 農(nóng)村合作醫(yī)療保險和農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度三 大

10、保障體系， 對各種農(nóng)村公共服務的支持力度也逐步加大， 實現(xiàn) 農(nóng)村“三大保障”全覆蓋， 推動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。四是建立城鄉(xiāng)改革協(xié)同推進機制。蘇州市在穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營 制度基礎(chǔ)上，不斷深化農(nóng)村改革，培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，農(nóng)村“三大合作”形成氣候，農(nóng)民組織化程度顯著提高。同時，注重 培育適應“三農(nóng)”需要的各類新型金融組織，積極探索政策性保 險金融對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持力度，加強財稅政策與農(nóng)村金融政策的 有效銜接，引導更多信貸資金投向了“三農(nóng)”，農(nóng)村金融改革走 在了全國前列。五是建立縣域經(jīng)濟、小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展機 制。蘇州市在推進城鎮(zhèn)化過程中，注重發(fā)展壯大縣級城市，縣級 統(tǒng)籌已成為蘇州城鄉(xiāng)統(tǒng)

11、籌的主要形式和主體力量， 在全市地方財 政收入總額中，鎮(zhèn)級財政占有半壁江山，對農(nóng)村的帶動作用和統(tǒng) 籌功能也日益增大。六是建立城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌機制。蘇州市把城市 和農(nóng)村作為一個整體來規(guī)劃，把城市各項專業(yè)規(guī)劃向農(nóng)村延伸， 形成全方位、多層次、開放式的城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，使全市呈現(xiàn) 出以城市群為主體，新農(nóng)村為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)新格局。三、幾個問題（一）關(guān)于增減掛鉤用地平衡問題。蘇州市在建設用地指標 平衡方面認真研究國家政策，主動加強協(xié)調(diào)聯(lián)系，在農(nóng)村住宅置 換商品房過程中保證耕地（農(nóng)用地）和建設用地平衡。該市積極 開展前期調(diào)研，科學預算農(nóng)村住宅置換規(guī)模，在本區(qū)域范圍內(nèi)若 干個擬置換的農(nóng)村住宅等用地地塊 （拆舊地塊）

12、和擬用于安置城 鎮(zhèn)建設的地塊（建新地塊）組成一個用地面積平衡項目， 認真調(diào) 查和測算項目區(qū)內(nèi)人口和戶數(shù)及宅基地面積、 非宅基地建設用地 面積、擬新增耕地面積和擬新增建設用地面積，擬使用增減掛鉤 指標的置換商品房用地面積和工業(yè)或及經(jīng)營性項目用地面積等。 嚴格控制新建規(guī)劃范圍的核定規(guī)模，嚴格落實建新面積和復墾新 增耕地（農(nóng)用地）面積雙控目標，做到了建新占用的農(nóng)用地（其 中耕地）面積不超過復墾增加的農(nóng)用地（其中耕地）面積。（二）關(guān)于農(nóng)民集中安置社區(qū)建設資金問題。蘇州市在農(nóng)民集中安置社區(qū)建設中，充分發(fā)揮區(qū)域財政優(yōu)勢，主要通過五方面 解決建設資金問題，一是以政府先行投資為主，多渠道籌金，建 設農(nóng)民集中安

13、置社區(qū)。二是按照城市反哺農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的 要求，借助市場化運作機制，由政府安排一部分資金以及銀行融 資，再加上承接置換商品房建設任務相關(guān)公司應可以先行墊支的 部分資金，組成啟動資金。三是取得增減掛鉤的鎮(zhèn)（辦），將掛 鉤指標用于工業(yè)或經(jīng)營性項目用地的，一律通過招牌掛方式進行 公開交易，在扣除必要成本后，土地凈收益部分用于農(nóng)戶的拆遷 安置補償。四是用地單位使用增加掛鉤指標的， 需按規(guī)定繳納各 項規(guī)費均留在縣級市、區(qū)政府，專項用于被置換農(nóng)戶拆遷補償和 置換村莊的土地復墾整理。五是商品房建設規(guī)費，參照城市經(jīng)濟 適用房建設規(guī)費標準收取，并相應減免相關(guān)規(guī)費，同時在稅收方 面給予優(yōu)惠，以上所節(jié)省的資金可

14、用于被置換農(nóng)戶的拆遷補償。（三）關(guān)于群眾置換安置問題。 蘇州市對群眾的安置補償采用現(xiàn)房安置、貨幣補償、全部或部分到工業(yè)集中區(qū)置換標準廠房 三種方式。一是現(xiàn)房安置。對要求現(xiàn)房置換的農(nóng)戶，采取“等價 交換、差額結(jié)算”的置換辦法，即農(nóng)村住宅交換商品房遵循等價 交換的原則，在土地使用權(quán)互不作價的前提下，鎮(zhèn)政府（辦事處） 要制定對農(nóng)宅評估的實施細則和原則上按成本價確定的安置商 品房的價格和樓層差價，對擬置換農(nóng)宅的面積、質(zhì)量進行價值評 估，鎮(zhèn)政府（辦事處）給予相等面積（或按家庭成員人數(shù)折算） 的商品房。交換的成套商品房價格小于或大于農(nóng)宅價格的，進行 差額結(jié)算。同時，對符合規(guī)定出宅條件并已提交出宅申請的置換

15、 區(qū)（拆遷區(qū)）內(nèi)農(nóng)民，自愿放棄宅基地申請的，可安排一套面積 約 120 平方米的商品房作為政策性補償， 對于獨生子女家庭， 可 適當增加補償面積作為獎勵，具體由各級縣政府確定。此外，集 中安置區(qū)內(nèi)所建的經(jīng)營性、 公益性公共服務設施， 其產(chǎn)權(quán)歸參與 置換的農(nóng)戶共有， 用于出租，出租收入用于安置區(qū)的物業(yè)管理費 用指出，以減輕入住農(nóng)戶負擔。 二是貨幣安置。對要求貨幣補償 的農(nóng)戶， 在對其原農(nóng)村住宅進行價值評估后， 確定應得的安置商 品房補償面積。貨幣補償總額為應得安置商品房面積的市場折算 價扣除政府定銷價后的差額，并可在此基礎(chǔ)上適當提高補償金。 但選擇該類補償形式的農(nóng)戶其前提條件是已有其他住房， 或

16、只要 求獲取安置商品房中的一部分， 從而申請全部或者部分采取貨幣 補償。 農(nóng)戶接受貨幣補償后，政府不再安排商品房置換。 三是全 部或部分到工業(yè)集中區(qū)置換標準廠房。 對要求以原農(nóng)村住宅全部 或部分到工業(yè)集中區(qū)置換標準廠房的農(nóng)戶， 按照應置換商品房的 價格和面積， 綜合折算應置換的標準廠房面積， 原則上標準廠房 面積應大于商品房面積。 置換后標準廠房的所有權(quán)和出租產(chǎn)生的 收益歸農(nóng)戶所有。（四）關(guān)于農(nóng)村村民社會保障問題。例如昆山市，為使農(nóng)民 不失利、失地不失業(yè)，昆山市安排財政專項資金反哺農(nóng)民，建立 了“五道保障線”。 一是征地補償安置維護權(quán)益。 土地補償費按 每畝 12600 元兌付，從高補償農(nóng)民。

17、 安置補助費每人 20000元計 入被征地農(nóng)民賬戶，到男 60、女 50 周歲后逐月發(fā)放養(yǎng)老金。二 是農(nóng)村養(yǎng)老保險老有所養(yǎng)。 凡男 60周歲、女 50周歲的本市農(nóng)民， 不交任何費用進入社保序列， 70 周歲以下每月 250元， 70 周歲 以上每月 280 元。三是農(nóng)村醫(yī)療保險病有所醫(yī)。 2009年農(nóng)村居 民基本醫(yī)療保險每人每年 320元，個人負擔 80 元，60 周歲以上 老人免繳費用，實現(xiàn)了區(qū)域全覆蓋。四是最低生活保障貧有所濟。 實行低保的城鄉(xiāng)一體化， 2009 年城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準為 每人每月 410 元。五是發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟致富農(nóng)民。 失地農(nóng)民通過安 置補償，基本做到了“家家有物業(yè)”

18、，全市出租標準廠房及宿舍 87.3 平方米，年收益 1 億多元。四、學習體會 赴蘇州、昆山之行，給考察組全體人員留下了深刻印象。蘇州市和昆山市在過去的發(fā)展歷程中， 經(jīng)過大膽探索， 走出了一 條符合當?shù)貙嶋H的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展之路， 經(jīng)濟高速發(fā)展， 城鄉(xiāng)差距 縮小，已基本實現(xiàn)全面建設小康社會的目標， 開始邁向基本現(xiàn)代 化。盡管渭城區(qū)與蘇州市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的道路上， 面臨的發(fā)展 環(huán)境、區(qū)位條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)、時代背景有很大不同，我區(qū)不可能 每條件照搬蘇州模式， 但統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、 推進綜合配套改革的思 想理念卻是相通的， 關(guān)鍵是如何因地制宜、 消化吸收、發(fā)展創(chuàng)新。 蘇州市和昆山市有許多成功的經(jīng)驗給我區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)

19、發(fā)展工作以 啟示。（一）科學規(guī)劃是前提。蘇州市在推進工業(yè)化、城市化進程 中，堅持全域規(guī)劃理念， 把城市和農(nóng)村作為整體統(tǒng)籌考慮，并打 破傳統(tǒng)理念， 著重按照生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間分別明確 區(qū)域功能，實現(xiàn)了全市基礎(chǔ)設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護的城鄉(xiāng)協(xié) 調(diào)。生產(chǎn)空間既有工業(yè)園區(qū)，也有農(nóng)業(yè)園區(qū)。生活空間既有城市 居民的，也有農(nóng)村居民的；既有三產(chǎn)集聚的現(xiàn)代城區(qū)，也有田園 景色的農(nóng)村居民集中區(qū)。生態(tài)空間既有城區(qū)中的園林綠化濕地， 也有鄉(xiāng)村中的林地山地湖面。 在規(guī)劃指導下， 無論是產(chǎn)業(yè)還是城 鄉(xiāng)發(fā)展都能在空間上準確定位。 蘇州的經(jīng)驗告訴我們， 一定要打 破規(guī)劃管理長期存在的城鄉(xiāng)分割， 只注重城市規(guī)劃， 忽

20、視了農(nóng)村 規(guī)劃，更要避免城鄉(xiāng)一樣化。（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展是基礎(chǔ)。蘇州、昆山之所以能夠靠自身努力 實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展， 其關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)發(fā)展一直十分良好， 好的發(fā) 展環(huán)境吸引產(chǎn)業(yè)資本大量聚集。 在 20世紀 80 年代，蘇州就抓住 改革開放大好機遇，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，進入 90 年代，又抓住 上海浦東開發(fā)開放的機遇， 依托上海， 實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向外向型 經(jīng)濟的跨越。進入 21 世紀，蘇州市又大力發(fā)展民營經(jīng)濟、村級 經(jīng)濟和新型合作經(jīng)濟，民間經(jīng)濟十分活躍，所以勞動力需求多， 生產(chǎn)要素需求大，村民們修建的標準廠房或集體宿舍供不應求。 全市綜合經(jīng)濟實力邁上了新臺階， 政府在解決社會不和諧、 城鄉(xiāng) 差距大、制度不健

21、全等難題時， 顯得游刃有余。蘇州的經(jīng)驗告訴 我們，發(fā)展是第一要務， 產(chǎn)業(yè)發(fā)展是推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要基 礎(chǔ)。（三）改革創(chuàng)新是關(guān)鍵。蘇州、昆山能夠?qū)崿F(xiàn)跨越式發(fā)展， 關(guān)鍵在于不斷解放思想、 改革創(chuàng)新，向改革創(chuàng)新要空間， 要動力。 為了實現(xiàn)富民強村， 蘇州從 2001 年開始推進農(nóng)村 “三大合作”， 并允許進行工商登記， 成為了推動農(nóng)民增收、 富民強村的有效途 徑。為了保證地處農(nóng)業(yè)規(guī)劃區(qū)的村有平等發(fā)展工業(yè)的權(quán)利和機 會，蘇州另辟蹊徑，實施“異地辦廠”，讓不同地域農(nóng)村居民共 享發(fā)展。為了控制農(nóng)村宅基地隨意增多擴大，昆山市早在 2003 年在集中規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)凍結(jié)了宅基地審批， 這在當時是違背政策 的，但

22、由于工作細致，農(nóng)民的住宅問題在集中區(qū)內(nèi)妥善解決了， 沒有引起大的社會矛盾，實踐證明是正確的，集體建設用地減少 換來了更多的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。昆山實行的 “三大合作社”出地入 股建設標準廠房出租的，集體建設用地不用征，投資者不用建廠 房，既解決了征地拆遷矛盾和用地指標難題， 投資者也減少了投 資成本，農(nóng)民和集體還有租金與股金收入。一舉多得。蘇州的經(jīng) 驗告訴我們，故步自封、按圖索驥、亦步亦趨的改革不是改革， 大膽改革創(chuàng)新才有出路。（四）政策引導是動力。一個地區(qū)的發(fā)展離不開有效的政策 激勵和引導，蘇州在推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中， 十分注重發(fā)揮 政策機制的作用，允許跨村跨鎮(zhèn)發(fā)展共享收益的政策，在嚴格執(zhí) 行

23、規(guī)劃的同時也促進了區(qū)域均衡發(fā)展，在全國率先實現(xiàn)在企業(yè)就 業(yè)的農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民一樣的養(yǎng)老保險政策，促進了城鄉(xiāng)和諧。蘇州的經(jīng)驗告訴我們，良好的政策機制可以轉(zhuǎn)化為發(fā)展的強 大動力。（五）城鎮(zhèn)集聚是載體。蘇州、昆山的經(jīng)驗表明，小城鎮(zhèn)是聯(lián)結(jié)城市與農(nóng)村的最好節(jié)點，也是承載農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和城市資源 下鄉(xiāng)的主要載體。促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚，不僅能加快推進土 地規(guī)?；?jīng)營，有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，也可以實現(xiàn)基礎(chǔ)設施集中 建設，提高資源利用水平。按現(xiàn)行土地承包法規(guī)定，農(nóng)村人口集 聚到小城鎮(zhèn)，勿需退出承包地，可以避免戶口轉(zhuǎn)移到大中城市帶 來的生存壓力。蘇州的經(jīng)驗告訴我們，引導人口向小城鎮(zhèn)集聚， 不僅可以減輕大城市的壓力，也有利于迅速改革鄉(xiāng)村面貌，集約 節(jié)約利用農(nóng)村土地（六）以人為本是核心。蘇州、昆山給我們提供了很好的示 范，突出表現(xiàn)在拆遷對農(nóng)民實行“拆一補一”政策，政府讓利于民，也沒有承擔過多的成本農(nóng)民通過拆遷不但不會遭受任何損 失，反而可以獲得財產(chǎn)性收入，使征地拆遷成為農(nóng)民致富的一條 途徑。許多地方農(nóng)民怕，而蘇州、昆山農(nóng)民盼拆遷，尤其是昆山 市連續(xù)幾年實現(xiàn)了“零信訪”。此外，