旅游管理體制改革的調研報告

1、旅游管理體制改革的調研報告 關于旅游管理體制改革的調研報告 根據國家旅游局的工作部署，圍繞旅游資源一體化和地方旅游管理體制改革這一重大課題，政策法規(guī)司派調研小組赴X省、X省兩省進行了實地調查。 一、旅游資源一體化是地方為促進旅游業(yè)發(fā)展 在總牢固踐經驗基礎上出現的一種統籌旅游資源保護與開發(fā)的體制創(chuàng)新風景名勝區(qū)、文物古跡、宗教場所以及園林、文化等資源都是發(fā)展旅游業(yè)的重要依托。但由于傳統管理體制導致了部門分割的局面，特殊是各自管理的動身點不同。在實踐中形成了“資源優(yōu)勢與產品優(yōu)勢不對稱，產品優(yōu)勢與經濟優(yōu)勢不對稱，管理職能與產業(yè)發(fā)展不對稱”的狀況。為此，早在1998年各地就開頭了旅游資源一體化的探索。從

2、各地的實踐來看，目前旅游資源一體化具有如下幾個特點： 1.本質上是對旅游資源行政管理權限的重新整合。從調研的實際狀況來看，各地推行旅游資源一體化重點是對風景名勝區(qū)、文物資源管理權限的整合和集中。而這種整合突出體現在對象管理權限的調整。最早是將各級風景名勝區(qū)納入旅游部門管理。進而出現了將文物保護單位劃歸旅游部門的現象。如X縣早在1997年就依托國家級風景名勝區(qū)成立了天臺山風景旅游區(qū)管委會，由一名縣委副書記擔當管委會主任?？h風景旅游局局長兼任常務副主任。X縣還設立了文化旅游局，將文化與旅游二者從體制上更緊密地結合在一起。 2.形式上旅游資源一體化的表現不一而足。從X省的狀況來看。旅游資源一體化主要

3、有三種表現：第一種是相關管理職能向旅游行政管理部門集中。第二種是將資源保護機構與旅游行政管理機構合而為一。如Y市于1999年為烏鎮(zhèn)的保護與開發(fā)組建了“古鎮(zhèn)保護與旅游開發(fā)管理委員會”作為政府的派出機構，管委會與市旅游局合而為一，管委會主任同時擔當旅游局長并兼任烏鎮(zhèn)黨委書記。第三種是成立跨部門的機構實現資源統籌。如Y市特地設立了運動休閑委員會。由市委副書記任主任，分管副市長任副主任和委員會辦公室主任，下轄旅游局、體育局、龍門古鎮(zhèn)、城市品牌推廣部、招商部、項目推進部等機構。 3.實踐上在縣市一級得到了發(fā)展。截至20XX年9月，X省全省89個縣(市、區(qū))設立了旅游局.占總數的98.89/5.其中44個

4、縣(市)中設立了風景旅游局(或文化旅游局)。占縣(市)總數的76%。盡管目前X省出現旅游資源一體化向地市一級發(fā)展的趨勢，但還僅表現在嘉興、衢州兩地旅游局分別取得了湘家蕩旅游度假區(qū)的主導開發(fā)權和爛柯山省級風景名勝區(qū)的管理開發(fā)權，還難以將其歸結為旅游資源一體化。 4.客觀上促進了旅游資源的有效利用。從對上述兩省特殊是X省的調研狀況來看，旅游資源一體化在本質上是對現有行政管理職能的適當整合，進而形成集資源保護與開發(fā)于一體的新型旅游資源管理體制，形成保護與開發(fā)的有機統一。盡管多年以來旅游行業(yè)一直將“生態(tài)和資源保護”作為發(fā)展旅游業(yè)的一項基本方針，但由于缺少相對應的行政管理職能而主導乏力。而相關的風景名勝

5、區(qū)、文物古跡等。由于有風景名勝區(qū)管理條例和文物保護法等相關法律法規(guī)為基礎，加之實際管理中職權擴大化的傾向。使旅游開發(fā)與保護之間的矛盾在一定程度上人為擴大。正是在這一情勢之下。為了便于自然和文化資源的旅游開發(fā)，X省很多地方設立了“風景旅游局”或“文化旅游局”。這種做法使這一外在的矛盾內化為工作的兩手，最大限度地削減了體制對旅游業(yè)發(fā)展的制約。 X省旅游局依據近十年的發(fā)展實踐，總結出了“旅游資源一體化管理”的六條積極作用。一是有利于資源整合，實現旅游資源的優(yōu)化配置。如安吉竹種園的旅游發(fā)展長期裹足不前。20XX年劃歸縣風景旅游局后，雖受非典影響，門票收入仍高達450萬元。比劃歸前翻了一番多;二是有利于

6、資源保護。實現可持續(xù)發(fā)展。如烏鎮(zhèn)推行綜合保護開發(fā)后，先后投入1.3億進行搶救性保護，使古鎮(zhèn)煥發(fā)出青春;三是有利于接軌市場。壯大旅游企業(yè);四是有利于投融資渠道，增加發(fā)展后勁;五是有利于產業(yè)互動，實現共同發(fā)展;六是有利于調動旅游系統的積極性，創(chuàng)造性。 二、各地推廣旅游資源一體化的有益經驗 從調研中我們充分感受到，旅游資源一體化的推進與各級黨委、政府對發(fā)展旅游業(yè)重視程度是分不開的，也是與各地的發(fā)展實際分不開的，更與各地創(chuàng)新體制機制的.自覺性分不開。從調研中我們感覺到，各地推進旅游資源一體化有以下幾方面的經驗。 1.黨委、政府高度重視是旅游資源一體化的必要條件。早在1998年X省委、省政府就在總結經驗

7、的基礎上提出：“縣(市)一級依據風景與旅游一體、產品與市場結合、開發(fā)與保護統一的原則，可以結合當地實際建立有利于旅游發(fā)展的、統一的管理機構”。并特殊強調“省級有關部門不得橫加干涉”。據此，X省縣(市)級旅游管理體制改革才得到了全面綻開。因為旅游資源一體化涉及到行政權限的整合配置，既需要改革的士氣，更需要各級黨委、政府的頑強后盾和科學決策。在X省各地的改革中，針對有關部門的壓力，省政府領導明確要求提出“應以小平同志三個有利于為標準，允許在我省試點，在實踐中逐步統一熟悉”;同時借省委、省政府出臺關于進一步加強文物工作的意見之機明確要求“各類文物事業(yè)單位要進一步解放思想，轉變觀念，增加改革意識，進行

8、體制和機制創(chuàng)新。面向群眾，面向市場”。 2.結合實際科學創(chuàng)新是實現旅游資源一體化的重要基礎。旅游資源一體化體制的創(chuàng)新，是對現有行政權限的優(yōu)化整合，不僅沒有先例可循.更沒有統一的模式。這一體制的創(chuàng)新不僅要有明確的目標，更需要結合當地的資源狀況、發(fā)展需求和產業(yè)模式等詳細狀況統籌確定。如Y市旅委在改革中并不是一味追求一體化體制，而是強化了綜合協調職能，不僅將分屬不同系統的園文局、貿易局、之江度假區(qū)管委會、西湖博覽會辦公室、商業(yè)資產經營公司、旅游集團等十個部門歸口于新組建的旅游委員會，而且取得了“兩江一湖”的規(guī)劃審查職能，并在機制上確立了協調西湖風景名勝區(qū)新建、改建項目的協調地位，這種綜合協調職能在實

9、踐中同樣發(fā)揮出了明顯的積極作用。 3.完善配套政策是有效發(fā)揮一體化作用的重要保障。從X省的狀況來看。自1998年開頭的旅游體制的改革正在分階段、有重點地穩(wěn)步推進。1998年前后，重點推廣旅游資源一體化改革，并從風景旅游一體繼而擴展到林業(yè)、水利、文化與旅游一體;20XX年以來，重點把國有旅游企業(yè)進行股份制改造，扶持旅游企業(yè)向集團化發(fā)展;今年以來，省委、省政府又明確提出探索景區(qū)全部權、管理權、經營權分別，引導景區(qū)管理體制和投融資體制深化。這一系列改革措施為旅游業(yè)發(fā)展筑起堅實的制度保障。 但是也需要看到的是，一些地方在推廣旅游資源一體化的過程中，也明顯存在著政企不分的狀況。這些現象雖然在一定程度和一

10、定時期提升了旅游局的地位。但由于行政職能與企業(yè)行為交叉，必定成為今后行政改革的又一重點領域。 三、對旅游資源一體化的幾點熟悉 經過實地調查和專心研究，針對旅游資源一體化問題我們形成了如下幾點看法： 1.旅游資源一體化是破解旅游資源部門分治的有效途徑。由于旅游資源一體化是通過行政職能的整合實現資源的統籌管理，因此針對旅游資源部門分治的現實而言具有重要的積極意義。特殊是由于各部門的職能管理過于原則，全部權、管理權和經營權的法律地位尚未明確，職能管理部門實際上取代了全部權人的地位，強化了部門的“地盤”意識和部門利益。也加劇了保護與開發(fā)之間的矛盾。在目前相關制度配套不完善的狀況下。旅游資源一體化更具有

11、特別的意義。但同時旅游資源一體化體制也帶來三個方面的挑戰(zhàn)：一是統籌保護與開發(fā)的難度加大。由于目前各地推行的旅游資源一體化突出的是資源對象的管理權限，缺乏明確的定位與權責劃分，特殊是旅游部門缺乏資源保護必要的執(zhí)法權，簡單造成責權不全都，為更好地統籌保護與開發(fā)這一問題留下隱患;二是制度創(chuàng)新的緊迫性增加。由于統籌資源保護與開發(fā)更重要的意義在于如何更好地在實踐中得到妥當處理。因此在科學的基礎上，有必要圍繞保護與開發(fā)建立一系列更為精細、更為深入的制度。但目前尚未看到相關的探索與實踐;三是旅游部門依法行政的復雜性增加。由于旅游資源一體化并不是明確全部權的行使主體。旅游部門也非完全意義上的資源保護單位，在增

12、加了資源對象管理權限的同時，旅游部門的地位更加模糊，因此如何履行好旅游行政管理職責還有待深入觀看。 2.“三權分別”是促進旅游資源有效利用的法律基礎。從X省的狀況來看。其著眼點并不是推行旅游資源一體化，而是從“不爭議、不過多爭論，讓各地先自行發(fā)展”動身，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，通過市場有效推進現有資源的開發(fā)，并通過市場整合資源。如X縣政府將全縣旅游資源統一交由X省南湖國旅來投資和開發(fā)政府主要做好相關的公共服務職能。對于文物等特別單位.則將門票銷售及收益、景區(qū)(點)促銷承包給旅行社，管理等問題仍由政府擔當。連州地下河景區(qū)通過經營權轉讓.取得了較好地效果。這些現象實際上反映了政府如何更好地行使行政管理權、資源全部權以及資源經營權的作用問題。我們認為，由于旅游資源的全部權、管理權和經營權適當分別并不為法律法規(guī)所禁止，而上述三權的分別正是確立行使旅游資源全部權人的基礎，也是規(guī)范旅游資源行政管理權限的必要條件，更是促進旅游資源合理開發(fā)的法律依據，是旅游資源開發(fā)與市場接軌的必定途徑。 3.深化改革是完善旅游資源一體化體制的必定要求。雖然目前旅游資源一體化體制發(fā)揮出了重要的積極效果，但由于其先天的缺陷，有必要通過