改革信訪制度創(chuàng)新我國解紛和救濟機制

1、    改革信訪制度，創(chuàng)新我國解紛和救濟機制姜明安【學科分類】行政法學【出處】 載2005年5月10日光明日報 【寫作年份】2005年【正文】     姜明安就信訪條例修訂答光明日報記者問      1、信訪條例修訂的背景及原因是什么？      原信訪條例是國務院1995年制定的，現(xiàn)在之所以要修訂，主要原因有四，其一，原條例已適用了9年多時間。9年來，國家民主、法治建設有了很大進步，人權入憲，依法行政綱要頒布，公民的權利意識大大增強，

2、原條例越來越不適應現(xiàn)時民主、法治要求；其二，隨著改革不斷深化、經濟社會加速轉型以及各種利益格局的調整，社會出現(xiàn)了不少新的矛盾和問題，原信訪制度和相應解紛機制迫切需要調整；其三，自上世紀末期以來，國家出臺了一系列重大政策和發(fā)展舉措：西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起等，這些決策和舉措的實施加快了城市化的步伐，從而增加了對農民土地的征收、征用和對城市市民房屋的拆遷，加之在這個過程中不時發(fā)生某些腐敗和濫用權力的事件，以致引發(fā)出各種社會糾紛，甚至導致了一些地方群體性事件發(fā)生，這些給原本就面臨著不小壓力的信訪工作增添了新的壓力，新形勢、新問題給信訪工作提出了新的任務和要求。其四，十六大以來，新的中央領導集體

3、提出了以人為本、執(zhí)政為民和建立和諧社會等許多新的執(zhí)政理念，與之相適應，信訪制度無疑也應該改革、創(chuàng)新。      2、新修訂的信訪條例最大的亮點是什么？      新修訂的信訪條例最大的亮點是突出保護信訪人的合法權益。這主要表現(xiàn)在下述四個方面：其一，暢通信訪渠道。例如，條例第9 條規(guī)定，各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當向社會公布信訪工作機構的通信地址、電子信箱、投訴電話、信訪接待的時間和地點、查詢信訪事項處理進展及結果的方式等相關事項。各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當在其信訪接待場所或者網站公布與

4、信訪工作有關的法律、法規(guī)、規(guī)章，信訪事項的處理程序，以及其他為信訪人提供便利的相關事項。其二，明確信訪受理和辦理程序。例如，條例第21、28、31、33條分別規(guī)定，信訪工作機構收到信訪事項，應15日內處理；不得推諉、敷衍、拖延；辦理信訪事項應聽取信訪人陳述事實和理由；對重大、復雜、疑難的信訪事項，可以舉行聽證；信訪通常事項應在60日內辦結，情況復雜者延長期限不得超過30日。其三，建立信訪責任制。條例第7 條規(guī)定，各級人民政府應當建立信訪工作責任制，對信訪工作中的失職、瀆職行為，嚴格依法追究責任。其四，在總則中明確規(guī)定任何組織和個人不得打擊報復信訪人（這一規(guī)定雖然在原信訪條例中也存在，但卻只是作

5、為普通條款而不是作為總則條款規(guī)定的）。      3、過去信訪人對信訪不滿意，一個很重要的原因是其辦事效率低下，只轉不辦，新信訪條例是怎么解決這一問題的？      條例對此主要做出了三方面的規(guī)定：其一，直接處理權。條例第32條規(guī)定，對信訪事項有權處理的行政機關經調查核實，應依法對相應信訪事項做出處理：請示事實清楚，符合法律、法規(guī)、規(guī)章或其他有關規(guī)定的，予以支持；請求事由合理但缺乏法律依據的，對信訪人做出解釋；請求缺乏事實根據或者不符合法律法規(guī)、規(guī)章或其他有關規(guī)定的，不予支持。其二，督辦權。條例第36條規(guī)定，縣級以

6、上人民政府信訪工作機構發(fā)現(xiàn)有關行政機關有下列情形之一的，應及時督辦和提出改進建議：無正當理由未按規(guī)定期限辦結信訪事項的；未按規(guī)定反饋辦理結果的；未按規(guī)定程序辦理的；推諉、敷衍、拖延的；不執(zhí)行信訪處理意見的；其他需要督辦的情形。其三，規(guī)定了嚴格的時限制度。      4、新信訪條例對信訪人的行為進行了哪些規(guī)范？       條例對信訪人行為的規(guī)范主要有三個方面：其一，信訪形式。條例第17、18條規(guī)定，信訪人提出信訪事項，一般應當采用書信、電子郵件、傳真等書面形式；信訪人采用走訪形式提出信訪事項的，應當?shù)接嘘P機關設立或

7、者指定的接待場所提出，多人走訪的，應推選代表，代表不超過5人。其二，信訪材料。條例第19條規(guī)定，信訪人應對其提供的材料內容的真實性負責，不得捏造、歪曲事實，不得誣告、陷害他人。其三，信訪人的責任。針對當前在信訪秩序方面存在的突出問題，條例對圍堵、沖擊國家機關，攔截公務車輛，堵塞、阻斷交通，攜帶危險物品或者管制器具等六類行為作了禁止性規(guī)定，并與刑法等法律作了銜接，規(guī)定由公安機關依法采取必要的現(xiàn)場處置措施、給予治安管理處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任。      5、從長遠看，我國信訪制度應當怎樣改革？      信

8、訪制度是我國整個解紛和救濟機制的一個環(huán)節(jié)。因此，信訪制度的改革應當和必須與我國整個解紛和救濟機制的創(chuàng)新聯(lián)系起來。我國現(xiàn)行解紛和救濟機制主要包括五大環(huán)節(jié)：訴訟、復議、仲裁、調解和信訪。這一機制目前運行的情況怎樣呢？它對于建立和諧社會究竟發(fā)揮了多大的功效和作用呢？應該說，我國現(xiàn)行解紛和救濟機制運行情況總的來說是順暢的，它對于公正和及時解決各種社會爭議、糾紛，特別是解決因國家公權力違法、不當行使而產生的各種爭議、糾紛，監(jiān)督行政機關依法行政和其他國家機關依法辦事，防止其濫用權力，保護公民、法人和其他組織的合法權益，消除或緩解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定，建立和諧社會是發(fā)揮了重要作用的。  

9、0;   但是，無庸諱言，這個機制由于在我國建立和形成的時間較短（建立和形成于上世紀九十年代）以及由于我國當下正處于轉型時期，受各種主觀和客觀條件的限制，它還很不完善，還有很多缺陷，其內部結構、內部各種制度及其相互關系的設計還有很多不合理處，其作用和功能遠不能適應及時、公正解紛，控制公權力濫用和保障公權力相對人權益的需要。就信訪而言，在現(xiàn)有制度下，信訪人反映的問題有多少通過信訪真正解決了，信訪人提出的申訴、控告有多少切實查處了？信訪人通過信訪有多少其生活和情緒確實安定下來了？對于這些，我們沒有準確的量的統(tǒng)計，但是從目前全國各地、各部門仍不斷增長的信訪和一些地區(qū)群體性事件頻發(fā)

10、的現(xiàn)實看，信訪制度功效的發(fā)揮并不盡理想。      當然，我們說信訪制度功效發(fā)揮不盡理想，并不是說它沒有發(fā)揮作用或僅發(fā)揮了很小的作用。事實上信訪制度在上述諸方面均是發(fā)揮了重要作用的。如果沒有信訪制度，各種問題、矛盾、爭議和糾紛肯定會更多，有些問題、矛盾、爭議和糾紛甚至可能會激化而導致重大損失。我們說信訪制度功效發(fā)揮不盡理想，只是說它本應該發(fā)揮更大的作用而沒有發(fā)揮，它解決了少量的問題、矛盾、爭議和糾紛，但卻對大量的問題、矛盾、爭議和糾紛無所作為或無能為力，甚至引發(fā)出新的問題、矛盾、爭議和糾紛。      6、產生上述

11、問題的原因是什么？是信訪制度本身設計不合理，還是我國整個解紛和救濟機制（信訪制度只是這個機制的一個環(huán)節(jié)）設計不合理？抑或是二者均存在問題？      恐怕是二者都存在問題。就信訪制度本身來說，首先，信訪的機構過于分散，立法機關、司法機關、政府以及政府的各個部門大多都設有信訪機構，但整個系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一協(xié)調的機制，甚至缺乏統(tǒng)一的計算機聯(lián)網，信訪人一個問題可能同時找?guī)讉€機構，得到的答復和解決方案可能不一樣，甚至相互矛盾；其次，由于信訪機構分散，每個機構的工作人員即非常有限，有的幾個人，有的十幾個人，面對大量的信訪案件，不要說件件親自處理，就是件件親自過問處理結果

12、，在很多時候都是不可能的；第三，信訪機構沒有獨立處理問題的權限，一般實體問題（甚至某些程序問題）的解決均需請示行政首長，而行政首長的工作又是那么忙，一百個案件也許難以批示一二；第四，法律對信訪案件的處理沒有嚴格的程序規(guī)范，有的信訪機構對同一案件反復批轉下級機關或其他有關部門處理，下級機關或其他有關部門往往拖著不辦（有的甚至藉此懲治信訪人），信訪人即沒完沒了的反復信訪，第五，法律對信訪案件的處理大多沒有規(guī)定嚴格的實體標準，而行政首長對個案的批示、處理有時又太過隨意，以致調起了其他信訪人或非信訪人過高的“味口”，導致領導人解決了一個舊的案件，卻引發(fā)出十個、百個新的案件，有時還誤導一些人棄復議、訴訟

13、等法律途徑而找領導人批示，但這些人往往是折騰一年半載，領導人批示卻下不來（領導人自然不可能對所有信訪人有求必應），到時他們想再走復議、訴訟途徑，但復議、訴訟時效已過，只得又回來再信訪，如此往復。      就我國整個解紛、救濟機制而言，其問題在于：首先，正規(guī)法治化渠道不暢，復議、訴訟門檻過高，限制過多，如受案范圍將大部分行政行為（抽象行為、內部行為、涉及政治、文化和其他非人身權、財產權的行為等）排除在復議、訴訟范圍，特別是訴訟范圍之外；原告資格將許多起訴人（如被拐賣者、下落不明者的近親屬等）排斥在復議、訴訟的門外；時效制度（復議2個月、訴訟3個月）更是使

14、許多案件進不了復議機關和法院的門。這樣，大量的，各種各樣的爭議、糾紛的當事人就都被迫踏上了信訪之途。而且，當事人一旦被迫踏上信訪之途，往往是不僅問題解決不了，其在信訪路上還下不來。因為其認為，再堅持堅持，似乎還有希望（因為有解決問題，甚至有問題解決得比復議、訴訟還好的先例），以致使信訪隊伍越來越大，上訪者越來越多；其次，整個解紛、救濟機制缺乏整體設計，各種制度、各個環(huán)節(jié)之間相互協(xié)調和相互銜接不夠。例如，信訪與復議、信訪與訴訟如何協(xié)調和銜接，有時是復議、訴訟完了又信訪，信訪完了又復議、訴訟，有時是復議、訴訟不受理去信訪，信訪不受理又去復議、訴訟；第三，在整個解紛、救濟機制中，有些環(huán)節(jié)沒有建立或運

15、作起來，或者沒有發(fā)揮應該發(fā)揮的作用，例如，人民代表，全國各級人民代表恐怕有幾十萬，他們如果能夠真正發(fā)揮聽取民聲、反映民意和監(jiān)督政府的作用，信訪案件的大部分問題有可能通過這一渠道得以解決。      7、那么，您認為，信訪制度的整體改革思路應如何確定？      要解決目前信訪制度存在的問題，使信訪制度發(fā)揮其應發(fā)揮的功能，不僅要重構和創(chuàng)新信訪制度，而且要重構和創(chuàng)新整個解紛、救濟機制：首先，要對目前過于分散的信訪機構進行整合，建立起統(tǒng)一的計算機聯(lián)網系統(tǒng)；其次，要建立類似國外議會督察專員或行政督察專員制度，統(tǒng)一協(xié)調各地各

16、部門的信訪工作；第三，要修改行政復議法和行政訴訟法，擴大行政復議和行政訴訟的范圍，使大部分行政爭議能通過正式法律程序解決；第四，建立若干專門行政裁判所，處理諸如土地征用、房屋拆遷、工傷補償、交通和醫(yī)療事故糾紛等專門性爭議案件；第五，充分發(fā)揮人民代表的作用，人民代表（特別是全國人大代表）每月應設固定時間和地點接待選民，聽取選民的意見、建議和幫助選民解決有關他們自己難于解決的問題或為他們解決問題提供咨詢。      8、對于信訪制度本身，應如何加以規(guī)范？      要解決目前信訪制度存在的問題，使信訪制度充分發(fā)揮其解紛

17、、救濟和促進和諧社會建立的功能，當前最重要的工作當然是規(guī)范信訪制度本身。所謂“規(guī)范”信訪，首先是給信訪定位。信訪條例第2 條規(guī)定，信訪是指公民、法人或其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式向政府反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由行政機關處理的活動。這里確定的“反映情況，提出建議、意見和投訴請求”三種功能。其中“投訴請求”占有最大的比重。      信訪人通過信訪向國家機關投訴，如前所說，是國家解紛、救濟機制中的一個環(huán)節(jié)。國家解紛機制中的基本法治渠道是復議、訴訟和仲裁。無論是公權力相對人之間的爭議，還是公權力相對人與國家機關之間的爭議

18、，都應該盡可能地通過復議、訴訟和仲裁這些較正式的法治化渠道解決，信訪應該是起補充、輔助的作用。因此，信訪條例第14 條和第21條規(guī)定，信訪人對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的爭議，應當向有關機關提起訴訟、仲裁、行政復議等，而不能訴諸信訪；如果向信訪機關提出信訪，信訪機關將不予受理，并告知其向有權機關提出。所以，“規(guī)范”信訪，首先就要將信訪置于國家整個解紛、救濟機制的適當位置，從完善國家整個解紛、救濟機制的高度來改革、改進信訪。      “規(guī)范”信訪，也指完善受理、辦理信訪的程序。信訪條例規(guī)定了幾項重要的制度。例如，信訪信息系統(tǒng)互聯(lián)互通制度 (以避免重復信訪)、信訪受理管轄制度 (以避免越級信訪)、信訪受理、辦理、復查、復核的時限制度 (以避免拖延、耽擱和以冷漠、官僚主義態(tài)度對待信訪)、信訪處理聽證制度 (以保障信訪案件處理的公正)