我國現(xiàn)行分稅制財政體制的簡要評述

1、    我國現(xiàn)行分稅制財政體制的簡要評述         來源：歲月聯(lián)盟    作者：姜洪鐸    時間：2010-06-25             一、現(xiàn)行分稅制的財政收入功能及其缺陷從1978年到1993年，我國財稅改革基本上是遵循放權(quán)讓利的思路進(jìn)行的， 導(dǎo)致了財稅體制的收

2、入功能逐漸減弱。 以實行財政大包大干的19881993年為例，中央財政每年從收入增量部分中取得的收入基本被包死，既不能與國民增長同步，也不能與財政總規(guī)模的增長同步，致使中央財政收入不斷萎縮，赤字逐漸增加，中央財政缺乏應(yīng)有的回旋余地。從1994年起，把承包制改為合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制，建立中央稅收和地方稅收體系；按照統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡化稅制和合理分權(quán)的原則，改革和完善稅收制度。分稅制與承包制相比，其財政收入功能明顯增強(qiáng)，一是根據(jù)財政權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在中央與地方之間實行分稅，將維護(hù)國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅，將與經(jīng)濟(jì)直接相關(guān)的主要稅種劃為共享稅，將適宜地方

3、征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅種。二是對稅制進(jìn)行了重大改革，大大增強(qiáng)了稅收收入功能。以增值稅為主體、消費(fèi)稅和營業(yè)稅為補(bǔ)充的流轉(zhuǎn)稅制，具有隨經(jīng)濟(jì)增長而不斷擴(kuò)大的稅源，并且收入入庫及時，統(tǒng)一內(nèi)資所得稅，規(guī)范稅前扣除范圍和標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)了稅基；擴(kuò)大了資源征收范圍，開征了土地增值稅等新稅種；清理取消了許多不規(guī)范、不合理的減免稅政策。三是為加強(qiáng)稅收征管，確保分稅制體制的順利實施，分設(shè)了中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)。特別需要指出的是，通過分稅，中央財政建立了穩(wěn)定增長的運(yùn)行機(jī)制，一改過去依靠行政手段層層下達(dá)稅收計劃的辦法，減輕了工作難度?，F(xiàn)行財稅體制經(jīng)過4年的運(yùn)行，已基本進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)行期， 其收入效應(yīng)正在積極釋放。

4、中央財政相對地方財政增長少一些，但是進(jìn)行縱向比較可以明顯看出，中央財政增長的規(guī)模和幅度是很大的，對于緩解中央財政困難起到了重要作用?，F(xiàn)行體制也大大調(diào)動了發(fā)展地方的財源和加強(qiáng)收入管理的積極性，地方財政的大幅度增收減輕了地方對中央的依賴。在充分肯定現(xiàn)行財稅體制收入功能增強(qiáng)的同時，我們還必須清醒地認(rèn)識到，財政收入占GDP下降的勢頭未能得到有效遏制，1994年為11. 2，1995年為10.5，到1996年為10.7。財政收入增長與經(jīng)濟(jì)增長不能同步增長的主要原因何在？我們扼要分析如下：1.在整個國民經(jīng)濟(jì)活動中存在一些稅收“真空”，如農(nóng)民自產(chǎn)自用的農(nóng)產(chǎn)品、軍工產(chǎn)品、出口產(chǎn)品、福利企業(yè)和校辦企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品

5、等，這些產(chǎn)品都計入GDP 中，并占有不小份額，而這些產(chǎn)品都享受不征稅，免稅或退稅待遇，沒有稅收貢獻(xiàn)。2.我們的經(jīng)濟(jì)增長方式是屬于粗放型的，投入多，產(chǎn)出少，效益低，只注重產(chǎn)值而不顧產(chǎn)品是否適銷對路。這種粗放型增長方式對商品稅和所得稅的貢獻(xiàn)低是必然的。3.由于在對地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)的考核中過分側(cè)重經(jīng)濟(jì)增長規(guī)模和水平，虛報GDP的現(xiàn)象比較普遍，人為夸大的分母帶來了占比的下降。4.分稅制存在不規(guī)范，不正確之處，如企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系劃分，屬于傳統(tǒng)體制做法，又如把具有增收潛力和攸關(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的個人所得稅劃為地方稅。5.現(xiàn)行稅收體系還不健全，稅制設(shè)計還存在不合理之處。6.財經(jīng)秩序比較混亂，稅收征管不嚴(yán)，偷稅、

6、騙稅現(xiàn)象時有發(fā)生，稅收流失嚴(yán)重。7.預(yù)算外對預(yù)算內(nèi)的沖擊較大，各種收費(fèi)、基金侵占稅基。8.制度外收入比重逐年增加，中央三令五申，始終不能消除，大量侵蝕了稅基。從上面的簡單分析可以看出，導(dǎo)致財政收入與經(jīng)濟(jì)增長不同步的原因是復(fù)雜的，需要探求多種政策措施。但必須特別強(qiáng)調(diào)的是現(xiàn)行分稅制財政體制對稅收收入的不利影響。主要體現(xiàn)在：1.中央與地方事權(quán)和財權(quán)劃分不清楚。正確合理地劃分中央與地方的事權(quán)和財權(quán)是推進(jìn)分稅制財政體制改革的基礎(chǔ)。從目前的情況來看，這方面的問題仍然很多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。一些本應(yīng)由地方承擔(dān)的事務(wù)卻由中央來承擔(dān)，一些本應(yīng)由中央來承擔(dān)的事務(wù)卻由地方來承擔(dān)，還有中央出政策地方出錢

7、等現(xiàn)象的發(fā)生。中央與地方事權(quán)劃分不清楚，必然導(dǎo)致財權(quán)劃分不清楚，事權(quán)和財權(quán)劃分不清楚，就留下了中央與地方以及地方與地方之間討價還價的余地，導(dǎo)致地方把一部分精力盯在上面，而不是把精力完全放在加強(qiáng)稅收征管上，無形中加劇了稅收的流失。2.地方政府之間稅收收入劃分不規(guī)范。分稅制改革，在中央與省一級分配關(guān)系規(guī)范化方面前進(jìn)了一大步，但省以下各級財政的分配仍很不規(guī)范。這方面的問題主要表現(xiàn)在：地方財政只是和中央“分了稅”，大多省以下各級財政并沒有“劃分稅種”，有的實行包干體制，有的實行總額分成體制，具體形式多種多樣。也就是說，省以下財政體制并沒有按照分稅制改革的要求去規(guī)范，地方政府之間稅收收入劃分很不規(guī)范，仍

8、在很大程度上帶有舊體制的痕跡。由于地方收的稅有可能不歸本地所有，在一定程度上將影響地方征稅的積極性。3.轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。在事權(quán)和財權(quán)沒有劃分清楚的情況下，轉(zhuǎn)移支付制度也不可能規(guī)范?，F(xiàn)行的一般性轉(zhuǎn)移支付制度仍然是按收支總額來確定，稅收返還帶有明顯的過渡性特征。省以下各級政府間的轉(zhuǎn)移支付更是五花八門，專項補(bǔ)助透明度也不高，造成地方注意向上而不是向內(nèi)。4.財政系統(tǒng)與稅務(wù)系統(tǒng)之間，國稅系統(tǒng)與地稅系統(tǒng)之間的運(yùn)作不協(xié)調(diào)。1994年在國稅系統(tǒng)實行中央垂直領(lǐng)導(dǎo)之后，有一些地方又實行縣級地稅局的省、“垂直領(lǐng)導(dǎo)”。這樣縣級政府對縣地稅局的管理能力基本喪失，不時發(fā)生縣稅務(wù)機(jī)關(guān)向地方政府和財政部門討價還價的現(xiàn)象。

9、按理說，地稅局作為地方的征稅機(jī)構(gòu)應(yīng)依法征稅，有稅必征，但“垂直領(lǐng)導(dǎo)”以后，出現(xiàn)了地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)以征稅努力程度為要挾，多要補(bǔ)貼，多要經(jīng)費(fèi)等不正常現(xiàn)象，變成了縣政府、縣財政求縣地稅局征稅，導(dǎo)致稅收收入流失，財政收入沒有保障。此外，還有國稅部門與地稅部門之間的扯皮與摩擦問題。這主要表現(xiàn)在兩個方面：一是在稅收征管上，比如國稅已核定的流轉(zhuǎn)稅稅基，在地稅征收城建稅與附加稅時認(rèn)為核定有誤時，雙方各執(zhí)一辭，互不相讓；二是在人員待遇上，同為稅務(wù)人員，經(jīng)費(fèi)情況、工作條件、生活待遇卻有很大不同，造成互相攀比。二、分稅制財政體制的完善為了保證稅收收入與國民同步增長，有必要從以下幾個方面完善分稅制財政體制：1.合理劃分中

10、央與地方的事權(quán)。中央與地方事權(quán)的劃分應(yīng)有助于減少中央與地方討價還價現(xiàn)象的發(fā)生。要確定中央與地方的事權(quán)，首先必須明確在市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的職能范圍。從國外的經(jīng)驗來看，在市場經(jīng)濟(jì)條件下政府主要承擔(dān)以下職責(zé)：（1）負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品， 如國防、外交等；（2）幫助提供混合產(chǎn)品，混合產(chǎn)品既具有公共產(chǎn)品屬性， 又具有私人產(chǎn)品屬性，如、醫(yī)療、衛(wèi)生等；（3 ）直接控制或者管制具有“壟斷”性質(zhì)的行業(yè)，如電話、電力等；（4 ）對具有外部效應(yīng)的產(chǎn)品進(jìn)行調(diào)節(jié)或控制；（5）調(diào)節(jié)個人收入分配， 地區(qū)差距；（6）促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。具體到中央與地方事權(quán)的劃分， 大體上可依據(jù)以下三個原則來確定：（1）受益原則。也就是說， 凡

11、政府提供的服務(wù)，其受益對象為全國民眾，則支出應(yīng)屬于中央政府的公共支出；凡受益對象為地方居民，則支出應(yīng)屬于地方政府的公共支出。（2 ）行動原則。也就是說，凡政府公共服務(wù)的實施在行動上必須統(tǒng)一規(guī)劃的領(lǐng)域，其支出應(yīng)屬于中央政府的公共支出；凡政府公共活動在實施過程中必須因地制宜的，其支出應(yīng)屬于地方政府的公共支出。（3 ）技術(shù)原則。也就是說，凡政府公共活動或公共工程，其規(guī)模龐大，需要高度技術(shù)才能完成的公共項目。則其支出應(yīng)屬于中央政府的公共支出；否則，應(yīng)屬于地方政府的財政支出。2.合理劃分各級政府稅收來源。在中央與地方以及地方與地方之間事權(quán)劃分比較清楚的情況下，分稅制要求中央與地方都應(yīng)有比較穩(wěn)定、規(guī)范的收

12、入來源，其中很重要的一點(diǎn)就是各自要有穩(wěn)定的稅收來源，也就是說各自財政都應(yīng)有自己的主體稅種。如果稅收收入劃分清楚，稅務(wù)機(jī)構(gòu)的征稅積極性必將得到很大的提高。在主體稅種的選擇上，應(yīng)主要考慮以幾個原則：（1）效率原則， 該原則是以征稅效率高低為劃分標(biāo)準(zhǔn)。一般來說，所得稅由于所得地點(diǎn)流動性強(qiáng)，中央政府就比地方政府征收有效率，而財產(chǎn)稅由于財產(chǎn)地點(diǎn)相對固定，地方政府征收就比中央政府征收有效。（2）經(jīng)濟(jì)原則， 該原則是以該稅種是否有利于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控為劃分標(biāo)準(zhǔn)。如果該稅種有利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一大市場的形成，象所得稅，消費(fèi)稅就應(yīng)劃歸中央政府，否則歸地方政府。（3）公平原則， 該原則是以該稅種是否有利于稅收公平負(fù)擔(dān)為劃分標(biāo)準(zhǔn)。如個人所得稅是為了調(diào)節(jié)個人收入，公平稅收負(fù)擔(dān)而設(shè)立的，這種稅如由地方政府來征收，在勞動力可以自由流動的情況下，地方政府為了提高本級財政收入，就有可能擅自降低征收標(biāo)準(zhǔn)，搞稅收競爭，不利稅收的公平負(fù)擔(dān)，所以個人所得稅應(yīng)歸中央政府。3.進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。一個好的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)有助于規(guī)范中央與地方的財政分配關(guān)系，促進(jìn)地方征稅積極性的發(fā)揮，盡可能地避免“跑部向錢”等不良現(xiàn)象的發(fā)生。 轉(zhuǎn)移支付大體可以分為三類：（1）一般性補(bǔ)助，（2）專項補(bǔ)助，（3）特