對基層央行廉政風險防控機制建設路徑的思考

1、對基層央行廉政風險防控機制建設路徑的思考近年來，廉政風險防控機制已成為社會反腐敗制度設計的重點之一。2006年，人民銀行借鑒國際通行的內(nèi)部控制框架，制定了人民銀行分支機構內(nèi)部控制指引。2008年以來，人民銀行全系統(tǒng)開展了“制度落實年”、“內(nèi)控制度大檢查”，查找制度建設中存在的漏洞，完善風險防控建設。廉政風險防控是央行風險防控制度設計的重要部分。為此，重慶營管部組成調(diào)研組，就基層央行開展廉政風險防控機制建設的路徑，進行了研究。一、央行廉政風險防控的內(nèi)涵和現(xiàn)狀一般理解，廉政風險是指行使公共權力的主體發(fā)生腐敗的可能性。廉政風險不僅關注明確的腐敗行為，更關注腐敗行為發(fā)生的條件。根據(jù)國際通行的COSO風

2、險管理框架，風險防控是指利用科學的方法識別出影響組織目標實現(xiàn)的各類風險，通過對風險發(fā)生的可能性及其危害程度進行評估，確定相應的應對措施，最終將風險控制在可承受范圍內(nèi)的系統(tǒng)性工程。中央銀行廉政風險防控，主要是查找出與中央銀行履職相關的公務活動中的廉政風險，有針對性地制定防范措施，在各個環(huán)節(jié)對廉政風險實施控制，最大限度地降低腐敗行為發(fā)生的可能性。回顧近年的工作實踐，人民銀行系統(tǒng)無論業(yè)務部門還是監(jiān)督部門在風險防控機制上都做了很多工作。例如，會計核算業(yè)務正在進行流程再造，將采取全國集中模式；紀委監(jiān)察部門將業(yè)務風險排查和案件防范作為重點工作；內(nèi)審部門正在向以風險為基礎的審計模式轉變等等。但是，還應清醒地

3、認識到，仍然存在一些影響人民銀行履職目標實現(xiàn)的廉政風險，主要表現(xiàn)在：貨幣信貸領域，支農(nóng)再貸款的發(fā)放不符合規(guī)定，影響了貨幣政策效果；外匯管理領域，存在利用監(jiān)督管理、法規(guī)制定權謀取非法利益的情況；貨幣發(fā)行領域，不能按照內(nèi)部控制制度要求嚴格發(fā)行基金出入庫、殘損人民幣銷毀管理，甚至出現(xiàn)調(diào)換、丟失及合謀舞弊行為，特別是當外部市場價格上漲時期，發(fā)行基金出入庫管理中的舞弊風險就越高；會計核算領域，存在不相容崗位兼崗、不進行重要崗位輪換、不執(zhí)行強制休假制度等風險事項，這些風險事項最終導致了一些舞弊案件的發(fā)生；基建、采購和預算收支管理領域，存在財權、事權不分的情況，也導致了舞弊案件的發(fā)生；在依法行政領域，一些分

4、支機構還存在程序違法、實體違法情況；在信息系統(tǒng)管理領域，還存在非法泄露經(jīng)濟金融核心數(shù)據(jù)獲取利益等事項。隨著外部形勢的變化，還要充分識別人民銀行在保密管理領域中的風險事項，包括對保密信息的認定、傳輸和使用不當?shù)母黝愋袨?。上述廉政風險事項的存在，可能會給人民銀行帶來巨大資金損失或聲譽損失，有的已經(jīng)給人民銀行帶來嚴重負面影響。二、央行廉政風險防控的識別、分級國際風險管理識別主要有層次分解、流程圖、菲德爾法和案例分析法等方法。參考識別方法，目前，人民銀行面臨的風險按照來源劃分為以下6類風險：市場風險、信用風險、流動性風險、操作風險、制度風險、聲譽風險。其中，與廉政風險防控密切相關的是后3種風險，即操作

5、風險、制度風險和聲譽風險。廉政風險的識別，首先是逐崗、逐人、逐部門、逐單位排查風險點并逐級匯總上報，然后逆向審核確認風險、督促整改，最后循環(huán)往復以上兩個過程，確保風險點排查“橫向到邊、縱向到底、責任到人”。具體到操作層面，可按“三區(qū)域三層面”排查規(guī)程，從“表現(xiàn)在領導班子中的決策風險區(qū)、表現(xiàn)在中層干部中的管理風險區(qū)、表現(xiàn)在業(yè)務操作人員中的業(yè)務風險區(qū)”三個區(qū)域和“領導責任人、間接責任人、直接責任人”三個層面進行排查。在此基礎上，對廉政風險事件的發(fā)生可能性和影響的可能性進行分級。三、央行廉政風險的評估廉政風險評估根據(jù)風險事項、發(fā)生的概率、危害大小及近3年來的廉潔情況等進行風險評定。廉政風險組合等級根

6、據(jù)廉政風險發(fā)生的概率和廉政風險的影響兩個因素來確定，既要考慮廉政風險事件發(fā)生的可能性，又要考慮廉政風險影響的可能性。當廉政風險事件發(fā)生的可能性與廉政風險影響的可能性級別認定不一致時應就高不就低，以認定的較高等級來確定廉政風險的組合等級。風險評估要對事、對崗而不對人。根據(jù)高風險崗位一般按不高于15%標準掌握，中風險崗位一般按不高于30%標準掌握。風險等級采取自下而上、再自上而下的方式進行，先由各部門研究提出，再由專門的委員會（或領導小組）集體審定。四、央行廉政風險的處置根據(jù)廉政風險評估表計算出的風險級別，相對應采取前期預防、中期監(jiān)控和后期處置等措施，對可能發(fā)生的腐敗行為實施有效控制。前期預防措施，運用教育、提醒等手段，主動防范思想道德風險、制度機制風險、崗位職責風險；中期監(jiān)控機制，通過“科技+信息”監(jiān)測、定期自查和垂直抽查等三種方式，對員工行為、制度機制落實、權