對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度的思考及探索

1、對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度的思考及探索內(nèi)蒙古醫(yī)學(xué)院公共教育學(xué)院運(yùn)動(dòng)醫(yī)學(xué)班陳 柏 諭現(xiàn)代社會(huì)保障制度是國(guó)家或社會(huì)依法建立的、各種具有經(jīng)濟(jì)福利性的、社會(huì)化的國(guó)民生活保障系統(tǒng)的統(tǒng)稱(chēng)，是國(guó)家或社會(huì)通過(guò)再分配和第三次分配手段保障和改善國(guó)民生活、增進(jìn)國(guó)民福利，進(jìn)而維護(hù)并實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正和平等的制度安排。中國(guó)作為一個(gè)同時(shí)處于從低收入向中等收入國(guó)家發(fā)展的國(guó)家和一個(gè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的國(guó)家，收入差距和貧困問(wèn)題目前已經(jīng)引起政府和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。我認(rèn)為，發(fā)展本身并不能解決收入和財(cái)富的分配問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)總量和收入總量增長(zhǎng)的同時(shí)，如果不能處理好分配問(wèn)題，仍然會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的收入差距。目前，各級(jí)政府采取種種政策手段，嘗試縮小或消

2、除收入差距。最常規(guī)的手段是依靠社會(huì)政策進(jìn)行再分配。也就是說(shuō)，一方面是通過(guò)政府稅收，對(duì)收入進(jìn)行二次分配，調(diào)節(jié)收入在不同人群、不同地區(qū)之間的分配關(guān)系，另一方面是通過(guò)政府建立健全的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助機(jī)制，通過(guò)構(gòu)建社會(huì)安全網(wǎng)，保護(hù)弱勢(shì)群體。但是，再分配政策由于過(guò)多地依靠政府行為，存在著潛在的損害合法、勤勞致富積極性的危險(xiǎn)。因此，我認(rèn)為該政策手段的采用必須適度，特別是按照我國(guó)目前的發(fā)展水平，我們實(shí)際上、也沒(méi)有足夠的財(cái)力進(jìn)行大規(guī)模、大范圍的社會(huì)再分配。據(jù)報(bào)道，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革過(guò)度的效率取向影響了社會(huì)保障法制建設(shè)的理性判斷與決策，并最終損害了社會(huì)保障法公平價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。還有就是，在中國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障法律規(guī)范中

3、，公平的價(jià)值理念也一直未能真正得到確立。社會(huì)保障法的形式公平，即凡為社會(huì)保障法視為相同的社會(huì)成員，都應(yīng)當(dāng)以法律所確定的方式來(lái)對(duì)待。然而，現(xiàn)行社會(huì)保障立法中存在著許多形式不公平的現(xiàn)象。它主要表現(xiàn)為社會(huì)成員在社會(huì)保障法上享受的權(quán)利不平等，也表現(xiàn)在人們享受社會(huì)保障機(jī)會(huì)上的不平等。社會(huì)保障法的實(shí)質(zhì)不平等，是指社會(huì)成員在享受社會(huì)保障待遇時(shí)事實(shí)上的不平等，沒(méi)有體現(xiàn)能夠給予社會(huì)弱勢(shì)群體優(yōu)惠待遇以實(shí)現(xiàn)對(duì)其傾斜性保護(hù)。相對(duì)于形式不公平而言，中國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障法中的實(shí)質(zhì)不公平尤甚，這直接導(dǎo)致社會(huì)保障結(jié)果的不平等。社會(huì)保障法實(shí)質(zhì)不公平的存在，使得中國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障法不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展所需要的公平，而且在一定程度上

4、造成了新的不公平或破壞著社會(huì)公平，成為激化社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)矛盾的新的因素。為了解決上述中國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障法中的不公平問(wèn)題，我提出以下建議：采取比較優(yōu)勢(shì)的增長(zhǎng)方式和對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要進(jìn)一步調(diào)整，通過(guò)擴(kuò)大就業(yè)，增大勞動(dòng)報(bào)酬在分配格局中的份額，是最根本的和最有效的縮小差距的方式。使每一個(gè)人都確立公平價(jià)值的理念，尤其是要真正體現(xiàn)在社會(huì)保障立法中去。將公平確立為社會(huì)保障法的首要價(jià)值理念，糾正在社會(huì)保障立法中過(guò)分強(qiáng)調(diào)惟效率論的錯(cuò)誤觀念，在思想觀念上進(jìn)行正本清源。通過(guò)立法來(lái)彌補(bǔ)社會(huì)保障制度的缺漏，推進(jìn)社會(huì)保障體系的完備化。通過(guò)立法逐漸地健全社會(huì)保障項(xiàng)目，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋范圍，最終形成沒(méi)有漏洞的社會(huì)保障體系，使全體國(guó)民

5、普遍享受社會(huì)保障。為了實(shí)現(xiàn)公平，社會(huì)保障法要保證社會(huì)保障待遇的增長(zhǎng)要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和物價(jià)增長(zhǎng)率相適應(yīng)。建立社會(huì)保障監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，查處社會(huì)保障法執(zhí)行中的不公平問(wèn)題。任何制度，包括法律制度都需要監(jiān)督機(jī)制來(lái)監(jiān)督其實(shí)際運(yùn)行，并糾正制度執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的偏離制度初衷的行為。據(jù)新浪網(wǎng)報(bào)道:社會(huì)保障法律制度自身的完善，是共享理念歸位的前提。2004年憲法修正案首次將“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”載入憲法，然而有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等的各單行法律尚未出臺(tái)，這就使得全民共享發(fā)展成果的前景有著很大的不確定性。因此，我認(rèn)為現(xiàn)在最當(dāng)務(wù)之急的是加快社會(huì)保障立法步伐，完善社會(huì)保障法律體系，將

6、全民共享的理念上升為國(guó)家意志。其實(shí)，中國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障法條也存在著實(shí)質(zhì)上的不正義。由于長(zhǎng)期缺乏合理的價(jià)值理念的指導(dǎo)，導(dǎo)致中國(guó)新型社會(huì)保障制度目標(biāo)經(jīng)歷了多次變化，這些都限制了人們對(duì)社會(huì)保障法的本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，使其大多針對(duì)實(shí)踐中的某些具體問(wèn)題而制定，表現(xiàn)出“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的傾向；此外，其確立的內(nèi)容有效性不高，如對(duì)保障對(duì)象身份上的限制產(chǎn)生了制度性的不平等，這些均無(wú)法從總體上滿(mǎn)足確立、穩(wěn)定制度并促進(jìn)制度發(fā)展、實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的需要和期望。為了加快社會(huì)保障法制建設(shè)，通過(guò)法律正義來(lái)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)制度的正義性，針對(duì)上述現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題，我現(xiàn)提出以下建議：我們要共同明晰正義的理念。社會(huì)保障法要以體現(xiàn)、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)正義為其

7、基本宗旨和最終目標(biāo)，在法律的制定、修改和執(zhí)行過(guò)程中則要將正義理念明確為具體的和有應(yīng)用性的標(biāo)準(zhǔn)。只有這樣，我們才能多方面的實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障形式上的正義。一方面要統(tǒng)籌社會(huì)保障立法規(guī)劃，按照適度集中的原則設(shè)計(jì)符合邏輯的多層次的法律結(jié)構(gòu)，逐步完善社會(huì)保障法律體系；另一方面要實(shí)現(xiàn)由地方立法向中央立法。我認(rèn)為這應(yīng)該不僅是在全國(guó)范圍內(nèi)全面推進(jìn)社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)，而且還可以避免某些利益的分割給制度發(fā)展帶來(lái)的障礙。我們還要明確并且一定要落實(shí)社會(huì)保障法的實(shí)質(zhì)性的正義。社會(huì)保障法要體現(xiàn)其既是社會(huì)成員生存權(quán)利保障法和社會(huì)安全法，同時(shí)也是社會(huì)穩(wěn)定法、和諧法的本質(zhì)；幫助國(guó)民擺脫生存危機(jī)、滿(mǎn)足國(guó)民的生活保障需求并不斷改善和增進(jìn)

8、國(guó)民福利、實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展和制度自身的可持續(xù)，這些制度目標(biāo)也正是社會(huì)保障制度正義實(shí)現(xiàn)的載體，只有通過(guò)具體的法律規(guī)范細(xì)化并確定，才能保證其實(shí)現(xiàn)。我們還必須讓收入的分配格局與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式相一致。人們的收入來(lái)源于生產(chǎn)要素報(bào)酬，即資本的報(bào)酬、勞動(dòng)的報(bào)酬和其他資源如土地的報(bào)酬。增長(zhǎng)方式?jīng)Q定了各種生產(chǎn)要素在生產(chǎn)過(guò)程中的比例或貢獻(xiàn)份額，從而決定了要素報(bào)酬的構(gòu)成。如果在一個(gè)勞動(dòng)力豐富的國(guó)家采取資本高度密集的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，則資本獲得的報(bào)酬就高，相應(yīng)地，收入和財(cái)富就向少數(shù)資本要素?fù)碛姓呒?，收入差距就大。相反，如果采取勞?dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，勞動(dòng)者的報(bào)酬份額就大，收入分配就比較均等，收入差距就比較小。事

9、實(shí)上，在整體收入分配狀況惡化的過(guò)程中，我們可以看到這種關(guān)系。20世紀(jì)90年代后期以來(lái)，勞動(dòng)者報(bào)酬在我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重有所下降，從1998年的53 1%降到2000年的51.4%，再到2003年的49.6%。與此對(duì)應(yīng)的則是資本分配的比重提高，導(dǎo)致的結(jié)果就是收入分配的不均等?？梢?jiàn)，通過(guò)擴(kuò)大就業(yè)，既有利于形成符合我國(guó)勞動(dòng)力豐富比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)展方式，又能夠有效地縮小收入差距，實(shí)現(xiàn)分配公平。而且這種縮小收入差距的效應(yīng)是存在于增長(zhǎng)模式之中，從而可以成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身所固有的性質(zhì)。我們應(yīng)該明確界定再分配政策的扶助對(duì)象。首先是對(duì)于因喪失或缺乏勞動(dòng)能力而陷入困難的群體，如殘疾人、慢性病患者、老年人等進(jìn)行救助。

10、其次是在勞動(dòng)者生命周期的不同階段進(jìn)行平衡共濟(jì)，如退休職工領(lǐng)取養(yǎng)老金，失業(yè)人員領(lǐng)取保險(xiǎn)金等。第三是對(duì)由于政策因素承受特殊沖擊群體進(jìn)行補(bǔ)貼或救助，如對(duì)于資源枯竭型產(chǎn)業(yè)與企業(yè)脫離勞動(dòng)關(guān)系的工人進(jìn)行補(bǔ)償。最后是對(duì)由于歷史和自然原因造成的困難對(duì)象進(jìn)行特殊支持和扶持。如實(shí)現(xiàn)西部開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、東北振興戰(zhàn)略和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)等地區(qū)或部門(mén)支持政策。在明確界定再分配政策扶助對(duì)象和范圍之后，需要通過(guò)更加準(zhǔn)確的瞄準(zhǔn)，集中資源扶助真正的困難群體，提高政策效率。21世紀(jì)是人口老齡化的時(shí)代。1999年中國(guó)邁入了老齡社會(huì)，是較早進(jìn)入老齡社會(huì)的發(fā)展中國(guó)家之一。全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室于2006年2月23日發(fā)布中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)

11、研究報(bào)告，將我國(guó)21世紀(jì)的老齡化發(fā)展程度分為三個(gè)階段：第一階段，從2001年到2020年是快速老齡化階段。中國(guó)將平均每年增加596萬(wàn)老年人口，年均增長(zhǎng)速度達(dá)到3.28，大大超過(guò)總?cè)丝谀昃?.66的增長(zhǎng)速度。第二階段，從2021年到2050年是加速老齡化階段。伴隨著20世紀(jì)60年代到70年代中期的新中國(guó)成立后第二次生育高峰人群進(jìn)入老年，中國(guó)老年人口數(shù)量開(kāi)始加速增長(zhǎng)，平均每年增加620萬(wàn)人。同時(shí)，由于總?cè)丝谥饾u實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng)并開(kāi)始負(fù)增長(zhǎng)，人口老齡化將進(jìn)一步加速。到2050年，老年人口總量將超過(guò)4億。第三階段，從2051年到2100年是穩(wěn)定的重度老齡化階段。2051年，中國(guó)老年人口規(guī)模將達(dá)到峰值4.37

12、億，約為少兒人口數(shù)量的2倍。進(jìn)入高度老齡化期。伴隨著即將來(lái)臨的“白發(fā)浪潮”，中國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式受到了比較嚴(yán)峻的考驗(yàn)。目前中國(guó)城市還尚無(wú)較系統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)體系，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重的不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)老年人口發(fā)展形勢(shì)的需要，相反，它完全要由國(guó)家包辦社會(huì)福利事業(yè)的道路也是走不通的。因此，如何走一條符合中國(guó)國(guó)情的老齡福利道路是我們應(yīng)該著重考慮的。我認(rèn)為我們的經(jīng)營(yíng)模式及所面臨問(wèn)題是：據(jù)查找有關(guān)資料我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施按照投資來(lái)源及管理方式可分為四種類(lèi)型：第一類(lèi)是直接由政府即市民政局投資并管理的市級(jí)綜合性機(jī)構(gòu)，是一種完全由政府負(fù)責(zé)照顧無(wú)依無(wú)靠的特困人群的模式。第二類(lèi)是集體所有制企事業(yè)單位投資的養(yǎng)老設(shè)施。建立的主

13、要目的是為職工、曾在職職工或家庭提供低價(jià)或免費(fèi)服務(wù)。第三類(lèi)是城市的街道居委會(huì)或農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門(mén)投資和管理的機(jī)構(gòu)。其運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于入住人員交納的服務(wù)費(fèi)和投資單位的補(bǔ)貼。第四種類(lèi)型是由個(gè)人投資并由個(gè)人或組織管理的機(jī)構(gòu)設(shè)施。這類(lèi)設(shè)施在過(guò)去的五年里都得到迅速發(fā)展。而在各類(lèi)養(yǎng)老設(shè)施中我認(rèn)為普遍存在著一些問(wèn)題：比如，缺少長(zhǎng)期看護(hù)服務(wù)的具體規(guī)章制度從而影響著服務(wù)的質(zhì)量。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施雖然在政府部門(mén)指導(dǎo)下運(yùn)作，但沒(méi)有任何部門(mén)對(duì)其人事任免以及服務(wù)水平負(fù)責(zé)。在具體實(shí)施層面，目前我國(guó)養(yǎng)老設(shè)施的服務(wù)規(guī)則照搬于醫(yī)療部門(mén)，往往并不符合長(zhǎng)期看護(hù)的要求。再如，缺乏發(fā)展動(dòng)力。這里所指的是資金所存在的差距。一是養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施自

14、身資金水平。以北京為例，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的資金來(lái)源主要是政府補(bǔ)貼和個(gè)人投資。在前者難以保證，私人力量日益壯大的局面下，養(yǎng)老設(shè)施的福利性質(zhì)正向商業(yè)性質(zhì)轉(zhuǎn)變。盡管?chē)?guó)家鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人興辦養(yǎng)老設(shè)施，但落實(shí)到基層事務(wù)上，相關(guān)的優(yōu)惠政策不能及時(shí)到位，導(dǎo)致民營(yíng)養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展遲緩，數(shù)量少，積極性不高。二是個(gè)人經(jīng)濟(jì)水平。日本老人安度晚年的根本原因在于其雄厚的資金支持。各種養(yǎng)老保險(xiǎn)，特別是“介護(hù)保險(xiǎn)制度”為老年人提供了主要費(fèi)用來(lái)源。而我國(guó)老年人享用養(yǎng)老服務(wù)的費(fèi)用主要依靠單位發(fā)放的退休金與子女贍養(yǎng)。針對(duì)老年人的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)也僅存在醫(yī)療領(lǐng)域，難以對(duì)日常生活進(jìn)行支持與照顧。第三，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施缺乏規(guī)范性，專(zhuān)業(yè)看護(hù)人員極其缺

15、乏。據(jù)清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系裴小梅教授介紹：就北京市的情況而言，養(yǎng)老設(shè)施管理者中擁有大專(zhuān)以上學(xué)歷的人占17，12的人擁有高中學(xué)歷。面對(duì)上述情況，我認(rèn)為有必要介紹一下日本的“小規(guī)模多功能老人之家”。從網(wǎng)上得知，仙臺(tái)市大小10幾家老年公寓，其中多半是“小規(guī)模多功能老人之家”。它們就像一個(gè)個(gè)家庭：平均100多平米的房子，劃分為休息、娛樂(lè)、餐飲等區(qū)域?！靶∫?guī)模多功能老人之家”主要有三個(gè)特點(diǎn)：一是“地域密著”：建在住宅區(qū)密集處。其優(yōu)點(diǎn)是可以延續(xù)老人的關(guān)系網(wǎng)。二是“小規(guī)?！保豪先丝梢耘c這個(gè)“家”保持更加私人化的關(guān)系，他們的來(lái)去可以自由。三是“多功能”：服務(wù)老人的項(xiàng)目繁多，多元化經(jīng)營(yíng)。從以上三個(gè)特點(diǎn)不難看出，這種

16、老人之家在關(guān)注老人生理健康的同時(shí)更加看重老人社會(huì)性的維護(hù)。日本各地都有大量這種小型養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，由于它們距離老人本來(lái)生活的家很近，因此可以與“在宅服務(wù)”很好的結(jié)合。當(dāng)老人希望在“小規(guī)模多功能老年之家”度過(guò)一些日子時(shí)，他便可以自行或者由子女送往那里。如果想待在家中，也可以不出門(mén)。完善的緊急救援系統(tǒng)，特別是夜間救援系統(tǒng)，幫助老人及時(shí)與外界聯(lián)系?！靶∫?guī)模多功能老人之家”與“在宅服務(wù)”相結(jié)合已經(jīng)成為日本老年人安度晚年的良好選擇。日本“小規(guī)模多功能老人之家”是我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的良好范例。我認(rèn)為其運(yùn)作模式與中國(guó)國(guó)情相符合。首先是中國(guó)傳統(tǒng)重視“養(yǎng)兒防老”?！熬蛹茵B(yǎng)老”仍是我國(guó)大眾最為接受的養(yǎng)老方式。其次是投資不大。我個(gè)人認(rèn)為對(duì)老年人來(lái)說(shuō)社區(qū)也是一個(gè)很好的選擇，社區(qū)