農地制度：委托代理困境及對策思考

1、農地制度：委托代理困境及對策思考         內容摘要：聯(lián)產承包責任制下的農地關系實質上是一種復合的委托代理安排。由于信息不對稱等原因，不完全契約導致代理人的機會主義行為。我國農地制度運行的低效和失范直接導源于委托代理安排的固有缺陷，而委托代理問題的日趨嚴重以至陷入困境，根本原因則在于農地產權制度和農地市場制度的缺陷。因此，擺脫委托代理困境，建立有效的委托代理機制的關鍵在于明晰農地產權，完善農地市場。     關鍵詞：農地制度；委托代理；產權 ?委托代理是所有權和控制權分

2、離情況下產權配置的一種契約形式。聯(lián)產承包責任制下的農地關系本質上是一種委托代理性質的契約安排。產權的運行效率取決于契約的有效性，取決于產權的清晰程度和市場的完善程度。在現(xiàn)代經濟組織中即使產權清晰，市場健全，委托代理也會產生“道德風險”和“逆向選擇”。我國農地制度運行中，由于產權不清晰，土地市場功能缺失，委托人對代理人缺乏有效監(jiān)督和約束，代理人的機會主義行為普遍存在。本文分析了我國農地制度中委托代理關系的形成和性質，探討了委托代理關系存在的問題及其根源，并提出建立有效的委托代理機制，提高農地制度運行效率的若干思路。 一、我國農地制度委托代理關系的歷史變遷 ?（一）合作社時期的委托代理關系 ?土地

3、改革后，在農村建立了土地私有制。出于合作生產的需要，1952年起，各地自發(fā)組織了初級合作社。初級社對社員的土地所有權進行了分解，從農戶完整的私有權中分割出一部分作為合作社的剩余控制權。初級社的產權安排，初步構建出個體農戶與合作社在農地經營管理上的委托代理關系。農戶在保持終極所有權的前提下將土地折價入股，分配上實行按勞分配和按股分紅相結合。初級社的成功推動了高級社的發(fā)展。在高級社中，土地等主要生產資料實行集體化，土地的個人股權轉讓給集體。由于相應取消了土地分紅，事實上農戶對土地的剩余索取權被以集體的形式行使。但農民對土地的終極所有權并沒有明確地被剝奪，合作化、集體化仍然是在農戶和集體間建立委托代

4、理關系的過程，高級社仍然是一種典型的委托代理安排。 ?合作社的委托代理被證明是一種有效的制度選擇。首先，由于合作社土地產權是清晰和明確的，而且合作社范圍一般不大，委托人對代理人的監(jiān)督和懲罰成本較低；其次，由于代理人和委托人在一個較小的社區(qū)環(huán)境中世代共同生活而形成的鄉(xiāng)情氛圍，非正式的鄉(xiāng)村制度對代理人可能產生的敗德行為形成有效約束，使之面臨高昂的機會成本；最后，由于社員保留了退社自由，合作社所有權可以以某種形式分解或者對象化在社員身上，即當合作社的目標過度偏離作為委托人的社員的目標時，社員可以通過退社的方式解除與合作社的關系。這一特征促使社員在生產勞動中傾向于實施自我監(jiān)督，從而在一定程度上得以促使

5、集體成員在兼顧他人利益的過程中追求自身利益的最大化。 ?（二）人民公社時期的委托代理關系 ?1960年起進入人民公社時期。人民公社的土地產權結構是合作社土地產權結構的延續(xù)和異化。人民公社的集體土地所有權是從合作社繼承來的，但合作社的勞動群眾集體所有制已演變?yōu)槿嗣窆绲纳鐓^(qū)所有制。在合作社時期，由于擁有退社權，農戶對土地的產權是現(xiàn)實而具體的。在人民公社土地產權結構中，農民的退出權最終喪失，農戶與土地的所有權關系實際上湮沒了。而且，當作為集體組織的人民公社不再是單純的經濟組織而是成為一個綜合了經濟職能和社會、行政職能的“政社合一”的地域性組織時，其行為目標越來越多脫離初始委托人的意志，初始委托人的

6、權利和意志越來越難以在集體行動中得到實現(xiàn)，農戶與土地的產權聯(lián)系也日益模糊。于是，作為行政系統(tǒng)代理人的集體成為農地實際上的所有者。在人民公社制度下，合作社時期的委托人和代理人交換了位置。 ?人民公社體制下異化的委托代理關系不再是一種基于平等權利的契約安排，而是一種具有強制性的政治安排。它強化了委托代理本身的缺陷和弊端，并最終使農業(yè)生產陷入困境。首先，具有行政代理人身份的集體組織的政治性行為目標，往往與最大化自身利益的社員目標發(fā)生沖突，激發(fā)了社員的機會主義動機；其次，產權的不清晰，加上農業(yè)生產的地域分散性等特點，決定了農業(yè)勞動的高昂監(jiān)督成本，并助長了農戶的“搭便車”行為；最后，由于社員的退出權的喪

7、失，割斷了集體所有權與個體福利的聯(lián)系，弱化了社員關心社內財產安全與增值的內在動力。這樣，在人民公社體制下，自我監(jiān)督機制徹底失效，“偷工減料”、?“弄虛作假”等機會主義行為泛濫成災。 ?（三）聯(lián)產承包責任制下的委托代理關系 ?人民公社制度下委托代理關系的困境，導致了1978年后聯(lián)產承包責任制的推行。在聯(lián)產承包責任制的產權安排中，保持土地的集體所有，農戶同集體簽定承包合同后取得土地的經營使用權。集體負責土地的集中規(guī)劃和管理，農戶負責土地的具          體經營和使用。聯(lián)產承包責任制下的委托代理安排具有復合性的特點

8、。一方面是作為所有者的集體農戶同集體組織間的所有權委托代理，另一方面是集體組織同作為具體經營活動主體的農戶間的經營權委托代理。 ?所有權委托代理? ?農戶?集體組織 ?經營權委托代理 ?聯(lián)產承包責任制下復合的委托代理關系的產生有其客觀必然性。所有權委托代理產生的原因在于：首先，對自然條件的高度依賴使農業(yè)生產活動面臨高風險，回避和化解風險的許多措施如預防洪澇災害的水渠、水庫的興修等必須依靠集體行動；其次，由于土地承擔著對農民生活的基本保障功能，根據人口增減調整和再分配承包地是農民對公平的基本追求，而土地分配和調整的職能只能通過集體組織行使；最后，由于土地的高度稀缺和不可再生，維持土地的持續(xù)利用和

9、實現(xiàn)土地綜合收益的最大化是社區(qū)農戶的共同意志，但由于個體利益與整體利益的沖突及“搭便車”現(xiàn)象的客觀存在，要求以集體的形式代表和實現(xiàn)農戶的整體和長遠利益。 ?經營權委托代理關系產生的原因在于家庭經營相對于集體經營的效率優(yōu)勢。在農業(yè)生產中，基于性別和年齡的自然分工的不穩(wěn)定和不確定，使農業(yè)不能像工業(yè)企業(yè)那樣通過制定實施勞動定額對勞動者進行激勵，在集體勞動情況下，生產者偷工減料，“磨洋工”等機會主義現(xiàn)象不可避免，從而使集體經營面臨高昂的監(jiān)督成本。建立經營權委托代理，恢復家庭經營的基礎地位，實際上是將農業(yè)生產納入適應其特點的效率軌道。以親緣和血緣關系為紐帶的家庭是一個利益共同體，以家庭成員結成的團隊生產

10、最大限度地杜絕了機會主義產生，從而大大降低了監(jiān)督和懲戒成本。這正是聯(lián)產承包責任制取得成功的關鍵所在。        二、聯(lián)產承包責任制下的委托代理困境及其根源 ?（一）聯(lián)產承包責任制下的委托代理困境： ?聯(lián)產承包責任制下的土地復合委托代理安排在解決農業(yè)生產過程中的監(jiān)督難題方面取得一定進步。但是，進入九十年代以后，在農業(yè)產業(yè)化、規(guī)模化經營以及農業(yè)產業(yè)結構調整過程中，原有制度設計的缺陷日趨明顯，制度運行效率逐步降低。 ?高度稀缺的土地是農業(yè)生產的基本條件，同時土地又承擔著對農民生活的基本保障功能，在農地復合委托代理關系

11、中，作為終極所有者的集體農戶對土地經營使用的整體和長遠目標構成了農地委托代理安排的最高原則。即土地的可持續(xù)利用、土地及其收益的公平分配、土地管理和利用的綜合收益最大化。但是，由于委托代理本身存在的缺陷，而土地產權制度和土地市場制度又沒能為委托代理機制的正常運行提供相應的制度保障，在復合委托代理的兩個層次上，委托代理問題日趨顯現(xiàn)，代理人目標不斷偏離初始委托人的意志，農地委托代理陷入困境。 ?所有權委托代理中代理人的機會主義行為主要表現(xiàn)在：其一，耕地保護問題。出于集體組織在土地規(guī)劃管理上規(guī)模經濟的考慮，初始委托人將耕地保護的職能委托給集體組織。但是，集體組織出于短期利益考慮，具有違背委托人意愿，放

12、棄耕地保護，甚至變相買賣耕地的行為傾向。如許多地方的集體土地管理者，為謀取土地流轉收益，擅自以聯(lián)營、入股等方式將農地轉為建設用地；在“四荒”使用權拍賣中，不少集體組織不僅拍賣真正的荒山、荒坡、荒湖、荒灘，而且將拋荒土地作為“四荒”拍賣，有的甚至將農戶正在使用的耕地收回再以“四荒”的名義拍賣。以“四荒”名義拍賣出去的耕地，很多改變了用途。其二，土地調整分配問題。根據社區(qū)人口的增減調整和再分配土地是為了實現(xiàn)土地的公平占有。但是，集體干部存在利用職權，借土地調整之機謀取個人利益的傾向。如在土地調整中，縮小土地承包面積，隨意擴大機動地。據中央政策研究室和農業(yè)部的一項抽樣調查，全國23.8%的村莊留有機

13、動地，平均每村面積達23.8%，大大超過農業(yè)部5%的規(guī)定。又如在“兩田制”推廣中，部分鄉(xiāng)村干部為增加集體可支配收入和干部工資，不考慮“口糧田”對農民生活的基本保障功能，一味通過削減“口糧田”來擴大“責任田”，并不斷提高“責任田”的承包金。其三，土地收益分配問題。鄉(xiāng)村干部利用對集體土地的實際控制權在土地流轉中攫取私人利益已成為公開的秘密。有些地方的集體經濟組織在對外發(fā)包土地過程中，既沒有實行公開招標，也沒有按照規(guī)范的合同文本簽訂承包協(xié)議，只是由村干部與承租者達成口頭協(xié)議。在土地征用中，鄉(xiāng)          村干部與征

14、用方相勾結損害農民利益的情況更加普遍而嚴重。據汪輝2001年11月對浙北某縣的一項調查發(fā)現(xiàn)，在該縣城郊區(qū)，每畝耕地補償費大致在5萬左右，其中直接用于分配的補償費23萬元，而土地出讓價格高達150萬元。所有權委托代理中代理人機會主義行為的肆無忌憚已經使農村土地制度的運轉陷入了混亂、失范和危機之中。耕地的大量減少，農業(yè)基礎設施的變賣、毀損，農民對土地及其收益公平分配愿望的落空，不僅降低了農業(yè)生產力，嚴重制約農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，還加劇了農村社會經濟秩序的混亂。 ?在農地復合委托代理關系中，農戶具有委托人和代理人的雙重身份。在所有權委托代理中，作為委托人的農戶是集體農戶，其利益追求表現(xiàn)為整體的和長遠的利

15、益；在經營權委托代理中，作為代理人的農戶是個別農戶，其利益追求表現(xiàn)為個別的和眼前的利益。個體利益和整體利益的沖突使作為經營權委托代理中代理人的農戶同樣產生機會主義行為。農業(yè)尤其是種植業(yè)生產力在很大程度上維系于地力的維持和培育，作為農地直接利用者的農戶，理應承擔維持和培育地力的責任。但是，由于農戶對土地僅僅擁有一定時期的經營使用權，地力的培育具有正的外部性，于是農戶理性地選擇放棄或不作為。甚至在短期利益的誘導下，農戶有可能采取掠奪地力的增產措施。農戶在土地利用上的短期行為主要表現(xiàn)在兩個方面：一是耕地的拋荒。二是大量使用化肥而減少有機肥使用。在筆者2002年23月組織的一次遍及湖北、湖南、河南、四

16、川、陜西、山西、內蒙、江西等省的農戶肥料使用情況快速調查中，80%以上的農戶傾向于少使用和不使用有機肥，而種植綠肥的比例為零。雖然有機肥的使用有利于長期保持和增進地力，符合初始委托人的利益追求。但是，從短期來看，施用有機肥的效果不明顯，投入回報較慢。盡管化肥長期使用的結果是土地板結和地力下降，但在短期利益的刺激下，農戶還是理性地選擇了機會主義。 ?（二）聯(lián)產承包責任制下委托代理問題惡化的原因： ?在我國農地制度委托代理關系的歷史變遷中，合作社時期的委托代理制度是一種有效的契約安排。合作社的成功基于以下幾個因素：明確清晰的產權提供了委托人監(jiān)督制約代理人的動機；農戶的退社權促進了自我監(jiān)督，降低了監(jiān)

17、督費用；有限而明確的合作社范圍克服了監(jiān)督和懲戒代理人的外部性。聯(lián)產承包責任制下委托代理問題的惡化以至陷入困境，關鍵就在于上述條件的缺失。 ?首先，農地產權主體的不明確是委托代理關系惡化的根源。在產權經濟學的意義上，財產的保護有賴于排他性產權制度的建立，有賴于明確的產權主體的形成。維護產權是有成本的，在產權清晰的情況下，維權成本可以在收益中得以實現(xiàn)；而如果產權不清晰，勢必導致維權收益的外溢，從而降低具有公共產品性質的維權活動的供給。在我國現(xiàn)行憲法和土地管理法中，對農地產權主體究竟是鄉(xiāng)、行政村還是自然村，缺乏明確界定，其結果是出現(xiàn)了同一土地的“一權多主”現(xiàn)象。在這種情況下，產權保護成本由保護者單獨

18、承擔，但利益卻由眾多主體分享，于是不可避免產生“搭便車”。人人等待他人保護產權，產權就失去了保護。失去保護的產權實際上處于一種無主狀態(tài)，當國家強制性低價甚至無償征用農地時，無人出面進行干預；當集體領導賤賣、侵占集體土地時，無人出面制約；既然土地實際上成為免費的午餐，誰也不愿意放棄無償享用的機會，于是超標準占用宅基地不可遏制。在缺乏有效監(jiān)督的情況下，手握農地分配大權的部分鄉(xiāng)村干部將農地作為謀取經濟和政治利益的私人資源，在農地調整、規(guī)劃、征用中，尋租如洪水猛獸，農地則被吞噬得百孔千瘡。 ?其次，農地產權界限的不明確增加了產權保護難度，助長了代理人的機會主義。產權界限的不明確使部分產權運行處在公共領

19、域，這為產權運用的“搭遍車”提供了機會，并使產權的維護陷入外部性的陷阱中。農地產權權能界限的不明確即各項產權權能之間缺乏清晰的界定，而且各產權主體的權責利也缺乏明顯的界限。這其中的危害最大的是農戶的終極所有權與集體組織的代理權之間界限的模糊。作為代理人的集體組織，其對土地的產權來源于農戶集體的委托，故其土地行為理應受到委托人的監(jiān)督和制約。但是，在農地實踐中，集體組織獲得了事實上的土地控制權。這使集體組織得以將其意志凌駕于農戶之上，使得作為委托人的農戶對代理人的監(jiān)督失去正常的權利基礎。產權時間界限的不明確表現(xiàn)為農地分配和調整在時間的隨意性。在許多地區(qū)，鄉(xiāng)村干部出于控制土地資源，謀取私人利益的目的

20、，隨意對承包土地進行調整。其結果是弱化了農戶對土地投資未來收益的預期，減少長期投資，并助長農戶對土地的掠奪性使用。由于前述農地產權主體界定的不確定，導致了農地產權空間界限的不明確。當以行政村、甚至鄉(xiāng)作為農地所有權主體時，共同所有的范圍明顯過大。個體農戶利益與共同體利益的關聯(lián)隨共同體范圍的擴大而減弱，農戶對公共財產運行的關心也相應減弱。這種情況下，委托人對代理人的監(jiān)督不僅面臨昂貴的成本，而且，具有公共產品性質          的監(jiān)督也產生了明顯的外部性。于是，委托人的監(jiān)督放松，而代理人的機會主義行為卻受到激勵。 ?

21、最后，農地市場的不完善和不健全使農戶失去退出權保障，進一步激勵代理人的敗德行為。土地市場的健全和完善，為農戶從委托代理關系中的退出提供了便利通道，從而成為委托人對代理人的最后約束。我國農地市場的不健全和不完善首先表現(xiàn)為農地一級市場的缺乏，農地所有權的轉化只能通過國家征用的形式由集體所有轉化為國家所有。目前的土地征用是一種扭曲的非市場的暗箱操作，開發(fā)商與鄉(xiāng)村干部通過協(xié)商，支付補償費和安置費并向政府土地管理部門交納土地出讓金后，取得農地的經營使用權。農地所有權的非市場轉移的惡果之一是對農民利益的掠奪。盡管土地征用方對失地農戶有所補償，但補償對農戶維持生產和生活往往是杯水車薪，相對于土地價值也僅僅是

22、九牛一毛。根據土地法第四十七條的規(guī)定，“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍?！庇捎谵r產品生產的比較劣勢使農地收益水平極低，而農地一旦轉移用途，往往具有巨大的增殖潛力。因此，按照農業(yè)產值來確定的補償標準不能反映農地的實際價值，反而造成農民收益的大量流失。土地征用暗箱操作的惡果之二是推動針對土地資源的尋租行為，激化農村矛盾。由于土地征用存在巨大的利潤空間，使各類尋租者趨之若騖。掌握土地實際控制權的部分鄉(xiāng)村干部利用暗箱操作大發(fā)土地財，而失去土地的農戶則失去了生活保障。農地非市場化征用的惡果之三是浪費土地資源，加劇人地矛盾。根據土地法第五十四條的規(guī)定，“新增建設用地

23、的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府”。不僅鄉(xiāng)村干部和尋租者有征用農地的積極性，事實上，承擔農地保護職責的部分土地管理部門也對此持積極支持的態(tài)度。失去保護的農地成為唐僧肉，成為各路神仙和妖怪的免費晚餐。以各種“公共利益”名義征用的土地不少為將來增值而閑置不用，自然造成土地資源的浪費，加劇耕地的短缺。 ?農地市場的功能缺陷還表現(xiàn)在農地經營權流轉市場的不暢通。農地經營權流轉包括土地承包經營權主體的變更，也包括土地承包經營權的相關交易。在現(xiàn)行的法律解釋中，土地經營權可以轉讓，但必須以發(fā)包方同意并無償為條件。這一規(guī)定實際上否認了農戶的轉讓權。土地經營權的抵押在現(xiàn)行法

24、律中也受到嚴格限制，而土地經營權的出租卻是被禁止的。即使是承包經營權在農戶之間的調整也受到嚴格的限制，土地法第十四條規(guī)定，“對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農業(yè)行政主管部門批準?！睂Τ邪洜I權的種種限制，制約著土地的有效流轉。失去流轉權的農戶實際上也失去了對委托代理關系的退出權，從而失去對代理人機會主義行為的最后制約，這實際上形成對代理人的機會主義行為的放縱。承包經營權流轉市場的功能缺陷還表現(xiàn)在市場運行的不規(guī)范，缺乏有效的組織，這種情況，增加了交易成本，減少了交易收益，進一步影響農戶退

25、出權的實現(xiàn)。        三、完善農地委托代理關系，提高農地制度運行效率的若干思考 ?我國農地制度委托代理關系的失序和惡化，導致土地制度運轉陷入困境，其中雖然有委托代理關系本身缺陷的因素，根本原因則在于相關制度保障的缺失。完善農地委托代理關系，提高土地制度運行效率的關鍵在于明確土地產權，建立和完善農地市場制度，并在此基礎上構建出規(guī)范的委托代理制度。 ?（一）明晰土地產權：界定產權主體，明確產權界限 ?明晰的排他性的產權是產權保護和產權配置的前提。目前，明晰農地產權的關鍵，一是明確界定農地的所有權歸屬，二是明確集體

26、產權的空間邊界。 ?尊重歷史和現(xiàn)實，農地的所有權主體應該明確為農戶。歷史地看，土地改革后，建立了土地的農民私有制。合作化所形成的土地合作社所有，實質上是聯(lián)合的農戶共同所有，最終所有權仍歸農民。農民所有是本質，合作社所有則是集體經濟條件下農民所有的表現(xiàn)形式。因為當初農戶以土地參加合作社并沒有放棄對土地的所有權，而只是放棄了個人所有的狀態(tài)，使之變?yōu)槁?lián)合所有。而集體所有則是這種聯(lián)合所有的表現(xiàn)形態(tài)，是聯(lián)合的農戶委托村集體代理行使土地所有權。在聯(lián)產承包責任制中，農戶所有的本質也沒有改變。周其仁認為，土改中農民是通過國家無償取得土地所有權的，農民所有權的合法性依賴于國家意志，當國家意志改變時，既然可以無償

27、給予，也就可以無償剝奪。因此，集體化改變了土地農民所有的性質。這種認識的問題在于，“打土豪，分田地”是共產黨對農民參加革命的承諾，而土改不過是履行承諾的過程。況且，農民不是無償取得土地所有權，而是以整體的形式付出血的代價的。即使人民公社通過政治運動的形式割斷了農民與土地的產權聯(lián)系，但農民所有的性質并沒有明確改變。          ?必須指出的是，集體經營的存在有其合理性和必要性，強調農地的農民所有既不是主張將農地產權分解到個人，也不是主張廢棄土地的集體占有和集體經營。強調和凸顯農地的農民所有意味著：承認和尊重農民

28、對土地的終極所有權。對于委托代理機制的正常運轉來講，明確農地的農戶所有具有重要意義：其一，明確的所有權為委托人監(jiān)督和制約代理人提供了權力基礎；其二，所有權的明確和清晰降低監(jiān)督和制約的外部性，提供對委托人行使其權力的激勵；其三，明確的土地所有權也有利于抑制作為經營權委托代理關系中代理人農戶的短期行為。 ?土地所有權空間邊界的確定是克服委托代理中監(jiān)督的外部性的保證，同時也是委托代理機制正常運轉的重要條件。我們認為，農地的共同占有，或者農地集體所有的邊界應該界定為自然村集體。從歷史淵源上看，現(xiàn)在的集體土地是合作化后形成的，而合作化的集體土地是在農戶私人所有的基礎上形成的，而合作組織在自然村之間有著明

29、顯的邊界。之后，在人民公社期間，集體土地的統(tǒng)一調配和規(guī)劃，也是以自然村為邊界。如1960年11月3日中共中央關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信提出的“四固定政策”，就要求“勞力、土地、耕畜、農具固定給生產小隊使用”。?1962年9月中央農村人民公社工作條例修正草案規(guī)定了“生產隊范圍內的土地都歸生產隊所有?！??以自然村確定集體土地所有權邊界，符合村民的傳統(tǒng)意識，也使土地邊界與村莊的地理邊界和社會邊界相契合，從而有利于降低界定土地所有權的交易費用。另外，以自然村為邊界界定集體所有權，由于土地公共占有的范圍較小，信息相對充分，鄉(xiāng)村非正式制度對代理人行為的能形成有效制約，懲罰和監(jiān)督的正的外部性

30、易于內部化。代理人傾向實施自我監(jiān)督，從而降低降低監(jiān)督費用，提高委托代理機制的運轉效率。 ?（二）規(guī)范和完善農地市場：征地市場化和流轉規(guī)范化 ?在現(xiàn)代公司制企業(yè)中，由于資本市場和經理市場的壓力，代理人的機會主義行為受到抑制。而我國農地制度中委托代理關系的失效，在相當程度上可以歸結為農地市場功能的缺失。規(guī)范和完善農地市場，一方面要求在農地征用中引入市場化因素，另一方面要求賦予農戶土地流轉權，并將農地經營權市場納入規(guī)范運轉的軌道。 ?農地征用中的非市場化操作最終使委托人失去對代理人的約束和控制，并加劇農地資源的流失。規(guī)范農地征用制度，首先要杜絕以“公共利益”名義侵吞農地轉為非農用途，要高度重視稀缺的