公車改革模式之比較及利弊分析

1、公車改革焦點難點釋疑（三）公車改革模式之比較及利弊、原因分析今年以來，杭州市和遼陽市的公車改革再次刺激了公眾的神經(jīng)，成為媒體特別是網(wǎng)絡(luò)議論的熱點、焦點之一。其實，“公車改革勢在必行”可以說已成共識，大家爭論的焦點并非“要不要進行公車改革”，而是“應(yīng)該如何進行公車改革”。其中爭議最大的，主要集中在貨幣化“車改”模式和補貼標(biāo)準是否合理上面。目前，各地進行“車改”的主要做法，大致有三種模式：一是“貨幣化”改革模式，即取消公車（執(zhí)法執(zhí)勤車除外），向全體或部分工作人員發(fā)放公務(wù)交通補貼。二是“半貨幣化”改革模式，即保留部分公車，由政府行政后勤部門統(tǒng)一管理，向各級工作人員發(fā)給數(shù)額不等的乘車卡，實行公車有償使

2、用，以年度進行結(jié)算，超支自負，節(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年使用；也有的地方按節(jié)余額的以現(xiàn)金形式獎勵本人。三是“加強管理”改革模式，即各單位繼續(xù)保留公車，取消事實上的“領(lǐng)導(dǎo)專車”，通過健全并嚴格執(zhí)行各種使用、管理公車的規(guī)章制度，達到克服公車私用、浪費及舞弊行為的目的。嚴格來說，加強公車管理并不屬于用車制度改革，但相對于原來的管理模式，也算是一種改革或改進。以上三種“車改”模式各有長短。本來，針對現(xiàn)行公務(wù)用車制度及其執(zhí)行過程中存在的種種弊端，切實加強管理，杜絕公車私用、鋪張浪費及貪污舞弊行為，是行政管理和廉政建設(shè)的基本要求。但從多年的實踐來看，效果并不理想（參見為什么說“公車改革勢在必行”一文）。究其原因，一是沒

3、有觸動現(xiàn)行的公務(wù)用車制度，未能從根本上克服源于供給制模式帶來的種種弊端。二是公車私用、鋪張浪費已成常態(tài)，可以說見怪不怪、積重難返，非有特殊的決心、特殊的手段難以見效。三是我國現(xiàn)階段法制化水平不高，“禁止公車私用”僅是廉潔自律的一項要求或號召，并未真正成為一條具有阻遏作用的“高壓線”。試問，如能真的做到像意大利那樣，對墨西拿市市長因一次公車私用便告上法庭并判處6個月監(jiān)禁，那么還有人敢公車私用么？四是領(lǐng)導(dǎo)干部普遍對公車私用的性質(zhì)和嚴重性認識不足，未能做到嚴于律己，以身作則。而公車管理部門對此也采取睜只眼閉只眼的態(tài)度，于是上梁不正下梁歪便毫不足怪了。五是傳統(tǒng)的管理方法有些已不適應(yīng)形勢的發(fā)展，難以長期

4、堅持下去。如有的地方為了防止公車私用，規(guī)定下班后公車必須停放在單位停車場。對于小城市來說，做到這一點不會有太大的難度。但在大城市，由于居住分散，路途較遠，加上交通擁堵，從住地到辦公地點，乘車往往需要半個小時至一個小時。若以一小時車程為例：下午6時散會，司機送領(lǐng)導(dǎo)回家后，把車開回單位停放，然后乘公共汽車回家，總共需要3個小時。司機回到家里，已是晚上9時左右。第二天上午為了保證領(lǐng)導(dǎo)8時到達會場，司機必須在清晨5時前離家前往單位取車。實事求是地說，這種規(guī)定很難長期堅持下去，而且對司機來說，也不夠公平。正由于上述種種原因，希望通過加強管理而不進行體制改革和科技創(chuàng)新，要達到克服公務(wù)用車上各種弊病的目的，

5、的確難度很大，而且行政管理成本很高。因此，除個別地方和特殊單位外，成功的案例并不多見。就全國而言，尤其是珠三角、長三角等經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，目前普遍采取貨幣化的“車改”模式?，F(xiàn)實的選擇說明這一模式客觀上具有一定的合理性和生命力。其一，貨幣化改革的方向符合從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)化的要求，把原來公務(wù)用車上的暗補變成明補，更加公開透明，便于監(jiān)督。其二，貨幣化“車改”模式雖然沒有先例可循，但是前些年進行的貨幣化“房改”及通訊工具改革，還是提供了可貴的改革經(jīng)驗。其三，貨幣化“車革”模式順應(yīng)了經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)小汽車進入家庭的發(fā)展潮流，減輕了公車改革的阻力。對于當(dāng)?shù)厣钏竭_到每百戶小汽車擁有量輛，多

6、數(shù)公務(wù)員具有購車欲望而經(jīng)濟上仍有一定壓力的地區(qū)來說，“貨幣化”改革模式無疑是一種雙贏的選擇。通過“民辦公助”解決公務(wù)交通工具，即私人買車，公私兼用，公家發(fā)給適當(dāng)?shù)慕煌ㄑa貼，使許多公務(wù)員擁有自己一輛車。既方便了工作，又提升了家庭生活質(zhì)量，受到了多數(shù)家庭的歡迎。從政府的角度來看，通過“車改”既減輕了財政負擔(dān)，又解決了公車私用等老大難問題，從而取得良好的經(jīng)濟效益和社會效益。其四，貨幣化“車改”模式相對其他模式具有較強的可操作性，行政管理成本較低；同時由于“車改”后取消了公車，等于釜底抽薪，比較徹底，不易反復(fù)。但是，貨幣化“車改”模式也存在明顯的不足。一是對全國大多數(shù)地區(qū)來說，目前還缺乏進行貨幣化“車

7、改”的思想準備和物質(zhì)支撐，短期內(nèi)無法廣泛推行。二是“車改”后補貼范圍和標(biāo)準的確定，如何做到公平合理、科學(xué)準確，實屬不易。補貼范圍過窄、標(biāo)準過低不能滿足公務(wù)需求，范圍過寬、標(biāo)準過高則成了新的福利，二者均對“車改”的成敗產(chǎn)生嚴重影響。三是鑒于全國尚未對公車改革進行統(tǒng)一部署，“車改”試點單位多屬自發(fā)行為，采取“摸著石頭過河”的辦法，邊試邊行。為了減少改革阻力，爭取單位員工特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部對“車改”的支持，地方政府和單位領(lǐng)導(dǎo)在制定“車改”方案和補貼標(biāo)準時，容易出現(xiàn)政策“贖買”的傾向。如果上級監(jiān)督不力或群眾監(jiān)督失效，貨幣化改革確實有淪為福利化的危險。典型例子就是區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)“車改”后每年補貼標(biāo)準高達800

8、00元，成為全國之最，招來大江南北一片罵聲，而且令公車改革蒙羞，造成惡劣的社會影響。而“半貨幣化”改革模式，是在總結(jié)了上述兩種模式的利弊得失之后，揚長避短提出來的。相比貨幣化“車改”模式，其特點是保留了部分公車和司機；而且交通補貼只定數(shù)額不發(fā)現(xiàn)金，避免了“變相加薪”之嫌。因此對社會各界的沖擊較小，有利于平穩(wěn)過渡。而與“加強管理”模式相比，則加強了政府集中監(jiān)管的力度，克服了原先各單位對公車實行分散、獨立管理的局限性，有利于減少監(jiān)管的阻力和成本，提高公車使用的效率。其缺點是改革不夠徹底，同時監(jiān)管的成本較高，執(zhí)行中存在走樣變味的風(fēng)險。此外，有的地方為了鼓勵節(jié)約，對節(jié)余額按30-50%的比例以現(xiàn)金形式獎勵本人，筆者亦認為不妥。既然“車補”額度是按公務(wù)需要的原則確定的，節(jié)余部分按理應(yīng)該上交或結(jié)轉(zhuǎn)下一年度使用。而按比例以現(xiàn)金形式獎勵本人，顯然有違?？顚Ｓ玫脑瓌t，并且背離了“半貨幣化”改革的初衷。由于各地社會、經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差異，具體情況和條件不同，很難籠統(tǒng)說哪種“車改”模式就是最佳選擇。關(guān)鍵是要因時因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況選擇最適合自己的模式進行改革。但考慮到中國的國情，我認為當(dāng)前普遍采取“半貨幣化”改革模式比較可行。對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，不宜過于超前強推貨幣化改革模式。就是經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，貨幣化改革的環(huán)境和條件比較成熟，也要注意做好充分的調(diào)查研究和準備工作，精