從三維視角分析農村基本公共服務現(xiàn)狀與問題

1、從三維視角分析農村基本公共服務現(xiàn)狀與問題夏 鋒內容提要:本報告利用“三農”專家、縣鄉(xiāng)村干部和農戶問卷調查數(shù)據,從三維視角分析了現(xiàn)階段農村民生類、生產類、公共安全類基本公共服務存在問題,指出政府尤其是基層政府公共服務能力不足和公共財政體制不完善是造成農村基本公共服務供求矛盾的主要根源。因此,為農民提供基本而有保障的公共服務必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務體制,完善公共財政制度,增強各級政府基本公共服務的能力。關鍵詞:農村;基本公共服務;政府責任;財政體制Status Quo and Problems of Rural Basic Public Service: Perspectives in Thre

2、e DimensionsXia FengAbstract: By using data collected through interviewing rural experts, cadres in county, township and village levels, and through household questionnaire survey, this paper analyzes existing problems within basic public service, specifically public services in livelihood, producti

3、ve and public security areas in rural China, from perspectives of three dimensions. It indicates that insufficient public service capacity and incomplete public financial system of government, especially government in local level, are the main factors causing contradiction between provision and dema

4、nd of rural basic public services. Therefore, in order to provide basic and secured public services to farmers, priorities must focus on establishing integrated urban-rural public service system, completing public financial system and strengthening capacity of public service of government in all lev

5、els.Key words: Rural;Basic public service,;Government accountabilities; Financial system通過為農民提供基本而有保障的公共服務,加快縮小仍在持續(xù)擴大的城鄉(xiāng)差距,是新農村建設的重要目標和廣大農民的熱切期盼。為了解農村基本公共服務現(xiàn)狀與問題,中改院設計了三套問卷,分別針對“三農”問題專家、縣鄉(xiāng)村干部和農民三個不同社會群體,期望從中得出一般性結論,為各級政府決策服務。此次專家問卷寄發(fā)給全國各地長期從事“三農”問題研究的專家學者和政策研究機構,回收專家有效問卷214份;縣鄉(xiāng)村干部問卷調查對象涵蓋了中國東、中、西各省(

6、市、區(qū),回收縣鄉(xiāng)村干部有效問卷640份;農戶問卷調查涉及29個省、230多個村,回收有效問卷936份。在對調查數(shù)據進行統(tǒng)計分析和入戶訪談的基礎上,形成本報告。本報告為中改院承擔UNDP國別項目新農村建設與土地政策、公共服務和鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新項目(CPR/06/332的研究成果之一。該文在統(tǒng)計研究2008年第4期發(fā)表,并對本文略有刪減。一、農村基本公共服務:基本判斷與總體評價(一 當前農民最關心、最急需、最直接和最現(xiàn)實的基本公共服務調查顯示,無論是“三農”問題專家,還是縣鄉(xiāng)村干部、農民,在他們心中,與民生問題密切相關的教育、基礎醫(yī)療、提高收入、最低生活保障、勞動力就業(yè)服務;關系到農村、農業(yè)和農民全面

7、發(fā)展的基礎設施、農業(yè)技術支持、金融支持等基本公共服務,是當前農民最關心、最急需、最直接和最現(xiàn)實的基本公共服務。與此同時,農民也開始要求政府提供農村生態(tài)安全和社會穩(wěn)定等方面的基本公共服務(見表1。表1 農民最需要的基本公共服務 (% 選項 農民 縣鄉(xiāng)村干部 專家基本醫(yī)療衛(wèi)生 70.8 89.2 98.6義務教育 70 89.6 93提高收入 63.7 - -公共基礎設施 35.6 58.1 90.7最低生活保障 46.7 82.4 78.5農技支持 26.9 51.3 63.1就業(yè)服務 42.6 59.2 54.7生態(tài)環(huán)境 13 36.7 47.2社會治安 23.3 56.8 46.3金融支持

8、- 40.8 45.3文化事業(yè) 9.8 52.7 35法律救助 16.7 45.1 34.1信息支持 22.3 44.6 29.4市場監(jiān)管與服務 - 17.4 12.6突發(fā)事件與公共危機的處- 12.4 11.2理注:“-”表示在相應的問卷中沒有設計此選項。(二惠農政策對提高農民收入與縮小城鄉(xiāng)差距的作用調查顯示,11.5%的農民認為,這些惠農政策對提高收入作用明顯,66.5%的農民認為這些政策對提高收入起到了一定作用,但由于農資價格和其他非農產品價格上漲,收入增長緩慢; 22%農民認為,這些政策對提高農民收入作用不明顯,收入甚至有下降的趨勢。對于相同的問題,縣鄉(xiāng)村干部的評價既有共性,也有分歧。

9、選擇有“有作用,但由于農資和其他非農產品價格上漲,收入增長緩慢”的占60.6%,選擇“作用很明顯,農民收入增長很大”的占33.6%,只有5.8%的選擇“作用不明顯,農民純收入沒有明顯增長”。關于惠農政策在緩解城鄉(xiāng)差距中的作用,67.1%的專家認為,落實惠農政策,只是減緩了城鄉(xiāng)居民收入差距擴大的速度,但差距擴大的趨勢仍在繼續(xù);27.6%的專家認為作用不明顯,城鄉(xiāng)居民收入差距擴大的速度沒有什么改變;只有5.2%的專家認為作用很大,城鄉(xiāng)居民收入差距明顯縮小。由此可見,各級政府出臺的惠農政策對提高農民收入、緩解城鄉(xiāng)差距起到了一定作用,但要真正使農民富裕起來,緩解不斷擴大的城鄉(xiāng)差距,各級政府還要加大惠農

10、、支農的力度。(三對農村基本公共服務的總體評價1. 農民對各級政府履行基本公共服務職能的滿意度。從表2可以看出,絕大多數(shù)農民對中央出臺的涉及農村基本公共服務的惠農政策,以及省以下各級政府具體貫徹惠農政策的工作是滿意或基本滿意的,選擇的不滿意或非常不滿意的農民只占少數(shù)。通過縱向比較可以發(fā)現(xiàn),從中央到地方,農民對各級政府的滿意度逐級下降,而對各級政府“不滿意度”卻逐級提高。從中我們可以推測,農民對中央出臺涉及公共服務的惠農政策是拍手叫好的,但在具體貫徹落實中存在“走形變樣”問題,越到基層,這種傾向越明顯。表2 農民對各級政府出臺和貫徹涉及基本公共服務的惠農、支農政策的滿意度 (%滿意 基本滿意 不

11、滿意 非常不滿意 中央政府 28.6 58 11.5 1.9省、市政府 15.8 48.4 30 5.9縣、鄉(xiāng)政府 10.6 41.2 37.9 10.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所 13.7 42.5 36 7.92. 縣鄉(xiāng)村干部對各級政府履行基本公共服務職能的滿意度。(1對中央和省(市政府的滿意度。中央和省級政府的政策與財政轉移支付力度,對農村基本公共服務具有非常重要的影響,這也是縣鄉(xiāng)村干部關心的兩個焦點問題。調查表明,在財政轉移支付力度方面:對中央選擇基本滿意和很滿意的合計達92.1%,對省(市政府選擇基本滿意和和滿意的合計達84.5%。在改善農村公共服務的政策方面,對中央選擇基本滿意和滿意的合計達94.2

12、%;對省級政府選擇基本滿意和滿意的合計達88.6%?？v向比較,縣鄉(xiāng)村干部對中央的滿意度要略高于對省級政府的滿意度。這與農民對各級政府履行基本公共服務職能的總體評價相吻合,再次證明,為農民提供基本而有保障的公共服務關鍵在于政策的落實。(2對縣鄉(xiāng)政府的滿意度。整體看來,縣鄉(xiāng)村干部對縣鄉(xiāng)兩級政府履行公共服務職能持肯定態(tài)度的。數(shù)據顯示,縣鄉(xiāng)村干部對縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇基本滿意、很滿意的合計分別為84.8%和85.7%,表明縣鄉(xiāng)村干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的滿意度略高于縣級政府。二、農村基本公共服務:現(xiàn)實需求與機制創(chuàng)新(一民生類農村基本公共服務民生類基本公共服務是人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。教育與醫(yī)療

13、是民生之基,就業(yè)是民生之本,社會保障是民生之安全網,這四項構成了民生類基本公共服務的主要內容。1. 改善農村辦學條件,提高教學質量,減輕農民受教育負擔是農村義務教育迫切需要解決的問題。在專家看來,農村義務教育存在的主要問題依次為:建立農村義務教育穩(wěn)定投入機制(88.5%;加強師資培訓,提高教學質量(64.6%;確保教師工資,穩(wěn)定教師隊伍(60.3%;鞏固義務教育對象入學率(24.9%和加大硬件投入、改善辦學條件(24.9 %。對此問題,縣鄉(xiāng)村干部的認識比較接近,在排序選擇中,把“建立農村義務教育穩(wěn)定投入機制”作為第一迫切需要解決的問題的比例達63.8%,由此可見,義務教育的經費問題仍是縣鄉(xiāng)村干

14、部最為關心的問題。在農民眼中,減輕子女上學負擔和保證教學質量成為農民關心的主要問題。調查顯示, 75.1%的農民認為,同五年前相比,教育支出占家庭收入的比重明顯提高和有所提高;只有14.8%的農民認為有所降低和明顯降低。另外,農村教學質量差(40.3%和教師素質差(28.6%是造成教學質量差的主要原因。2. 農民看病貴、醫(yī)療服務水平低是農村基礎醫(yī)療服務最突出的問題。入戶調查顯示,農民生病采取的主要治療方式是自己買點藥吃(64.3%,只有不到30%的農民選擇去醫(yī)院看病。造成農民有病不去醫(yī)院的主要原因是“看病貴”(70.8%。另外,42.7%患者未就診是由于當?shù)蒯t(yī)療水平太低,大病在當?shù)蒯t(yī)院根本看不

15、好;還有31%和28.6%的農民是由于醫(yī)療費不報銷和看病不方便而放棄就診。以上調查結果表明,如何切實解決農民“看病貴、看病難”問題仍是農村基礎醫(yī)療需要迫切解決的問題針對目前農村醫(yī)療衛(wèi)生迫切需要解決的問題,72.7%的專家和75.6%的縣鄉(xiāng)村干部建議提高中央和地方政府對新型農村合作醫(yī)療的投入比重;72.2%的專家和69.5%的縣鄉(xiāng)村干部建議在提高農村醫(yī)療衛(wèi)生從業(yè)人員的整體素質的同時,改善衛(wèi)生醫(yī)療機構硬件設施;55.5%的專家和71.2%的縣鄉(xiāng)村干部建議加大醫(yī)藥市場不規(guī)范問題的整治;51.7%的專家和70.4%的縣鄉(xiāng)村干部建議提高新型農村合作醫(yī)療報銷比例,降低報銷門檻費,簡化報銷手續(xù)。3.經費短缺

16、,覆蓋率低是農村社會保障面臨的主要問題。調查顯示,86.1%的專家認為最低生活保障存在的主要問題是經費短缺,保障和救助水平低;72.2%的專家認為覆蓋面太小;58.4%的專家認為保障和救助對象的確定程序繁雜又缺乏可靠依據,隨意性大?？h鄉(xiāng)村干部對此問題,認同度較高的主要是經費短缺,保障和救助水平低(87%、覆蓋面窄(73.1%和沒有建立長效的制度保障(62.8%。以上問題從農民實際參保率得到證實:農民享受最低生活保障與參加養(yǎng)老保險的比例僅為25.9%與43.5%。農戶中60歲以上的老人,絕大多數(shù)沒有領取過養(yǎng)老金,占調查農戶的78.3%。4.組織職業(yè)培訓和勞務輸入,保證農民工工資及時發(fā)放和提供基本

17、社會保障是政府應當為農民工提供的基本公共就業(yè)服務。目前農民希望政府在公共就業(yè)方面提供哪些服務呢?調查顯示,農民外出務工主要靠親戚朋友介紹(55.6%,而通過政府組織安排工作的只占23%。此外,農民工接受有組織的技能培訓的比例極低,只占11.4%,即使接受過技能培訓,73.4%的農民感到對尋找工作、增加收入的效果并不明顯。大多數(shù)農民工工資微薄,即使在低工資的條件下,還有35.6%的農民曾經被拖欠過工資。由于農民工在城鎮(zhèn)處于弱勢地位,當被拖欠工資時,52.9%的農民工只能忍氣吞聲。調查還顯示,農民工參加養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷保險的比例偏低,分別只占12%、22.8%和37.7%。在這種就業(yè)環(huán)境下,農民最

18、希望政府提供的就業(yè)服務,主要包括免費就業(yè)培訓(69.9%,組織勞務輸出(49.8%,直接提供就業(yè)崗位(45.6%,為農民工提供醫(yī)療、養(yǎng)老保險服務(34.8%。縣鄉(xiāng)村干部也有非常相似的回答。政府應為農民就業(yè)提供的服務主要包括:提供職業(yè)培訓(81.5%;規(guī)范勞動力市場,保護農民工的正當權益(78.3%;提供法律援助(74.8%;落實農民工享受城市基本公共服務待遇(74.3%。從專家的回答看,為農民工提供的公共就業(yè)服務主要是強化勞動執(zhí)法,保護農民工的正當權益(92.3%;為農民提供符合他們就業(yè)方向的全免費培訓(90.3%;建立保障農民工平等享受基本公共服務的制度(75.4%;為農民工提供全部免費的法

19、律援助(73.4%;為農民工提供廉租房(43.0%。(二生產類農村基本公共服務1.建立以政府主導、農民積極參與的體制機制是改善農村基礎設施需要著力解決的問題。近幾年,農村基礎設施得到明顯改善,66.9%的農民對政府在基礎設施建設方面的工作表示非常滿意和較滿意。目前,農村基礎設施建設中存在的問題主要表現(xiàn)在供需脫節(jié),50.8%的農民認為修建的很多基礎設施不符合他們的需要。另外,32.8%的農民認為修建農村基礎設施是政府的事,政府應該出錢。2.切實保護耕地資源和保障失地農民權益是促進農村生產發(fā)展和社會穩(wěn)定亟待解決的問題。調查結果表明,三類被調查對象都把保護耕地資源列為最需要保護的生態(tài)資源。從現(xiàn)實情況

20、看,農民對現(xiàn)行土地政策滿意度較低。58.4%的農民對現(xiàn)行土地政策不滿意。對現(xiàn)行土地政策不滿意主要表現(xiàn)在擔心土地政策會變。我們詢問被調查農民“是否擔心土地承包30年不變”,46.2%的農民表示“擔心”;47.2%的農民表示“不擔心”,略高于前者。可見,還有相當多農民對保障土地使用權的相關政策的長期性和穩(wěn)定性表示懷疑。征地補償費標準低也是農村土地政策面臨的主要問題。調查顯示,95.1%的農民認為征用土地補償標準低,僅有 4.9%的農民認為補償標準合適。被征地農民中,近98 %的農民每畝領到的土地征用補償款不足2萬元,超過2萬元的僅占2.9%。根據相關研究,這樣的補償費是遠遠低于市場價格的。由于農村

21、社會保障還還處于探索階段,征地補償費過低給農村穩(wěn)定埋下了隱患。(三公共安全類農村基本公共服務食品、藥品、農資安全與社會治安是關乎人民群眾生活、生產的大事,農村生態(tài)資源保護是農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎。保障農村公共安全,保護農村生態(tài)環(huán)境是新農村建設的重要目標。1.干群關系和土地糾紛是最容易導致農村群體性事件的社會治安問題。專家認為,導致農村群體性事件發(fā)生的原因主要是基層政府和基層干部侵犯農民的權益(66.2%和土地權屬糾紛(42.4%;縣鄉(xiāng)村干部認為,最容易導致農村群體性事件發(fā)生的因素主要是土地權屬糾紛(81.4%、基層政府和基層干部侵犯農民的權益(65.3%、干部腐敗問題(54.8%?？梢?如何

22、處理好干群關系和妥善處理土地糾紛是基層政府維護農村社會治安需要著力解決的問題。2.保障農村食品衛(wèi)生安全和農資產品安全需要政府常抓不懈。調查顯示,農村假冒偽劣消費品的比例較低,但假冒偽劣農資產品的比例較高。61.8 %的農民沒有在村里買到過假煙、假酒、假藥等假冒偽劣生活消費品,但仍有38.2%的農民曾經買到過假冒偽劣生活消費品,表明政府查禁事關農民生命安全的假冒偽劣生活消費品的力度較強,但要徹底杜絕還應加強查禁力度。形成顯明對比的是,農民曾經買到過假冒偽劣農資產品的比例較高,80.4%的農民曾經買到過假化肥、假農藥、假種子等農資產品,表明政府對查禁假冒偽劣農資產品的力度還遠遠不夠。三、農村基本公

23、共服務:政府責任與財政體制(一政府責任1. 中央政府。專家認為,中央政府主要責任依次是,建立和完善基本公共服務在城鄉(xiāng)之間相對均等為目標的財政轉移支付制度(79.3%;制定基本公共服務標準及以此為導向的干部考核機制(65.3%;監(jiān)督以基本公共服務均等化為目標的中央財政轉移支付資金的合規(guī)高效使用(52.1%。2. 省級政府。在農村基本公共服務供給中,省級不僅是執(zhí)行者,也是決策參與者。所以,多數(shù)專家認為,省級政府的主要職責,一是通過統(tǒng)籌本地城鄉(xiāng)發(fā)展,推進本地城鄉(xiāng)基本公共服務均等化(78.8%;二是保證中央財政轉移支付資金合規(guī)高效使用(73.6%;三是明確上下級政府及政府各部門的職責分工,提高公共服務

24、效率(71.7%;四是向下級政府提供以基本公共服務均等化為目標的財政轉移支付(70.3%。3. 縣鄉(xiāng)政府。農村稅費改革以來,基層政府該管什么,不該管什么,哪些應該重點管,哪些只需要一般管,一直是各界爭論的話題。調查顯示,縣鄉(xiāng)村干部認為縣級政府在農村基本公共服務中的主要責任依次為:明確縣鄉(xiāng)政府及各部門之間職責分工,提高公共服務效率(81.1%;制定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務政策(70.4%;向鄉(xiāng)(鎮(zhèn)提供以基本公共服務均等化為目標的財政轉移支付(66.2%;監(jiān)督檢查本級政府財政轉移支付資金的規(guī)范高效使用(64.6%;組織上級以基本公共服務均等化為目標的財政轉移支付資金規(guī)范高效使用(64.3%;提供基本公

25、共服務供給需要的人力資源保障(55.3%。關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務責任,專家和縣鄉(xiāng)村干部有相近的回答,主要是準確把握農民對基本公共服務的迫切需求并如實上報,以爭取更多的轉移支付,分別占81.8%和80.6%。(二財政體制第 25 卷第 4 期 2008 年 4 月 統(tǒng)計研究 Statistical Research Vol.25, No·4 Apr. 2008 1.財政體制與農村基本公共服務之間的突出矛盾。 從表 3 可以看出， 專家認為財政體制與農村基本公共服務之間的突出矛盾主要表現(xiàn) 在：中央與地方政府之間事權和財力配置不對稱；財政預算決算尚未把逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基 本公共服務均等化作為重點

26、目標；轉移支付資金多龍治水；轉移支付缺乏透明度，存在 擠占、挪用、截留、沉淀等嚴重問題?？h鄉(xiāng)村干部則認為，首要的矛盾是農村公共服務 政出多門， 多龍治水不利于資源整合， 其次才是中央與地方級政府之間的責權利不對稱， 第三是財政層級過多，影響了政府公共服務效率。由此可見，解決問題的關鍵在于使基 層政府公共服務責任與財力相匹配，在此基礎上，合理配置資源，提高公共服務效率。 財政體制與農村基本公共服務之間的突出矛盾 選 項 專家 財政預算決算尚未把逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化作 65.2 為重點目標 轉移支付制度不健全，多龍治水，不利于資源整合，轉移 61.4 支付資金效率太低 中央與地方政府之間農村基本公共服務事權和財力配置不 82.6 對稱 財政轉移支付透明度不夠，存在擠占、挪用、截留、沉淀 60.4 等嚴重問題 政府行政層級設置過多，影響了政府公共服務效率 47.3 其他 1.4 表3 （%） 縣鄉(xiāng)村干部 55.9 68.4 63.7 56.1 57.1 2.8 2. 轉移支付制度對基本公共服務能力均等化的影響。 對于現(xiàn)行財政轉移支付制度是縮小了還是擴大了不同地區(qū)之間農村基本公共服務 能力的問題，接受調查的專家和縣鄉(xiāng)村干部