從汶川地震看應急通信發(fā)展之道

1、從汶川地震看應急通信發(fā)展之道( 2008/6/30 14:16 )汶川大地震造成了嚴重的破壞，給國家?guī)砹司薮髶p失，通信系統(tǒng)也遭重創(chuàng)。信息通信在抗震救災中非常重要，在抗震救災中發(fā)揮著巨大的作用，也正因如此，其遭受重創(chuàng)后中斷以及艱難搶通的過程才如此牽動全國人民的心。反思我國目前的應急信息系統(tǒng)狀況，建設統(tǒng)一的應急通信平臺迫在眉睫?，F(xiàn)有系統(tǒng)能力仍有欠缺調(diào)查顯示，我國是自然災害多發(fā)國家，地震、洪水、過境臺風等自然災害時有發(fā)生。其他工業(yè)事故、交通事故、水污染事件以及SARS、禽流感等傳染病疫情更對人們的生命安全構(gòu)成了嚴重威脅。四川汶川地震使交通、通信全部中斷，地震中心區(qū)與外界全部隔絕，給抗震救災工作增加

2、了難度。從抗震救災過程中看出以下幾個方面的問題：目前我國應對突發(fā)事件應急工作總體基礎比較薄弱，主要體現(xiàn)在相關應急法規(guī)、應急機制有待進一步建立健全；相關應急信息管理系統(tǒng)建設還很落后；全民危機意識和危機教育比較薄弱，抗災和保障能力較低等。應急管理因其涉及面廣、起步較晚，理論知識、法律法規(guī)不完善等特殊性，在國內(nèi)信息化建設中一直處于滯后狀態(tài)。目前國內(nèi)已經(jīng)建成或規(guī)劃建設的應急指揮系統(tǒng)，從地域分布來看，多集中于一些經(jīng)濟發(fā)達的大中城市；從行業(yè)領域來看，則多集中于公安、消防、醫(yī)療等公共領域；從資金投入方向來看，多集中于硬件，約占投資總額的70%，而軟件和服務則分別僅占15%左右；從實際效果來看，多為“只應急不

3、聯(lián)動”或“小聯(lián)動”（即110、119、120三警合一），而諸如信息集成、聯(lián)動響應（多部門、多行業(yè)、多領域聯(lián)動）、協(xié)調(diào)指揮、統(tǒng)一調(diào)配、信息共享等方面的效能則還處于相當薄弱的狀況。在這次抗災中，衛(wèi)星通信網(wǎng)在前期完全處在癱瘓狀態(tài)，根本原因就在于各部門建立的衛(wèi)星預警專網(wǎng)是一個近似于封閉的系統(tǒng)，因各自獨立，互不聯(lián)接，使國內(nèi)數(shù)以萬計的衛(wèi)星車成為擺設。由于衛(wèi)星系統(tǒng)與固網(wǎng)、移動網(wǎng)基本脫節(jié)，災區(qū)的通信網(wǎng)即便可以快速修復，仍存在全程或大面積覆蓋難以實現(xiàn)的問題，嚴重阻礙了救災的進展。目前很多部門建設的系統(tǒng)都非常強大，但不同部委之間的系統(tǒng)缺乏互相協(xié)調(diào)和調(diào)度的機制，在緊急情況下互相調(diào)用更不可能。出現(xiàn)這種被動局面是因為被

4、呼吁多年的應急聯(lián)動體制始終未建立起來，各部門、各地方政府都各建一套應急網(wǎng)絡，各自采購先進設備，各自組建自用的管理團隊，國家花了龐大的建設費用，但應急僅僅是部門性應急，基本不存在網(wǎng)絡層面的應急聯(lián)動。聯(lián)動的根本對策就是在信息提供商、信息組織者、信息運營商、信息傳輸者、信息使用者之間建立一套完整的融合方式。各個部門應不再獨立建立應急預警系統(tǒng)，而是向國家級專門的運營組織機構(gòu)提出需求和解決問題的目標，由專業(yè)化的機構(gòu)按照聯(lián)動、開放、統(tǒng)一標準、公益化的目標，建立統(tǒng)一的開放預警平臺。應急聯(lián)動，就是要做到政策、體制、市場、社會公益四方面的聯(lián)動，中國需要成立專門的應急聯(lián)動機制，按照國務院關于全面加強應急管理工作的

5、意見，把“推進國家應急平臺體系建設”列為“加強應對突發(fā)公共事件的能力建設”的首要工作，明確執(zhí)行“加快國務院應急平臺建設，完善有關專業(yè)應急平臺功能，推進地方人民政府綜合應急平臺建設，形成連接各地區(qū)和各專業(yè)應急指揮機構(gòu)、統(tǒng)一高效的應急平臺體系”。目前我國應急信息系統(tǒng)的能力急需提升，應急通信系統(tǒng)并不是獨立存在的系統(tǒng)，而是多種應用系統(tǒng)在應急方面的特殊應用，通過合理的應用各種業(yè)務系統(tǒng)，可以滿足不同的應急通信需求。一般的信息平臺只能提供“過去”和“現(xiàn)時”的狀態(tài)數(shù)據(jù)，而我們需要打造的應急平臺應能提供“未來”災害發(fā)展趨勢、預期后果、干預措施、應急決策、預期救援結(jié)果評估以及全方位的監(jiān)測監(jiān)控，具有發(fā)現(xiàn)潛在威脅的預

6、警功能。應急平臺是為應急管理服務的，包括“平時”以及“戰(zhàn)時”，應急平臺能對突發(fā)公共事件進行科學預測和危險性評估，能動態(tài)生成優(yōu)化的事故處置方案和資源調(diào)配方案，形成實施預案的交互式實戰(zhàn)指南，為應急管理提供便捷的工具，為指揮決策提供輔助支持手段。應急平臺建設是應急管理的一項基礎工作，對于建立和健全統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏，運轉(zhuǎn)高效的應急機制、預防和應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，減少突發(fā)公共事件造成的損失具有重要意義。應急系統(tǒng)應統(tǒng)一建設在災后重建中，應考慮地震等自然災害的影響，優(yōu)化整個電信網(wǎng)的多元化布局。發(fā)展應急通信優(yōu)勢技術(shù)，建立起一套空中與地面相結(jié)合、有線與無線相結(jié)合、固定

7、與機動相結(jié)合的立體應急通信系統(tǒng)，加強互聯(lián)互通監(jiān)管和通信相關設施保護工作。更要建立一體化的應急通信管理體系，制定詳盡周密的應急保障預案，還應定期進行應急通信演練活動。通信企業(yè)應充分挖掘各方面的資源優(yōu)勢和建設能力，在國家統(tǒng)籌安排下，配合建設一個能滿足更高要求和適應更復雜情況的應急系統(tǒng)。建立天地結(jié)合、模式多樣的立體應急系統(tǒng)，是要在建立完善固定網(wǎng)、移動網(wǎng)通信保障之外，建立立體的應急系統(tǒng)。由于衛(wèi)星電話、短波電臺受自然條件影響極小，因此可以作為主要的救災臨時通信設備。另外，短波在應急通信中非常適用：它非常適合縣鄉(xiāng)一級的應急通信需要，因無線電報不依靠額外的傳輸介質(zhì)，且傳輸距離可達幾百公里，并且其機動性好，成

8、本低，在應急通信中應得到廣泛應用。建立政府主導、企業(yè)配合的統(tǒng)一應急系統(tǒng)，是明確政府和運營商各自的職責，建立由政府出資、統(tǒng)一管理和調(diào)度、各運營商積極配合的應急通信系統(tǒng)，要加強政府不同部門之間協(xié)調(diào)和聯(lián)系。應急通信系統(tǒng)有著典型的公共物品的特點，而公共物品的特殊性決定其一般都應由政府來提供。應急通信系統(tǒng)成本高昂，使用頻率較低，在某些危難情況下使用還可能免收通話費用，不會產(chǎn)生多少經(jīng)濟效益。由政府出資，能對應急通信系統(tǒng)的建設進行客觀調(diào)控和合理布局，通過綜合各運營商的意見，結(jié)合特點不同的方案，以較低的成本建設多種應急通信系統(tǒng)相結(jié)合、能夠?qū)o急情況迅速反應的系統(tǒng)。在遇到緊急情況時，政府迅速啟動應急預案，統(tǒng)一調(diào)

9、度各應急通信設施，從而達到最佳的應急效果。建立圖文并茂、多種業(yè)務融合的寬帶應急系統(tǒng)，是讓電信視頻監(jiān)控、視頻會議等數(shù)據(jù)通信系統(tǒng)，在通報險情、指揮求援、緊急救助等方面發(fā)揮出重要作用，并讓遠程醫(yī)療、遠程教育等融合的數(shù)據(jù)通信業(yè)務在抗震救災中發(fā)揮作用，如汶川大地震發(fā)生后，成都應急聯(lián)絡指揮中心一直在使用“全球眼”視頻監(jiān)控系統(tǒng)，為應急指揮提供大量第一手的現(xiàn)場資料。在這次抗震救災過程中，電信運營商體現(xiàn)出了強烈的社會責任意識，在網(wǎng)絡恢復和業(yè)務恢復方面也顯現(xiàn)出了明顯的優(yōu)勢。在此次地震災害引發(fā)通信網(wǎng)絡出現(xiàn)故障造成通信中斷時，各大電信運營商及時利用網(wǎng)絡故障恢復、故障定位、網(wǎng)絡優(yōu)化等技術(shù)迅速恢復網(wǎng)絡，保證了各種通信業(yè)務

10、的正常運行。提高效能是重中之重建設城市應急無線方式我國正處于社會轉(zhuǎn)型階段，群體性突發(fā)事件時有發(fā)生。城市人口集中、財富集中，大力開展信息化建設，提高政府對突發(fā)公共事件的應對能力，減少人民生命和財產(chǎn)損失，維護社會穩(wěn)定，這是構(gòu)建“和諧城市”的根本要求，而從目前全球和我國城市信息化進程來看，建設無線城市已經(jīng)成為一種主流的選擇。據(jù)統(tǒng)計，全球已超過600個城市開始或計劃建設無線寬帶城域網(wǎng)絡，以滿足公共接入、公共安全和公共服務的需要。短短幾年內(nèi)，無線城市發(fā)展極快，目前已成為自來水、電力、道路、地下水之后的第五公共事業(yè)。我國臺灣省臺北市的無線城市網(wǎng)絡（WIFLY）在全球是非常有特色的：一是人口覆蓋率達到90%

11、，二是在設計上與正在發(fā)展的Wi-Fi相結(jié)合，三是市政府并沒有出資，而是通過競標給得標團隊營運權(quán)來間接干預的。市政府在項目推進中扮演政策溝通者（通過推廣宣傳讓市民知道政府為什么要推動這一計劃），政府通過和承建企業(yè)合作共同打造臺北市無線城市，也讓市民了解整個項目的建設進展情況，并可以基于無線城市提供更多政務服務。但我國所有的建制市中，開展城市應急信息系統(tǒng)建設的城市所占的比例還很小。今年5月15日，上海嘉定區(qū)政府宣稱，嘉定無線城市一期工程完成，嘉定城市居民可以享受免費的Wi-Fi無線互聯(lián)網(wǎng)服務。至此，嘉定成為中國內(nèi)陸地區(qū)首個真正大面積開通無線寬帶網(wǎng)絡服務的城市。我國無線城市實施最基礎的層面是解決網(wǎng)絡

12、接入“最后一公里”的瓶頸，普及寬帶以及互聯(lián)網(wǎng)接入，消除數(shù)字鴻溝；第二層面是建立無所不在的信息網(wǎng)絡環(huán)境，使市民無論用哪一種數(shù)字終端，都可以隨時隨地訪問互聯(lián)網(wǎng)；第三層面通過無線城市建設創(chuàng)新，進而促進城市的現(xiàn)代化管理，提高城市服務水平。目前，全球在建和規(guī)劃中的無線數(shù)字城市已經(jīng)超過1000個，無線城市主要運營模式有ISP（因特網(wǎng)業(yè)務提供商）模式、廣告模式、政府獨營模式、合作社模式。何種模式最好，仍需探索和實踐。完善應急通信響應機制應急響應，速度是關鍵。提高應急通信效率的根本方法是建設完善的應急通信響應機制。首先，要建立一體化應急通信管理體系，即解決眾多通信網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)運營主體復雜情況下應急通信的統(tǒng)一指揮

13、、步調(diào)一致問題。其次，要制訂詳盡周密的應急通信保障預案。通信部門要做到重要時間、重要地點要重點設備，重要部門要重點防范。各級政府和通信部門要針對可能發(fā)生的情況，制訂相應的詳盡周密、切合實際、行之有效的應急通信保障預案，以保證一旦出現(xiàn)問題，就能立即行動起來，并以最快速度完成應急通信保障任務。尤其要強調(diào)的是，發(fā)生恐怖襲擊和戰(zhàn)爭等關系到國家安危和民族存亡的大事時，要保證國家領導人和其他重要人士之間能夠隨時保持聯(lián)系，保證通信暢通無阻。再次，要定期進行應急通信演練。把演練形成制度，以保證執(zhí)行應急通信任務時，工作人員做到操作熟練、快速準確。最后，要使應急通信與時俱進。當隨著時間的推移，人們所面臨的問題和形

14、勢在改變后，原來確定的各種規(guī)章制度、設備設施和應急方案一旦不足以應付當前出現(xiàn)的情況時，應急通信就必須做到與時代同步。加強應急通信的風險管理應急通信保障的管理可分三個類別。一是常規(guī)性的通信保障，主要針對通信網(wǎng)絡建設中和日常優(yōu)化運營中的各種風險，如設備故障。二是重大事件的通信保障，指影響面大的事件，如發(fā)生通信故障將對運營商產(chǎn)生較大的負面影響。三是突發(fā)事件的通信保障，對突發(fā)事件的通信保障要強調(diào)應急方案的設計，一旦突發(fā)事件發(fā)生，就可立即啟動應急方案，將產(chǎn)生的影響降為最低。一套有條理的應急通信保障風險管理方法應該包括以下特點：有備無患，對所有發(fā)生的風險進行評估；綜合考慮風險的概率和發(fā)生后果，針對性地設計應對方案；客觀存在與重大事件和突發(fā)事件的風險管理的相關成員都應該明確風險管理針對的假設，并參與風險管理計劃；風險發(fā)生的概率是不斷變化的，風險應對措施也應不斷完