公用事業(yè)管理論文：城市公用事業(yè)特許經(jīng)營中的政府監(jiān)管研究

1、 公用事業(yè)管理論文：城市公用事業(yè)特許經(jīng)營中的政府監(jiān)管研究摘要:隨著我國市政公用事業(yè)迅速發(fā)展,建設(shè)資金不足、發(fā)展途徑單一等問題凸顯,一定程度上制約著市政公用事業(yè)的進步,探索市政公用事業(yè)發(fā)展的新途徑勢在必行,其中特許經(jīng)營不失為一種有效的方法,在近些年發(fā)展迅速。文章通過分析我國目前運行特許經(jīng)營制度中,政府監(jiān)管存在問題,提出完善政府監(jiān)管的建議。 關(guān)鍵詞:城市公用事業(yè);特許經(jīng)營;政府監(jiān)管 城市公用事業(yè),作為現(xiàn)代經(jīng)濟體系的重要組成部分,屬于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)性行業(yè),與公眾的社會生活聯(lián)系密切。近年來,城市公用事業(yè)市場化改革已成為一個重要趨勢,尤其特許經(jīng)營制度的引入推動了城市公用事業(yè)的迅猛發(fā)展,然而,在

2、城市公用事業(yè)的改革進程中,新的運營方式也對政府的監(jiān)管職能提出更高的要求。由于城市公用事業(yè)本身的壟斷特性和政府監(jiān)管中存在的各種問題,在城市公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的運營中,如何建立一個完善的政府監(jiān)管體制,成為社會關(guān)注的重點。 一、 特許經(jīng)營制度中政府監(jiān)管的目標 通常地,私人部門參與公共事務(wù)的治理都具有逐利的本能,因而政府對投資者授予特許經(jīng)營權(quán)之后的重新規(guī)制是必要的,但是政府的規(guī)制行為也必須是有限度的。否則,過度的規(guī)制會使私人部門的投資者喪失投資公共事務(wù)的動力。當然,維護私人企業(yè)的利益也絕不能損害公用事業(yè)的公益性。 在授予特許經(jīng)營權(quán)前,政府規(guī)制的主要目標是:選擇合適的特許經(jīng)營權(quán)授予者,對特許經(jīng)營合同的

3、各項條款要認真考慮,明確合同中的規(guī)制條款。在授予特許經(jīng)營權(quán)后政府規(guī)制的目標至少應(yīng)當包括以下幾項: 提高資源的配置效率。利用價格監(jiān)管、資源的競爭性使用和反壟斷政策,對壟斷型運營商進行監(jiān)管,對壟斷價格進行規(guī)制,實現(xiàn)資源有效配置這一目標;提高企業(yè)的內(nèi)部效率,包括技術(shù)效率、生產(chǎn)效率、配送效率和設(shè)備利用效率等。壟斷型企業(yè)由于外部壓力較小,有可能造成內(nèi)部效率降低,通過引入可競爭的市場政策,推行激勵性監(jiān)管和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管政策,可以促進企業(yè)內(nèi)部提高效率的積極性;使消費者能夠以可承受的價格,公平享受基本可得的服務(wù)。從公益事業(yè)的社會職能出發(fā),要求服務(wù)的公平性是非常必要的。必須通過監(jiān)管使企業(yè)為所有用戶提供無差別的、價

4、格合理的服務(wù)。同時要防止企業(yè)內(nèi)部出現(xiàn)用一個部門的盈余來填補另一個部門的虧損的情況,這種在不同領(lǐng)域的消費者之間進行收入再分配是不公平的;維持企業(yè)財務(wù)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。通過設(shè)計一種投資承諾機制和固定成本補償機制,保證企業(yè)實現(xiàn)收支平衡,并有不斷發(fā)展的能力。 二、 政府在特許經(jīng)營的規(guī)制中存在的問題 1. 監(jiān)管缺失。市場化改革不是將公用事業(yè)推向市場后放任不管,政府有責任保證基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的穩(wěn)定和普遍供應(yīng)。一些地方片面的認為市場化就是出售國有資產(chǎn)、將公用事業(yè)承包給私人部門,“一賣了之”,只是考慮引資問題,而沒有進一步考慮監(jiān)管機構(gòu)的角色,以至于出現(xiàn)市場化以后公共服務(wù)質(zhì)量下降、價格上漲、經(jīng)營不善、中斷服務(wù)等諸多

5、問題,危害公眾利益。 2. 規(guī)制主體不明確。首先,從橫向來看,各級政府部門的監(jiān)管職能界定不清晰,分工不明確,職能重疊,多重監(jiān)管并且隨時可以調(diào)整,這增加了監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)難度,降低了行政效率,增加了企業(yè)負擔,增大了企業(yè)風險;從縱向看,條塊之間監(jiān)管分工不盡合理,縱向監(jiān)管權(quán)力配置與橫向權(quán)力配置之間缺乏協(xié)調(diào)機制,條塊發(fā)生沖突時,又缺乏相應(yīng)的裁決機制。 3. 政府監(jiān)管方式單一,監(jiān)管水平落后,沒有形成一個多方位、立體化的監(jiān)管體系。當前我國主要監(jiān)管內(nèi)容是經(jīng)濟性的價格監(jiān)管和進入監(jiān)管,而對于社會性監(jiān)管還剛剛起步;對于價格監(jiān)管,使用的是“企業(yè)成本+稅費+合理利潤”監(jiān)管模式,無法產(chǎn)生足夠的激勵;對于進入監(jiān)管,特許

6、經(jīng)營者的選擇,往往競爭不足,難于顯示市場真實成本;普遍服務(wù)的監(jiān)管,還沒有使用交叉補貼、設(shè)立普遍服務(wù)基金等手段來履行政府義務(wù);在企業(yè)外部監(jiān)管上,還沒有廣泛動員社會公眾和輿論的力量,聽證制度還不健全。 4. 政府承諾和保證屢屢失信,承諾缺失現(xiàn)象普遍存在 政府的承諾有利于降低投資者的風險,保障投資者合法的權(quán)益,吸引投資者投資公用事業(yè)項目。但在我國由于特許經(jīng)營的時間還不是很長,對它的理解還不是很深,政府往往急功近利,引資心切,重承諾輕踐諾,結(jié)果政府承諾和保證屢屢失信,承諾缺失現(xiàn)象普遍存在,導(dǎo)致許多項目中途夭折。 5. 缺乏有效、公平、合理的良性定價機制。價格規(guī)制問題是特許經(jīng)營能否順利運行的一個關(guān)鍵問題

7、。在自然壟斷的公用事業(yè)行業(yè),價格的制定必須同時滿足三維的目標:促進社會公平,提高企業(yè)生產(chǎn)效率和保護企業(yè)的發(fā)展?jié)摿?政府如何進行有效的價格規(guī)制,以調(diào)節(jié)政府、消費者、企業(yè)三者之間的利益關(guān)系,制定同時符合三個目標的價格,是當前迫切需要解決的問題。 6. 合同性質(zhì)存在爭議、合同設(shè)計尚未完善。我國法律沒有對特許合同的性質(zhì)進行明確的界定,因此,造成了合同爭議的解決途徑不確定。發(fā)生爭議后,政府、企業(yè)都無法通過合適的途徑解決;此外,特許合同的內(nèi)容制定極不規(guī)范,對受許人的權(quán)利和義務(wù)沒有明確規(guī)定,合同期滿后的一些交接和財產(chǎn)處理方式也沒有確立標準,特許經(jīng)營合同中存在較多具有爭議性的條款,這造成了特許經(jīng)營權(quán)不能順利進

8、行交接。 三、 加強政府監(jiān)管的建議 1. 整合政府各部門監(jiān)管職能,建立專業(yè)、獨立的監(jiān)管機構(gòu)。監(jiān)管機構(gòu)是監(jiān)管法律法規(guī)的執(zhí)法者,建立專門、獨立的專業(yè)性監(jiān)管機構(gòu)對于提高政府管制效率具有重要意義。專門的監(jiān)管機構(gòu)可以避免管制職能分散帶來的混亂,提高監(jiān)管職能的專業(yè)性;而獨立的監(jiān)管機構(gòu)確保了監(jiān)管職能公正性。監(jiān)管機構(gòu)的獨立性體現(xiàn)在其與政府和被監(jiān)管者的獨立,三者應(yīng)成為互相制衡的不同主體。監(jiān)管機構(gòu)除了要獨立于被監(jiān)管者,同時也要獨立于政府的政策制定機構(gòu),以保證其監(jiān)管是公正透明的。 2. 建立信息公開制度,確保監(jiān)管機構(gòu)以一種透明和民主的方式發(fā)揮功能。政府信息公開,既是依法行政的基本準則,也是公民和企業(yè)了解政府決策、監(jiān)

9、督政府行為并據(jù)以維護自身權(quán)益、制定個體發(fā)展和行動計劃的前提條件。落實到具體的規(guī)制活動,政府在制定和頒布規(guī)制政策之前,應(yīng)當擬定規(guī)制計劃,并及時面向社會公開發(fā)布,充分征求有關(guān)方面的意見和建議;政府制定有關(guān)規(guī)制的法律性文件,應(yīng)當在充分征求社會各個層面的意見的基礎(chǔ)上,形成正式文件。對于出臺的法律性文件,既要在官方的公報或刊物上發(fā)表,還應(yīng)當?shù)蛢r出售或免費贈閱,確實難以公開發(fā)布的,必須提供一個公開查閱的免費渠道;對于管理過程中獲取的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量信息,以及企業(yè)經(jīng)濟參數(shù)等,除確實需要保密的以外,政府機構(gòu)應(yīng)當面向社會公開發(fā)布。 3. 完善合同設(shè)計,加強基于合同的監(jiān)管。在我國正式的法律法規(guī)制度不完善的條件下,政

10、府和投資者應(yīng)注重在對可能產(chǎn)生的各種政治風險、商業(yè)風險、法律風險進行充分論證的基礎(chǔ)上,本著風險共擔、利益共享的公平、公正原則完善合同的設(shè)計,盡量減少合同的不完備性,預(yù)設(shè)糾紛解決機制和風險保障機制,加強基于合同的監(jiān)管。在給企業(yè)頒發(fā)授權(quán)書之前,政府必須和特許經(jīng)營中標企業(yè)簽訂具有法律效率的公用事業(yè)特許合同。合同應(yīng)對雙方的權(quán)力和義務(wù)作出具體的明確規(guī)定,對違約風險、賠償責任和處罰辦法等也要有詳細的約定,以便合同糾紛的解決。 4. 政府遵守諾言,及時承擔相應(yīng)的責任。政府應(yīng)該根據(jù)具體國情,確定哪些風險可以由政府承擔,進而確定由哪一級的政府承擔。由于公用事業(yè)特許經(jīng)營項目一般來說,投入比較大,回收周期比較長。投資

11、者要承擔巨大的商業(yè)風險,在投資公用事業(yè)時一般要求政府提供固定回報率之類的擔保,政府應(yīng)該在充分考慮各種風險因素的基礎(chǔ)上給投資者提供適當?shù)膿?。其次嚴格的守信?穩(wěn)固投資者的投資信心,最終滿足公眾對基礎(chǔ)設(shè)施的強烈需求。5. 完善公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的定價方式。形成有效、公平、合理的良性定價機制,完善公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的定價方式,建立規(guī)范化、程序化的定價機制,同時規(guī)范公用事業(yè)會計準則,為成本的核算提供科學的依據(jù)。應(yīng)明確公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價格構(gòu)成,嚴禁借此搭便車亂收費,混淆視聽。理順各價格構(gòu)成之間的關(guān)系,逐步提高總體價格水平和收繳率。健全價格聽證制度,既要防止監(jiān)管機構(gòu)被監(jiān)管者俘獲,又要明確價格的聽證范圍

12、。同時建立政府的補貼制度,對于政府為了社會公眾福利,履行普遍服務(wù)或其他政策性措施所導(dǎo)致的政府定價低于市場真實成本,企業(yè)無法獲得合理回報、甚至虧損的,應(yīng)由政府提供相應(yīng)的經(jīng)濟補貼,以形成良性的市場化機制。 6. 努力建立良好的正式制度體系。特許經(jīng)營制度的良好運轉(zhuǎn)需要一個包括憲政制度,法律法規(guī)體系、監(jiān)管制度等在內(nèi)的一個正式的制度體系。它是被大家認可的具有法律效力的規(guī)范,它使社會各行為主體:政府、私人投資者等形成穩(wěn)定的預(yù)期,減少私人投資者的投資風險,同時對政府承諾和保障進行約束,使政府實現(xiàn)自己的承諾。正式的制度也是有效合同的外在保障,是解決合同糾紛的最終方式。當前,新的規(guī)則的制定要把注意力重點放在與現(xiàn)有的法律法規(guī)相配套上面,同時修改、補充包括我國政府管制的規(guī)定,以適應(yīng)特許經(jīng)營制度,發(fā)展的新需要,努力建立一個無懈可擊的制度體系。 參考文獻: 1. 余暉,秦虹.中國城市公用事業(yè)綠皮書NO.1公私合作制的中國試驗.上海:上海人民出版社,2005. 2. 何壽奎.公共項目公私伙伴關(guān)系合作機理與監(jiān)管政策研究.重慶大學,2009. 3. 王俊豪.政府管制經(jīng)濟學導(dǎo)論基本理論及其在政府管制實踐中的應(yīng)用.北京:商務(wù)印書館,2001. 4. 張雷寶.改革開放以來我國公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)均等化研究