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1、農(nóng)村土地承包問(wèn)題探討黨的十七屆三中全會(huì)指出,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局。土地作為農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活保障, 是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ), 更是農(nóng)村婦女的命根子,如果喪失土地權(quán)益,就會(huì)使農(nóng)村婦女自身的生存權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害, 其他社會(huì)權(quán)利也就難以保障。 衡陽(yáng)作為農(nóng)業(yè)大市,農(nóng)村婦女?dāng)?shù)量比較龐大,但其權(quán)益特別是土地承包權(quán)受到侵害的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生,不利于衡陽(yáng)農(nóng)村改革發(fā)展。這些現(xiàn)象的發(fā)生究其原因主要是立法不完善,村規(guī)民約不合法,觀念落后及司法保護(hù)有限等因素。要使農(nóng)村婦女土地承包權(quán)得到落實(shí),必須完善立法,確立土地物權(quán)屬性,破除現(xiàn)有的不合理的制度,加大司法和政府的保護(hù)力度。在當(dāng)前的“三農(nóng)”問(wèn)
2、題中,土地作為農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活保障,是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ),更是農(nóng)村婦女的命根子,如果喪失土地權(quán)益, 就會(huì)使農(nóng)村婦女自身的生存權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害,其他社會(huì)權(quán)利也就難以保障。雖然農(nóng)村土地承包法、婦女權(quán)益保護(hù)法等國(guó)家法律對(duì)農(nóng)村婦女土地權(quán)益進(jìn)行了立法保護(hù),特別是在剛剛結(jié)束的黨的十七屆三中全會(huì)指出,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局。衡陽(yáng)市是一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)大市,妥善解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民特別是農(nóng)村婦女的問(wèn)題,推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展,實(shí)現(xiàn)中部崛起,有著極為重要的作用和意義。但從目前的現(xiàn)狀來(lái)看,筆者可以說(shuō),作為一個(gè)龐大的而又是弱勢(shì)的群體,農(nóng)村婦女是當(dāng)前“三農(nóng)”問(wèn)題的重點(diǎn),是“維權(quán)”工作的難
3、點(diǎn)。筆者在衡陽(yáng)市中級(jí)人民法院調(diào)查發(fā)現(xiàn),近年來(lái)涉及農(nóng)村婦女土地權(quán)益的訴訟大幅度增長(zhǎng),全市兩級(jí)法院 XX 年度受理該類案件 26 件, XX 年度受理該類案件 42 件, XX 年度受理該類案件 65 件。經(jīng)過(guò)調(diào)查走訪和統(tǒng)計(jì)分析,筆者將我市當(dāng)前農(nóng)村婦女土地承包權(quán)流失的類型、成因進(jìn)行了歸納,并提出了一些應(yīng)對(duì)措施。一、現(xiàn)狀透視流失、剝奪、放棄并有“中國(guó)婦聯(lián)”婦女研究所 XX 年的研究表明,承包責(zé)任田、土地入股分紅、征用土地補(bǔ)償、住宅分配這4 大權(quán)益是農(nóng)民立身存命的根本,但農(nóng)村婦女卻往往難以享受,其應(yīng)有權(quán)利常常遭到侵害?!爸袊?guó)經(jīng)濟(jì)改革研究院”課題組在問(wèn)卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn), 有 7.2%的受訪婦女目前沒(méi)有土地,
4、 其最主要的原因是“出嫁后失地”的占 45%,“國(guó)家征用后失地”的占17%,從未分配過(guò)土地的占 31%。據(jù)筆者在司法系統(tǒng)的調(diào)查,衡陽(yáng)農(nóng)村婦女失地現(xiàn)象也非常嚴(yán)重,特別隨著招商引資步伐加大,各類企業(yè)紛紛落戶農(nóng)村,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組因土地被征用后,部分農(nóng)村婦女,特別是出嫁女的集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)益得不到保護(hù),這不僅不利于婦女及其家庭經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,也必然影響婦女在家庭和社會(huì)中的地位,最終勢(shì)必給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定帶來(lái)不利的影響,破壞社會(huì)的和諧。經(jīng)筆者調(diào)查,其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:1、出嫁時(shí)喪失承包權(quán)。這分兩種情況,一是農(nóng)村婦女同外村人結(jié)婚,其戶口沒(méi)有外遷,但原來(lái)的承包地被村里收回,這種情形占絕大多數(shù)。二是農(nóng)
5、村婦女同非農(nóng)戶口的人結(jié)婚,其本人和子女的戶口都不是非農(nóng)戶口,但原來(lái)所在的村則認(rèn)為他們已經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,而取消其土地承包權(quán)。2、出嫁后無(wú)承包權(quán)。農(nóng)村婦女出嫁后,男方所在村根據(jù)“增人不增地,減人不減地”的土政策,對(duì)落戶本村的外來(lái)女子及其子女均不分責(zé)任田,卻要承擔(dān)上繳農(nóng)村稅費(fèi)的義務(wù),致使這些出嫁女成為“娘家沒(méi)有田,婆家也沒(méi)有田”的淪落人。3、主動(dòng)放棄承包權(quán)。這主要集中在外出打工的農(nóng)村婦女中,在調(diào)整農(nóng)村承包權(quán)時(shí),她們均有機(jī)會(huì)享有承包權(quán),但她們認(rèn)為自己身在外地,承包土地不能產(chǎn)生收益,反而還要承擔(dān)稅費(fèi)義務(wù),干脆不要土地。待到她們要求承包土地時(shí)已無(wú)土地可承包了, 特別今年種田有利可圖時(shí),更覺(jué)得吃了虧,故希望通
6、過(guò)訴訟或上方途徑獲得土地承包權(quán)。4、離婚后被剝奪承包權(quán)。農(nóng)村婦女離婚后,其所在的村一般不允許她們獨(dú)立成戶,將她們排斥在“集體成員”之外,收回其土地承包權(quán)。即使她們沒(méi)有被剝奪土地承包權(quán),前夫和公婆也不讓其呆在原來(lái)的家里種地,造成她們生活沒(méi)有著落,只好走上上訪之路。二、原因探究落后的法律、制度和觀念并存1、立法上不完善。農(nóng)村土地承包法第三十條規(guī)定:“承包期內(nèi),婦女結(jié)婚,在新居住地未取得承包地的,發(fā)包方不得收回其原承包地;婦女離婚或者喪偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住未取得承包地的,發(fā)包方不得收回其原承包地”。該規(guī)定本意是保護(hù)婦女土地權(quán)益,但在實(shí)踐中仍有不足。當(dāng)農(nóng)村婦女在承包期內(nèi)結(jié)
7、婚時(shí),其新居住地的發(fā)包方以該規(guī)定為借口,認(rèn)為只要該婦女在新居住地未取得承包地,原承包地便不能返回,同時(shí)又因原承包地沒(méi)有返回,拒絕在新居住地為其分配承包地。2、居住地不穩(wěn)定?!澳腥⑴蕖奔磁匠黾藓蟮侥蟹铰鋺?,是當(dāng)前農(nóng)村男女結(jié)婚成家的主要形式,農(nóng)村婦女雖因結(jié)婚而流動(dòng),但土地是固定不動(dòng)的,勢(shì)必會(huì)影響到其土地承包權(quán)問(wèn)題。且農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有關(guān)系歷來(lái)比較明確,不能隨意變更?;谶@些原因,很多地方自然而然就形成了“增人不增地,減人不減地”的土政策,除非等到新一輪承包期,新來(lái)的婦女才有可能獲得土地。如果農(nóng)村婦女遇到改嫁、離婚情形時(shí),喪失土地承包權(quán)的可能性更大。3、男女地位不平等。按照傳統(tǒng)的做法,土
8、地為農(nóng)村集體所有,只有集體成員才能享有本集體組織所有的土地,出嫁和離婚的婦女,許多農(nóng)村并不把他們當(dāng)作集體成員,其利益附屬于男方。在男權(quán)主義思想影響下,家庭成員承包的土地大多記錄在戶主名下,集體土地收益分配也只記錄男性戶主的名字,一般不登記夫妻雙方的名字。在這種情況下,一旦家庭破裂,以家庭為單位的承包地、宅基地及其附著物以及集體分紅等家庭財(cái)產(chǎn)的分割,非常不利于農(nóng)村婦女,其爭(zhēng)取分割承包土地及權(quán)益要比男性困難得多。4、觀念不統(tǒng)一。農(nóng)村婦女出嫁后承包權(quán)應(yīng)怎樣落實(shí),實(shí)踐中有兩種截然不同的觀點(diǎn),一種是承包權(quán)應(yīng)與戶口掛鉤。即婦女地戶口在哪個(gè)村便由哪個(gè)村分給其土地,理由是要獲得承包地首先必須具備集體經(jīng)濟(jì)組織成
9、員身份,而成員身份的基礎(chǔ)就是戶籍,沒(méi)有戶籍就不能成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。另一種是承包權(quán)與承擔(dān)義務(wù)相一致,即欲享受權(quán)利就必須先承擔(dān)義務(wù),沒(méi)有履行繳納稅費(fèi)的義務(wù),便不能享有土地承包權(quán)?,F(xiàn)在農(nóng)村婦女戶口在娘家,卻在婆家履行村民義務(wù)的現(xiàn)象非常普遍。5、村規(guī)民約不合法。農(nóng)村婦女的土地權(quán)利得不到保護(hù),與村規(guī)民約有很大的關(guān)系。在農(nóng)村土地承包法實(shí)施以前,農(nóng)村土地政策并不穩(wěn)定,各村都有自己的“土政策”,即村規(guī)民約,主要是為了保障本村土地不流落到外姓人或村外人的手中,其中大量?jī)?nèi)容體現(xiàn)了封建倫理道德及宗族勢(shì)力思想,與黨和國(guó)家的政策法律不相吻合。當(dāng)前,村民主要是依靠村規(guī)民約行使自治權(quán),包括對(duì)土地承包權(quán)的決定,農(nóng)村婦女土
10、地承包權(quán)被村規(guī)民約“合法”剝奪的現(xiàn)象為數(shù)不少。6、救濟(jì)途徑不暢。人民法院對(duì)涉及土地承包權(quán)糾紛的案件,判決后執(zhí)行起來(lái)非常困難, 因?yàn)榇謇餂](méi)有剩余的土地,這就要求每個(gè)承包戶退一部分田,法院執(zhí)行幾起案件,承包戶就要退幾次田,不僅無(wú)法操作也行不通,法院更不可能因執(zhí)行案件而要求土地重新承包。在司法救濟(jì)途徑不暢的情況下,失去承包權(quán)的農(nóng)村婦女只好回頭再找政府,而政府認(rèn)為不能插手村民自治,怕引起更大的麻煩,只好多方協(xié)調(diào)。但政府對(duì)不符合法律、法規(guī)的村規(guī)民約不敢糾正,因此協(xié)調(diào)效果一直不理想,導(dǎo)致因追要土地承包權(quán)而上訪的農(nóng)村婦女越來(lái)越多。三、改良措施立法、司法、執(zhí)法并重農(nóng)村婦女如果沒(méi)有承包土地,既會(huì)給她們的生產(chǎn)和生
11、活帶來(lái)困難,也會(huì)影響到她們的家庭和社會(huì)地位,有的婦女因此可能會(huì)走上乞討、流浪和盜竊等道路,成為農(nóng)村的一大不穩(wěn)定因素。因此,對(duì)農(nóng)村婦女合法權(quán)益的保護(hù),首先應(yīng)是對(duì)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)。1、完善相關(guān)立法。農(nóng)村土地承包法第三十條因在實(shí)踐中存在缺陷,可作如下修改:“承包期內(nèi),承包人的戶口遷入新居住地的,應(yīng)按新居住地的集體成員取得土地承包權(quán);戶口未遷的, 原居住地的土地承包權(quán)繼續(xù)有效。”這樣,農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)在法律中規(guī)定得更為明顯,更有利于操作,并能有效防止婦女的土地承包權(quán)被原、新居住地“踢皮球”。另外,法律懲處和補(bǔ)救措施不力也是造成侵害農(nóng)村婦女土地承包權(quán)的成因之一,因此,農(nóng)村土地承包法、婦女權(quán)益保
12、障法還應(yīng)加大對(duì)侵害農(nóng)村婦女承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制裁力度和可行的補(bǔ)償措施,使失去土地承包權(quán)的農(nóng)村婦女能夠得到相應(yīng)的補(bǔ)償。2、確立物權(quán)屬性。目前法學(xué)理論界對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)還是物權(quán)仍有爭(zhēng)論。我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本質(zhì)上是物權(quán),因?yàn)檗r(nóng)村土地承包法從多方面對(duì)農(nóng)民取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行物權(quán)性質(zhì)的保護(hù),而且現(xiàn)行政策也表明農(nóng)民的土地使用權(quán)已由單純的耕作權(quán)逐步演變成占有、使用、收益和部分處置的物權(quán)。但在物權(quán)法中并沒(méi)有確立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性,這不僅不能較好地促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),而且使農(nóng)村婦女通過(guò)發(fā)包取得的土地承包權(quán)因不具有絕對(duì)權(quán),發(fā)包方憑著各種借口單方收回土地,從而使其承包權(quán)不能得到有力的法律保護(hù)。黨的
13、十七屆三中全會(huì)首次承認(rèn)了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)屬性,為了確保土地的充分流轉(zhuǎn),很有必要從法律層面上確立土地的物權(quán)屬性,既能體現(xiàn)黨的意志,又能滿足農(nóng)民的愿望。3、審查村規(guī)民約。村民自治應(yīng)符合民主和法制要求,而村民自治首先依靠的是村規(guī)民約,因此村規(guī)民約必須合法。建議縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府要適時(shí)審查村規(guī)民約有無(wú)同農(nóng)村土地承包法 、婦女權(quán)益保障法等法律相沖突的地方,凡有抵觸的,鄉(xiāng)級(jí)以上人民政府要積極行使行政管理權(quán),有權(quán)及時(shí)糾正或宣布其無(wú)效。同時(shí),建議市級(jí)以上人民政府制定行政規(guī)章,對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行合法性審查的機(jī)構(gòu)、程序、補(bǔ)救辦法及失職處理作出全面規(guī)定,將村規(guī)民約納入法律審查范圍。4、改革救濟(jì)途徑。農(nóng)村婦女因丟失承包權(quán)形
14、成糾紛后,必須妥善解決,不能留有隱患。鑒于目前法院受理此類案件的困惑和審理的效果不明顯,對(duì)該類糾紛可以參照行政復(fù)議法的有關(guān)規(guī)定,設(shè)計(jì)行政前置程序,只有在當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議的結(jié)果不服后才能向人民法院起訴。理由是村民委員會(huì)行使了基層政權(quán)的社會(huì)管理職能,在分配土地時(shí)其與村民之間地位顯然不平等,是一種管理與被管理的關(guān)系,類似于行政機(jī)關(guān)與管理相對(duì)人之間的關(guān)系。而設(shè)立行政前置程序的好處有二:一是法院可以減少收案壓力。許多案件經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)處理后可能得到平息,起訴到法院的案件會(huì)有所減少,法院承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)相應(yīng)減少;二是增強(qiáng)政府的管理職能。行政前置程序有利于激發(fā)行政機(jī)關(guān)的主觀能動(dòng)性,從而對(duì)此類案件便會(huì)慎重處理,防止因工作失誤導(dǎo)致矛盾激化。5、強(qiáng)化保護(hù)措施。各級(jí)政府、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識(shí)保障婦女土地權(quán)益的重要性,將維護(hù)婦女的土地權(quán)益提高到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提高婦女權(quán)益及增進(jìn)社會(huì)文明的高度來(lái)認(rèn)識(shí),決不允許以任何借口剝奪婦女承包土地的合法權(quán)益。一是要在農(nóng)村基層進(jìn)行廣泛的普法學(xué)習(xí)和宣傳,特別是加強(qiáng)對(duì)保護(hù)婦女權(quán)益方面的法律法規(guī)的學(xué)
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