“化外為內(nèi)”與“以特為基”：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理機制的方法論建構(gòu).docx

1、“化外為內(nèi)，與“以特為基農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理機制的方法論建構(gòu)2021年6月，鄉(xiāng)村振興促進法開始實施，鄉(xiāng)村的三 大功能得以明確。其中，國家糧食安全保障功能、生態(tài)文明 建設(shè)功能的實現(xiàn)離不開村級組織。在村級組織中，農(nóng)村集體 經(jīng)濟組織一直面臨著法人地位不明、獨立性不顯、治理機制 不清等方面的質(zhì)疑，即使民法總則已經(jīng)明確了其特別法 人地位，部分學(xué)者仍然圍繞特別法人的制度價值質(zhì)疑其立法 定位的合理性。這種質(zhì)疑不僅具有學(xué)術(shù)意義，而且具有指引 實踐的作用?；诖?，部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人以營利法 人為發(fā)展目標，并按圖索驥，試圖通過市場化經(jīng)營實現(xiàn)集體 經(jīng)濟的發(fā)展壯大。但是，集體經(jīng)濟發(fā)展的客觀定位不應(yīng)是逐 利的，即

2、使部分地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人已經(jīng)取得了集體 經(jīng)濟發(fā)展的良好成效，但這種經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的改革經(jīng)驗也多 依賴于區(qū)位條件、自然稟賦、能人帶動等優(yōu)勢，不具有普適 性。因此，在理論上，應(yīng)當采取分類治理的策略，以大部分 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的現(xiàn)實情境為基礎(chǔ)構(gòu)造治理機制，同 時賦予少數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人自由探索的制度空間，避 免制度僵化帶來的種種弊端。為此，本文以大部分農(nóng)村集體 經(jīng)濟組織法人為研究對象，通過深入探究其內(nèi)部治理的實踐簡言之，一般化與特別化的關(guān)系實際上反映了農(nóng)村集體 經(jīng)濟組織法人對待農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素和成員權(quán)益的基本態(tài)度，二 者的互動與調(diào)適如何實現(xiàn)，還應(yīng)當考慮地區(qū)和農(nóng)村集體經(jīng)濟 組織法人的基本情況。

3、當前改革倡導(dǎo)要素市場化配置，其基 本意旨在于開放農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素市場的準入，激活資源資產(chǎn)的 市場價值，通過市場機制調(diào)適一般化與特別化的關(guān)系，并希 冀在集體經(jīng)濟發(fā)展和成員權(quán)益保障的基礎(chǔ)上實現(xiàn)與社會資 本的共贏。（四）成員股東治理專業(yè)水平低與非成員股東治理缺位 的矛盾在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人中，以成員和股東的關(guān)系為依 據(jù)，可以將股東分為兩類，即成員股東和非成員股東。在實 踐中，發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人明確區(qū)分成員股東 與非成員股東；不發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人雖然沒 有明確區(qū)分二者，但是承認集體資產(chǎn)股權(quán)可以由非成員繼承, 從而在事實上區(qū)分了成員股東與非成員股東。就農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的內(nèi)部治理

4、而言，成員股東和 非成員股東的矛盾關(guān)系主要表現(xiàn)為：第一，治理能力與治理 需求。成員股東希望集體經(jīng)濟發(fā)展壯大而獲得收益分配，但 是其大多囿于受教育程度、年齡等因素而治理能力不足。在 部分地區(qū)，通過投資取得股權(quán)的非成員股東希望參與治理， 但是由于其不具有成員資格，難以享有參與內(nèi)部治理的權(quán)利。 從地方性法規(guī)來看，各地通常僅規(guī)定基于繼承方式取得股東 資格的非成員是否享有表決權(quán)，而回避基于投資方式取得股 東資格的非成員的權(quán)利，這側(cè)面反映了各地對非成員股東的 基本態(tài)度，即利用非成員的資金、管理等優(yōu)勢，而忽視其治 理需求。第二，成員資格取得的自治方式與非成員股東的身份 轉(zhuǎn)變。各地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人普遍規(guī)

5、定成員資格取得 的自治方式，即成員大會通過民主議定的方式吸納新成員。 這種成員資格取得的自治方式主要考慮人員與本集體經(jīng)濟 組織之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，當非成員股東符合條件時，其具 有轉(zhuǎn)變?yōu)槌蓡T股東的可能。在此情形下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 法人的相對封閉性被打破，區(qū)分成員股東與非成員股東的意 義不大。第三，治理身份與治理權(quán)利。成員股東具有治理身份， 并享有完全的治理權(quán)利，包括選舉權(quán)、被選舉權(quán)、表決權(quán)等； 非成員股東通常只享有收益分配權(quán)，不享有選舉權(quán)和被選舉 權(quán)。至于表決權(quán)，實踐層面與法規(guī)層面存在一定差異，法規(guī) 的任意性規(guī)范事實上成為了實踐的“強制性規(guī)定”。非成員股 東呼喚治理身份和治理權(quán)利，以期通過參與

6、治理獲取財產(chǎn)性 利益；而成員股東擔(dān)憂非成員股東為逐利而參與高風(fēng)險經(jīng)營 活動，故通過排除其選舉權(quán)和被選舉權(quán)的方式否定其治理身 份，事實上亦排除了其表決權(quán)，從而避免對農(nóng)村集體經(jīng)濟組 織法人的社區(qū)性造成沖擊。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人內(nèi)部治理困境的根源農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的內(nèi)部治理存在“兩化”與“兩矛 盾”的實踐困境，那么造成這種實踐困境的原因是什么？本文 認為，可以從外部關(guān)系與內(nèi)部關(guān)系兩方面考察：在外部關(guān)系 上，考察農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人內(nèi) 部治理的影響；在內(nèi)部關(guān)系上，考察農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人自身的實際情況。（一）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的負外部性農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的內(nèi)部治理存在治理機

7、構(gòu)形骸 化與法人章程形式化的“兩化”問題，而這兩大難題的形成原 因與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的負外部性特征不無關(guān)系。這種 負外部性特征具體表現(xiàn)在以下方面：第一，改革推動的外部性和農(nóng)民主體的被動性。農(nóng)村集 體產(chǎn)權(quán)制度改革從試點到推廣，政府力量自上而下的推動發(fā) 揮著重要作用。在宏觀上，政府力量推動改革，可以保證改 革的基本方向。而在微觀上，政府力量對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 法人內(nèi)部治理的作用有限，且這種作用主要表現(xiàn)為外部監(jiān)督。 由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人自身缺乏足夠的改革動力，所以 法人設(shè)立后往往側(cè)重于在形式上建立完整的治理結(jié)構(gòu)，對內(nèi) 部治理機構(gòu)是否運轉(zhuǎn)、如何運轉(zhuǎn)則重視不夠。在此情形下， 由于利益驅(qū)動機制不完

8、善，部分地區(qū)的農(nóng)民也不關(guān)心農(nóng)村集 體經(jīng)濟組織法人內(nèi)部治理機構(gòu)是否運轉(zhuǎn)，所以法人章程形式 化較為普遍。第二，改革對象的泛化和經(jīng)營性資產(chǎn)的擴大解釋。根據(jù) 中共中央、國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的 意見（以下簡稱集體產(chǎn)權(quán)改革意見），農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度 改革的對象主要是有經(jīng)營性資產(chǎn)的農(nóng)村，但由于對經(jīng)營性資 產(chǎn)的范圍界定存在認識偏差，所以實踐中改革對象出現(xiàn)了泛 化。在實踐中，經(jīng)營性資產(chǎn)的范圍可以包括集體統(tǒng)一經(jīng)營的 資源性資產(chǎn)、土地征收補償款的集體份額、部分具有市場價 值的非經(jīng)營性資產(chǎn)等。此外，個別地區(qū)進一步將“統(tǒng)一經(jīng)營” 擴大解釋，認為已經(jīng)承包到戶的土地可以通過農(nóng)戶自愿上交 的方式實現(xiàn)“統(tǒng)一經(jīng)營

9、”。同時，“經(jīng)營”方式追求市場化，并 存在一定的程序瑕疵，如土地用途變更為建設(shè)用地時缺少必 要的土地用途轉(zhuǎn)用審批程序等。簡言之，集體經(jīng)營性資產(chǎn)和 “統(tǒng)一經(jīng)營”的擴大解釋導(dǎo)致改革對象泛化，而這種泛化使得 部分缺乏改革基礎(chǔ)或者改革基礎(chǔ)不足的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織, 只能完成形式上的法人設(shè)立，難以進一步實現(xiàn)實質(zhì)上的法人 治理。第三，村委會替代治理和既有治理路徑依賴。村委會替 代治理是指設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人后，由于人員交叉任 職和既有經(jīng)濟發(fā)展的良好現(xiàn)狀，村委會仍然行使經(jīng)濟職能， 并通過決策提議的方式引導(dǎo)治理。在此情形下，村干部和成 員都習(xí)慣既有集體經(jīng)濟的治理模式，并認為既有治理路徑可 以持續(xù)發(fā)展，無需變

10、更。因此，設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人 成為應(yīng)付改革要求的做法，治理機構(gòu)的建立和章程的制定、 實施、監(jiān)督等以成本最小化或虛無化為導(dǎo)向，治理機構(gòu)形骸 化與法人章程形式化的出現(xiàn)也就不難理解。（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度設(shè)計的理念偏差農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的內(nèi)部治理，存在治理方向市場 化與集體化的矛盾、成員股東治理專業(yè)水平低與非成員股東 治理缺位的矛盾。這兩個矛盾關(guān)系的形成與農(nóng)村集體經(jīng)濟組 織法人的制度設(shè)計存在緊密聯(lián)系，這種緊密聯(lián)系具體表現(xiàn)在 以下方面：第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的治理目標。農(nóng)村集體經(jīng) 濟組織法人的治理目標是維系集體所有制核心地位和集體 經(jīng)濟發(fā)展壯大基礎(chǔ)上的成員財產(chǎn)權(quán)益增長，但實踐中，部

11、分 地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的治理目標存在過度市場化 的傾向。其主要原因在于：其一，集體經(jīng)濟發(fā)展情況良好, 成員收益分配的穩(wěn)定性較好，無論是經(jīng)營管理者還是成員都 對集體經(jīng)濟發(fā)展的既有路徑充滿信心，從而忽視了潛在的市 場風(fēng)險。其二，集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀不佳，成員迫切希望取得 即時的收益，經(jīng)營管理者則需要客觀的經(jīng)濟增長來獲取考核 績效和未來的晉升路徑，從而使集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理定位滑向營利，而非保值基礎(chǔ)上的增值。簡言之，市場經(jīng)濟的逐利本質(zhì)沖擊了農(nóng)村傳統(tǒng)的社會結(jié) 構(gòu)和價值理念，導(dǎo)致農(nóng)村市場從相對封閉向相對開放轉(zhuǎn)化, 而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的經(jīng)營管理者和成員缺乏應(yīng)對市 場負面效應(yīng)的理性，從而在法人治理目標

12、的選擇上出現(xiàn)了認 識誤區(qū)，將市場化而非集體化作為首要的治理選擇。實際上, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的治理目標首先在于保障集體利益, 尤其是在當前階段，政府財政尚無法全面覆蓋農(nóng)村，其他村 級組織的有序運轉(zhuǎn)和農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供都需要農(nóng)村集體 經(jīng)濟組織法人發(fā)揮作用。治理方向的市場化選擇和非成員股 東的治理需求具有一定合理性，但是這種市場化選擇和治理 需求可能會產(chǎn)生負面效應(yīng)大于正面效應(yīng)的局面，如社會資本 的逐利性導(dǎo)致集體利益被攫取、成員個人利益無法保障等, 需要謹慎對待。退一步講，實踐中的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人尚難以實現(xiàn) 成員股東的治理參與和發(fā)展的可持續(xù)性，其內(nèi)部治理機制的 完善需要較長的發(fā)展周期，此時貿(mào)然

13、將治理方向確定為市場 化和允許非成員股東參與治理，可能會產(chǎn)生農(nóng)村集體經(jīng)濟組 織法人的治理目標偏差導(dǎo)致的治理無序現(xiàn)象。此外，部分地 區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人中存在通過轉(zhuǎn)讓方式或者出資 方式取得集體資產(chǎn)股份或者一般股份的非成員股東，如廣東、 浙江等。相應(yīng)地，非成員股東可以分為兩大類：一是基于繼 承人身份取得集體資產(chǎn)股份的非成員；二是基于投資或者其 他利益對價的方式取得一般股份的非成員。雖然上述兩類非 成員股東的實際權(quán)利主要表現(xiàn)為收益分配權(quán)，但是二者的權(quán) 利預(yù)期與治理意愿不同?；诶^承取得集體資產(chǎn)股份的非成 員股東往往只關(guān)注結(jié)果，而忽略農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的治 理和經(jīng)營管理情況；而基于投資或者其他利

14、益對價方式取得 一般股份的非成員股東與此相反，其希望通過參與內(nèi)部治理 提高集體收益。簡單排除非成員股東治理權(quán)利且忽略不同主 體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的做法，并非貫徹“保底”治理目標的妥當選 擇。當前階段缺乏規(guī)避風(fēng)險、激勵成員的有效路徑，排除非 成員股東治理的做法只是一種權(quán)宜之計。第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的功能定位。鄉(xiāng)村振興促 進法第3條明確了鄉(xiāng)村的特有功能，即糧食安全保障、生 態(tài)環(huán)境保護和優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人作 為鄉(xiāng)村治理的重要主體，理應(yīng)擔(dān)負起實現(xiàn)上述鄉(xiāng)村功能的責(zé) 任。但是，市場化代表的高收益表象和非成員股東對保障個 人權(quán)益的治理要求，容易迷惑農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人及其成 員，從而導(dǎo)致

15、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人功能定位的偏差。農(nóng)村 集體經(jīng)濟組織法人的市場化是有限的市場化，這種有限一方 面源于其承擔(dān)的社會功能，另一方面源于其特別法人地位對 設(shè)立目的的要求。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的市場化并不意味 著其與一般企業(yè)進行同等的市場競爭，其市場化的集中表現(xiàn) 在于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素的合理開放，尤其是具有稀缺性、壟斷性 等屬性的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的適度開放。換言之，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的市場化表達不在于單 純成為市場主體或者參與市場經(jīng)營活動，而在于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市 場的有序、合理開放?；谵r(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人市場化的 特殊性，非成員股東要求參與特別法人內(nèi)部治理，尤其是要 求享有表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)，并不符合農(nóng)村集體

16、經(jīng)濟 組織法人有限市場化的特點，也不能滿足農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 法人發(fā)揮鄉(xiāng)村功能的要求。非成員股東通常具有戶籍非在地 性、生產(chǎn)生活異地性、單純逐利性等特點，其要求參與治理 的目的在于保障個人財產(chǎn)權(quán)益，而這種特點和目的決定了其 難以同意農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人優(yōu)先實現(xiàn)社會功能和鄉(xiāng)村 功能目標的收益分配規(guī)則，從而產(chǎn)生了非成員股東呼喚治理 權(quán)利與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人優(yōu)先保障特定功能實現(xiàn)之間 的矛盾。第三，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的價值理念。農(nóng)村集體經(jīng) 濟組織法人內(nèi)部治理應(yīng)當遵循成員平等的價值理念。與公司 法強調(diào)股東平等原則不同，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人中成員資 格與股東資格分離的事實決定了成員平等原則與股東平等 原

17、則的差異，即成員平等原則表現(xiàn)為本集體經(jīng)濟組織成員在 成員資格、成員治理權(quán)利等方面的形式平等，而股東平等原 則集中表現(xiàn)為差異化資本基礎(chǔ)上避免中小股東權(quán)益受損的 實質(zhì)追求。換言之，成員平等原則由于成員資格的平等而呈 現(xiàn)出“平等對待”基礎(chǔ)上的主體平等，并進而表現(xiàn)出成員治理 的民主性；而股東平等原則出于調(diào)適大股東與中小股東、創(chuàng) 始股東與公眾股東之間的關(guān)系而呈現(xiàn)出“平等結(jié)果”的價值導(dǎo) 向，并進而表現(xiàn)出股東治理的資本性。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟 組織法人市場化與集體化的方向矛盾、成員股東與非成員股 東的治理矛盾，實質(zhì)都在于如何理解成員平等原則。不同邏 輯基礎(chǔ)上的理論推理，自然得出相異的推論結(jié)果。所謂市場 化的治

18、理方向與非成員股東的治理需求，都是股東平等原則 的延伸結(jié)論，而股東平等原則并不適用于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 這類特別法人。股東平等原則體現(xiàn)資本民主，而資本民主的 意義在于保護“大資本”利益基礎(chǔ)上的“小資本”利益協(xié)調(diào)，“小 資本”的保護方向在于防止被“大資本”侵害。顯然，這種追求 效率優(yōu)先、被動防御式的治理方向與確保公平優(yōu)先、主動保 護式的成員民主治理存在根本不同。同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組 織法人的特別性要求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人遵循成員平等 原則，在保障集體利益優(yōu)先的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)成員資格的平等困境，從兩個視角分析實踐困境的成因，從而明確未來的改 革路徑。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人內(nèi)部治理的實踐困境在實踐中，農(nóng)村

19、集體經(jīng)濟組織法人內(nèi)部治理機制存在“兩 化”與“兩矛盾”的實踐困境。享有、收益分配的公平。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人內(nèi)部治理的改革路徑農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的內(nèi)部治理困境存在多方面原 因，但是通過上述兩個視角的考察，基本可以明晰內(nèi)部治理 困境的產(chǎn)生根源：如何理解特別性基礎(chǔ)上的農(nóng)村集體經(jīng)濟組 織法人的治理方向與發(fā)展路徑，并借此實現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增 值的資產(chǎn)管理目的與集體財產(chǎn)權(quán)益、成員財產(chǎn)權(quán)益協(xié)同增長 的集體發(fā)展目的。通過上文對內(nèi)部治理困境的原因探究，本 文認為，可以從“化外為內(nèi)”與“以特為基”兩個方向突破。（一）“化外為內(nèi)”：激活農(nóng)民主體的治理動力在稅費改革后，農(nóng)村社會的結(jié)構(gòu)特征發(fā)生了很大變化, 傳統(tǒng)的“熟

20、人社會”底色產(chǎn)生裂痕，并呈現(xiàn)出“半熟人社會”的 特征，即地方性共識破裂后鄉(xiāng)村行動邏輯的陌生化、理性化 和異質(zhì)化。在這種半熟人社會中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人內(nèi) 部治理需要找尋農(nóng)民集體行動邏輯的基點，而非在外部力量 強勢干預(yù)或者推動下探尋治理路徑。本文認為，外部力量的 轉(zhuǎn)化方案在于“化外為內(nèi)”，具體包括以下內(nèi)容：第一，創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)機制，明確治理機構(gòu)運轉(zhuǎn)和章程實 施的積極意義。在實踐中，部分地區(qū)提供了利益聯(lián)結(jié)機制的 思路，即將成員股東參與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人內(nèi)部治理與 收益分配聯(lián)結(jié)，內(nèi)部治理參與度高，收益分配數(shù)額就高。例 如，浙江省平湖市探索了“股份+積分”的收益分配方案，根據(jù) 成員參與集體事務(wù)的情況

21、決定相應(yīng)的“積分”增減，而“積分” 分配的收益額度原則上不超過當年度收益分配總額的20%, 從而形成了激勵成員參與治理與保障成員收益并行的良好 治理效果。第二，重建農(nóng)民共同體的認知共識，深化權(quán)利義務(wù)對等 的法律理念。改革推動的外部性容易造成農(nóng)民成員以權(quán)利為 導(dǎo)向的認知偏差。因此，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的治理 機制需要糾正這種認知偏差，明確農(nóng)民成員享受權(quán)利的同時 應(yīng)當履行義務(wù)，如農(nóng)民成員在監(jiān)督治理機構(gòu)運轉(zhuǎn)的同時，應(yīng) 當執(zhí)行治理機構(gòu)的決議和履行章程規(guī)定的義務(wù)等。第三，探索集體資產(chǎn)尤其是經(jīng)營性資產(chǎn)的保值增值路徑, 重視外部資源轉(zhuǎn)化為內(nèi)生動力的現(xiàn)實條件。在解釋上，折股 量化的目標資產(chǎn)是否擴張至資源性

22、資產(chǎn)（包括集體統(tǒng)一經(jīng)營 的資源性資產(chǎn)、自愿請求托管的分配到戶的承包地或者宅基 地等）、非經(jīng)營性資產(chǎn)（包括具有經(jīng)濟價值的、可轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟 價值的集體資產(chǎn)），實質(zhì)在于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人如何選 擇集體經(jīng)濟的發(fā)展方向。如果其選擇市場化的營利方案，那 么折股量化的目標資產(chǎn)擴張似乎不難理解；如果其選擇保值 增值的保守方案，那么折股量化的目標資產(chǎn)擴張則有超出“經(jīng) 營性”概念范疇之虞，是一種論理解釋的異化。根據(jù)集體產(chǎn) 權(quán)改革意見以及黨的十八大以來涉農(nóng)改革的具體措施，集 體資產(chǎn)的分類改革和分類實施已經(jīng)成為既定政策和改革實 踐的共識，部分地區(qū)將改革對象泛化的原因，在于混淆了集 體資產(chǎn)分類改革和分類實施的準確含義，

23、或者意圖借機確立 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人地位而忽視了改革對象的具體情 況。堅持改革政策的原初意旨，凝聚改革實踐的普遍共識, 集體資產(chǎn)的規(guī)范解釋應(yīng)當是狹義的經(jīng)營性資產(chǎn)，不包括非經(jīng) 營性資產(chǎn)。在此認識前提下，外部政府資源輸入和社會資本 利用的內(nèi)生動力路徑才有意義。外部政府資源輸入的轉(zhuǎn)化路 徑是塑造集體承接政府資源的能力，并借此機會形成集體可 持續(xù)發(fā)展的經(jīng)營管理方式；社會資本利用的轉(zhuǎn)化路徑是集體 利益與社會資本的合作機制，通過社會資本的技術(shù)、資金、 管理等方面的優(yōu)勢塑造“集體一資本”合作發(fā)展的穩(wěn)定模式。簡言之，“化外為內(nèi)”改革方案的核心在農(nóng)村集體經(jīng)濟組 織法人內(nèi)部。一方面，通過利益聯(lián)結(jié)機制與地方性共

24、識的構(gòu) 建調(diào)動農(nóng)民成員的改革積極性，化解改革的負外部性效應(yīng)產(chǎn) 生的治理機構(gòu)形骸化、法人章程形式化問題。另一方面，通 過挖掘集體資產(chǎn)保值增值的內(nèi)生邏輯與外部資源的轉(zhuǎn)化利 用，破解利益聯(lián)結(jié)機制之“利益”不足或者地方性共識之“共識” 基礎(chǔ)不牢的難題，并由此形成農(nóng)民成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 法人之間的良性互動關(guān)系，促進內(nèi)部治理機制的完善。（二）“以特為基”：明晰特別法人的治理方向溫鐵軍教授曾指出，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的初始配置是政 治制度變遷的結(jié)果。在此路徑依賴的前提下，市場經(jīng)濟因素 的融入必須堅持集體所有制的核心地位和底線思維。那么， 集體所有制的核心地位和底線思維如何體現(xiàn)？就農(nóng)村集體 經(jīng)濟組織的法人化而

25、言，首先在于堅持立法上已經(jīng)確立的特 別法人定位，其次在于明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人參與市場 經(jīng)濟的治理目標，最后在于適度預(yù)留制度空間，賦予部分農(nóng) 村集體經(jīng)濟組織法人向真正市場主體轉(zhuǎn)型的權(quán)利。首先，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人內(nèi)部治理中，要堅持其 特別法人地位。第一，形式上確立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別 法人資格，落實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人證書制度。從實踐 來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織名義上取得了特別法人資格，但實 際上部分地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織仍然沒有取得特別法人 證書。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的登記賦碼系統(tǒng)解 決了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“身份證”問題，但是沒有取得“身份 證”的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是否可以稱為特

26、別法人，則存在疑問。 因此，強調(diào)形式上確立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人地位與 “身份證”的關(guān)聯(lián)，并非沒有意義，其意義一方面在于農(nóng)村集 體經(jīng)濟組織特別法人資格的取得與公示，另一方面在于表明 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人取得與市場主體平等的交易身份與 地位。第二，堅持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的社區(qū)性，區(qū)分成 員與股東，明確成員的社區(qū)性與股東的適度開放性。所謂成 員特指成員股東，而股東特指非成員股東。由于成員資格與 集體資產(chǎn)股權(quán)配置的緊密關(guān)系，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的社區(qū)性 傳導(dǎo)至成員股東，使成員股東也具有了社區(qū)性。至于非成員 股東，通常囿于成員資格的缺失而被限制了部分治理權(quán)利， 或者因具體權(quán)利與股權(quán)取得方式、權(quán)利內(nèi)容

27、約定的緊密關(guān)系 取得收益分配權(quán)，從而實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的社區(qū)性 與適度開放性的平衡。第三，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人在農(nóng)業(yè) 農(nóng)村部門登記，并受其監(jiān)督管理。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人在 登記機關(guān)、監(jiān)督管理方面異于公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)濟 組織，不應(yīng)當在市場監(jiān)管部門登記。這種制度預(yù)設(shè)的目的便 在于堅持其特別法人地位，防止市場化因素的不利沖擊。其次，在特別法人地位明晰后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織如何 參與市場經(jīng)濟與如何市場化應(yīng)當區(qū)分來看。前者的定位在于 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人屬性的維持，而后者實際上存在 將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人當作營利法人過渡階段的傾向?；?于此，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的治理目標應(yīng)當采取如下

28、 做法：第一，堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度。無論當前階段，還是 未來較長時期，鄉(xiāng)村功能首先在于保障國家糧食安全，而作 為集體經(jīng)濟基本載體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人必然承擔(dān)此 項功能。在此前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人參與市場經(jīng)濟 就是要堅定和維護農(nóng)業(yè)基本盤，保障國家糧食安全，從而消 解市場化與集體化的矛盾。第二，嚴守非經(jīng)營性資產(chǎn)管護制度的法律底線。集體 產(chǎn)權(quán)改革意見指明了集體資產(chǎn)分類改革的思路，其中非經(jīng) 營性資產(chǎn)應(yīng)當實行統(tǒng)一運行管護制度。部分地區(qū)片面追求經(jīng) 濟利益和向成員分紅的即時效應(yīng)，存在將校舍、養(yǎng)老院等公 益性質(zhì)的集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性資產(chǎn)的做法。無論是校舍還 是養(yǎng)老院，抑或其他公益性質(zhì)的集體資產(chǎn)，都在一

29、定程度上 承擔(dān)著維護農(nóng)村社區(qū)穩(wěn)定和保障農(nóng)民福祉的功能，彰顯著集 體所有制的優(yōu)勢，不應(yīng)擅自變更性質(zhì)、突破底線。第三，堅持集體資產(chǎn)股權(quán)管理的相對社區(qū)性。所謂相對 社區(qū)性，即允許非成員基于股權(quán)繼承或者受讓而取得股東資 格。傳統(tǒng)上，集體資產(chǎn)股權(quán)管理的社區(qū)性源于集體資產(chǎn)的公 有性和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的社區(qū)性，但這是一種絕對的 社區(qū)性，而絕對的社區(qū)性等同于封閉性，這種理論預(yù)設(shè)并不 符合實際情況。黨的十八大以來的涉農(nóng)改革都強調(diào)賦予農(nóng)民 更多的財產(chǎn)性權(quán)益，如土地經(jīng)營權(quán)的對外流轉(zhuǎn)、宅基地使用 權(quán)的適度流轉(zhuǎn)等，集體資產(chǎn)股權(quán)作為一種財產(chǎn)性權(quán)益，其價 值的擴大與社區(qū)性的程度存在緊密聯(lián)系。允許集體資產(chǎn)股權(quán) 管理的適度

30、開放，就是遵循既有改革的政策邏輯，賦予農(nóng)民 更多的財產(chǎn)性權(quán)益。最后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人如何參與市場經(jīng)濟，不能 以簡單化的線性思維作出一刀切的制度設(shè)計，應(yīng)當區(qū)分不同 地區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，允許部分有需要、有條件的 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人進行適當探索。第一，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)選擇的自 治權(quán)。治理結(jié)構(gòu)屬于法人的自治事務(wù)，通過法律強制干預(yù)的 方式設(shè)定治理結(jié)構(gòu)，可能與部分地區(qū)的實際情況不相適應(yīng)。 如何設(shè)計科學(xué)、合理的治理結(jié)構(gòu)，并通過治理結(jié)構(gòu)達成法人 治理目標，或許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人及其成員更有發(fā)言權(quán)。第二，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人通過合作、入股等方 式參與市場競爭。對農(nóng)村集體經(jīng)濟組

31、織法人參與市場競爭的 擔(dān)憂，并非阻礙農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人參與市場競爭的合理 理由。在以合作、入股等方式參與市場競爭時，農(nóng)村集體經(jīng) 濟組織法人通常享有規(guī)避風(fēng)險的兩張底牌，即保底收益與有 限責(zé)任。保底收益可以保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的底線利 益，避免收益不足導(dǎo)致公共事務(wù)支出不足；有限責(zé)任可以避 免農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的責(zé)任泛化，防止產(chǎn)生新的集體債 務(wù)而導(dǎo)致集體經(jīng)濟的倒退。第三，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人新設(shè)公司。在承認農(nóng) 村集體經(jīng)濟組織法人具有有限市場主體地位的前提下，市場 主體會對其能否承擔(dān)市場風(fēng)險和相應(yīng)法律責(zé)任產(chǎn)生懷疑。為 此，有需要且有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人可以通過新設(shè) 公司的方式參與市場

32、競爭，從而規(guī)避市場主體對自身有限市 場主體地位的擔(dān)憂，并激活相關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素市場的活力和 價值。簡言之，“以特為基”改革方案的關(guān)注點在于農(nóng)村集體經(jīng) 濟組織法人的特別性，一方面，通過堅持特別法人的法律制 度邏輯，區(qū)分如何參與市場經(jīng)濟與如何市場化之間的差異, 糾正農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度設(shè)計的個別偏頗，進而明晰 治理方向上有限市場化與以成員股東治理為基礎(chǔ)的理念；另 一方面，通過適度靈活的制度設(shè)計，避免限制部分農(nóng)村集體 經(jīng)濟組織法人的差異化治理探索，從而明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組 織法人的不同類型及其差別化治理的理念。結(jié)語在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的大背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法 人作為組織振興的關(guān)鍵一環(huán)，對鄉(xiāng)村功能

33、的實現(xiàn)具有重要意 義。而鄉(xiāng)村功能的實現(xiàn)，有賴于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人內(nèi)部 治理機制的科學(xué)、合理、順暢。通過探究農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 法人內(nèi)部治理的實踐困境，可以明晰其在治理機構(gòu)運轉(zhuǎn)、章 程實施、治理方向和治理主體等方面存在的制度障礙。這種 制度障礙形成的原因主要在于改革的負外部性效應(yīng)和制度 設(shè)計的個別偏頗，相應(yīng)地，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人內(nèi)部治理 的困境可以從“化外為內(nèi)”和“以特為基''兩個方向進行突破。“化外為內(nèi)”不僅僅強調(diào)將外部力量轉(zhuǎn)化為內(nèi)部治理動力，而 且重視轉(zhuǎn)化機制的可行性和轉(zhuǎn)化后內(nèi)部治理的可持續(xù)性;“以 特為基”則通過強調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人定位，厘清 其治理方向和治理目

34、標，并在相應(yīng)治理方向和治理目標下分 類實現(xiàn)特別法人的制度功能和集體經(jīng)濟發(fā)展的改革目標。（一）治理機構(gòu)形骸化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人作為組織體，其內(nèi)部治理的實現(xiàn) 依賴治理機構(gòu)的科學(xué)、合理運作，而治理機構(gòu)合理運作的前 提和基礎(chǔ)不僅僅在于治理機構(gòu)的靜態(tài)設(shè)置，更重要的取決于 治理機構(gòu)的高效運轉(zhuǎn)。治理機構(gòu)的高效運轉(zhuǎn)意味著治理機構(gòu) 可以高效地形成治理意思、表達治理意思和監(jiān)督治理意思。 但是，實踐中普遍存在治理機構(gòu)形骸化的問題，具體表現(xiàn)在 以下方面：第一，治理機構(gòu)設(shè)置的形式主義。從現(xiàn)實情況來看，許 多地區(qū)農(nóng)村集體組織法人的治理機構(gòu)陷入了運轉(zhuǎn)虛無的狀 態(tài)。具體形態(tài)包括：其一，替代型，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法 人在集體

35、經(jīng)濟發(fā)展中的實際作用被替代。集體經(jīng)濟發(fā)展的既 有路徑主要包含兩種：一是“統(tǒng)”層的集體推動路徑，即通過 集體資源、資產(chǎn)的統(tǒng)一調(diào)配和經(jīng)營推動集體經(jīng)濟發(fā)展；二是 “分”層的個體發(fā)展路徑，即農(nóng)戶個體自行發(fā)展并通過合作、 聯(lián)合的方式推動集體經(jīng)濟組織發(fā)展。在第一種集體發(fā)展路徑 下，存在村委會實質(zhì)替代農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的情況；在 第二種個體發(fā)展路徑下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人是否發(fā)揮作 用均不影響集體經(jīng)濟發(fā)展。其二，架空型，即因農(nóng)村集體經(jīng) 濟組織法人的經(jīng)濟事務(wù)簡單或者村組織內(nèi)部控制，出現(xiàn)內(nèi)部 治理機構(gòu)形骸化。村級組織為減少人員成本，往往采取人員 交叉任職的方式架空農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的治理機構(gòu)。這 種基于事務(wù)

36、簡單和降低治理成本考量的人員交叉任職，可以 理解為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人在特定階段的特殊治理機制， 但是因村組織內(nèi)部控制導(dǎo)致內(nèi)部治理機構(gòu)被架空，則屬于內(nèi) 部治理難題。其三，困境型，即因集體經(jīng)濟發(fā)展難度大，農(nóng) 村集體經(jīng)濟組織法人的治理動力不足。囿于區(qū)位條件、資源 稟賦等客觀經(jīng)濟發(fā)展劣勢，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的設(shè)立更 多是為了滿足改革需要和地方政府要求。同時，治理機構(gòu)運 轉(zhuǎn)會增加治理成本，這意味著改革需求和治理成本的壓力迫 使治理機構(gòu)陷入運轉(zhuǎn)困境。其四，階段型，即因集體經(jīng)濟發(fā) 展慢，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的治理需求不大。集體產(chǎn)權(quán)制 度改革的物質(zhì)基礎(chǔ)、時間順序等因素的差異，導(dǎo)致各地農(nóng)村 集體經(jīng)濟組織法人

37、發(fā)展不平衡，部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人 處于治理需求不大、治理條件較差的初級階段，治理機構(gòu)的 實際運轉(zhuǎn)尚需內(nèi)外部動力激勵、未來的條件改善和一定的發(fā) 展時間。第二，治理機構(gòu)會議制度的虛置。實踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟 組織法人治理機構(gòu)的會議制度存在以下問題：其一，治理機 構(gòu)的人員交叉現(xiàn)象明顯，包括成員大會與村民會議的人員交 叉、理事會與村委會的人員交叉、監(jiān)事會與村務(wù)監(jiān)督委員會 的人員交叉等。其二，會議制度照搬公司等經(jīng)濟組織，沒有 考慮農(nóng)村實際情況。例如，召集臨時理事會的規(guī)則照搬公 司法關(guān)于三分之一以上董事的規(guī)定，沒有考慮到農(nóng)村集體 經(jīng)濟組織法人理事會人數(shù)少的實際情況。其三，治理機構(gòu)的 會議制度規(guī)定簡單，側(cè)重

38、表決程序，缺少召開程序、決議效 力等內(nèi)容。第三，精英治理導(dǎo)致治理意思表達的“搭便車”。在經(jīng)濟 發(fā)達的村和城郊村中，以血緣和地緣為核心的宗族紐帶不斷 被削弱，而以精英為核心的新型社會結(jié)構(gòu)不斷被強化。同時, 農(nóng)村社會的人口結(jié)構(gòu)存在老齡化、女性比例高的特點，農(nóng)民 存在專業(yè)化能力不足、適應(yīng)能力較差等問題。上述農(nóng)村的社 會結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)特點，以及農(nóng)民自身的問題，直接或間接 地導(dǎo)致農(nóng)民參與治理和表達治理意思的能力欠缺。相應(yīng)地, 少數(shù)農(nóng)村精英憑借自身優(yōu)勢，提出可供決議的表決事項并引 導(dǎo)治理意思的形成，從而造成治理意思主要體現(xiàn)少數(shù)人意志 和多數(shù)成員“搭便車”的困境。（二）法人章程形式化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人特別

39、性的制度表現(xiàn)，既包括公法 上的各種扶持措施和優(yōu)惠制度，又包括私法上內(nèi)部治理機制 的制度設(shè)計和實施。在私法上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的章 程集中體現(xiàn)了其內(nèi)部治理的制度內(nèi)容，這種制度表現(xiàn)形式首 先應(yīng)當保持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的特別性。但是，實踐中 各地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人章程普遍存在形式化的問題， 具體表現(xiàn)在：第一，法人章程制定的形式化。根據(jù)筆者參與的多個省 份的農(nóng)村實地調(diào)研結(jié)果，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人章程的制定 存在以下問題：其一，簡單照搬照抄農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的“示范章程”, 無法體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的特別性。從實踐來看，即 使在同一縣域范圍內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的發(fā)展情況也 存在較大差異，而發(fā)展

40、情況不同的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人卻 存在幾乎相同的法人章程，顯然不具有合理性。其二，法人 章程的制定和修改程序存在瑕疵，包括遺漏或偽造成員簽名、 修改章程的決議未達法定人數(shù)等。其三，個別農(nóng)村集體經(jīng)濟 組織法人通過村民會議表決法人章程。實際上，村民會議與 成員大會的組成人員并不相同，村民與成員具有明顯區(qū)別， 讓村民行使成員權(quán)利的做法不僅可能侵害成員權(quán)益，而且不 利于理順鄉(xiāng)村治理體系。第二，法人章程實施的虛無化。章程制定與實施的關(guān)系 可以類比為形式治理與實質(zhì)治理的關(guān)系。如果章程不實施或 實施效果不佳，那么章程只是形式上的文本內(nèi)容，而非實質(zhì) 上的治理機制。實踐中，處于不同發(fā)展階段的農(nóng)村集體經(jīng)濟 組織法人都存在著章程實施的虛無化問題，具體表現(xiàn)在：其 一，治理機構(gòu)不運作，章程規(guī)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系無從實現(xiàn)。 由于治理機構(gòu)形骸化，所以法人章程缺乏實施主體，而成員 囿于治理能力，也難以行使章程規(guī)定的權(quán)利。其二，治理機