對(duì)城更新模式的探討

1、對(duì)城市更新模式的探討關(guān)鍵詞：城市更新、舊城改造、舊城改造模式、舊城改造存在的問題所謂城市更新”是指對(duì)特定城市建成區(qū)內(nèi)（包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等）,根據(jù)城市規(guī)劃和規(guī)定程序進(jìn)行綜合整治、功能改變或者拆除重建的三類更新活動(dòng)。城市更新不再沿用城中村改造、舊村改造、舊城改造等表述，而采用了更具綜合性、更注重城市品質(zhì)和內(nèi)涵提升的新概念。作為人類定居和繁衍生息的地方，城市是人類文明的結(jié)晶，是人類寄托夢(mèng)想和希望之所?？焖俚某鞘谢?，使城市漸漸出現(xiàn)了這樣或者那樣的諸多問題，如生態(tài)環(huán)境的惡劣，城市熱島、工業(yè)化帶來的環(huán)境問題；城市區(qū)別城市的特性在慢慢消失，城市建筑趨于單一，城市風(fēng)格趨于雷同；

2、城市化使得土地資源變得稀缺，城市有土地功能不能滿足城市未來發(fā)展的需求，城市處于不斷的擴(kuò)張中，城市人口不斷膨脹。不斷增長的城市人口與不斷升級(jí)的功能需求，對(duì)現(xiàn)代城市的建設(shè)與發(fā)展提出了許多的要求，舊城改造便順勢(shì)而生。舊城改造既是城市局部更新的過程也是個(gè)城市有計(jì)劃、有步驟地改善其全部物質(zhì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的過程。舊城改造歷來是城市建設(shè)中最復(fù)雜、涉及面最廣的一項(xiàng)社會(huì)工程，是涉及到政府、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和公眾等方方面面的綜合性工作，面臨著許多矛盾和挑戰(zhàn)。舊城改造存在的問題舊城改造過程中存在的問題主要有五個(gè)：（一）市場(chǎng)化舊城改造的運(yùn)作模式。市場(chǎng)化的舊城改造運(yùn)作模式給公益性的舊城改造項(xiàng)目加入了不少開發(fā)商自身的意愿，并不能

3、夠完全代表城市居民的利益，不能夠體現(xiàn)以人為本的思想。（二）單一的舊城改造開發(fā)模式。每一個(gè)舊城改造項(xiàng)目都有著其不同的特點(diǎn)，需要我們因地制宜地對(duì)舊城改造項(xiàng)目進(jìn)行開發(fā)，因而需要選擇不同的開發(fā)模式，開發(fā)模式的單一只能造成舊城改造項(xiàng)目個(gè)個(gè)都趨于雷同。（三）資金成為舊城改造的瓶頸，嚴(yán)重阻礙著舊城改造項(xiàng)目的實(shí)施。舊城改造項(xiàng)目開發(fā)時(shí)間跨度大，涉及人員多，從而需要的資金額也非常的龐大，改造過程中的資金問題一直很突出。（四）指導(dǎo)著整個(gè)舊城改造工程實(shí)施的舊城改造制度還不夠完善，舊城改造的許多操作不能得到有效的保證。（五）整個(gè)舊城改造過程中，被拆遷戶的利益和舊城改造工程的進(jìn)度有很大的沖突。舊城改造模式研究由以上分析得

4、出，舊城改造過程中存在著很多問題，要完全避免它們是不可能的，但是要將問題出現(xiàn)后所產(chǎn)生的損失降低到最小還是可能的，因而要從源頭開始就對(duì)舊城改造可能會(huì)出現(xiàn)的問題做以防備。首先，要選擇適合自身城市舊城改造的整體運(yùn)作模式；其次，要針對(duì)不同的改造區(qū)域類型選擇適合的開發(fā)模式；再次，在以上二者都具備的情況下，針對(duì)當(dāng)前預(yù)計(jì)拆遷情況和財(cái)政情況選擇不同的拆遷和融資模式；最后，建立健全舊城改造制度體系，從而使得舊城改造工程得以順利實(shí)施并有效地促進(jìn)城市未來的發(fā)展。（一）舊城改造整體運(yùn)作模式。該運(yùn)作模式主要有三種類型，即政府型、開發(fā)商主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)下的開發(fā)商參與型。政府型運(yùn)作模式即政府掌握控制權(quán)，強(qiáng)化住宅的保障功能，

5、實(shí)施主體不用開發(fā)商，改造區(qū)域不進(jìn)行商品房開發(fā)，所建房屋全部用于居民回遷。開發(fā)商主導(dǎo)型即將亟待改造土地交給發(fā)展商去進(jìn)行整體規(guī)劃改造，政府不參與，發(fā)展商根據(jù)自身利益去進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。根據(jù)城市總體規(guī)劃，政府劃出地塊由開發(fā)商進(jìn)行投資，獨(dú)立承擔(dān)拆遷補(bǔ)償、安置、回遷和商品房建設(shè)。政府主導(dǎo)下的開發(fā)商參與型模式，即政府主導(dǎo)下的開發(fā)商參與。市區(qū)兩級(jí)政府共同做好居民的搬遷安置，進(jìn)行總體規(guī)劃、土地開發(fā)和市政設(shè)施建設(shè)，然后實(shí)行土地招牌掛，由開發(fā)商組織進(jìn)行設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營。開發(fā)商可以是由一家具有良好資質(zhì)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和舊城改造經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)獨(dú)立完成，或者是分片區(qū)由不同的開發(fā)商完成。這三種類型各有利弊，我國目前的房地產(chǎn)開發(fā)大都基

6、于開發(fā)商主導(dǎo)型模式。（二）舊城改造項(xiàng)目開發(fā)模式。以大規(guī)模和小規(guī)模漸進(jìn)式開發(fā)模式為基礎(chǔ)，諸多學(xué)者們研究創(chuàng)新了其他舊城改造模式，如模塊式開發(fā)模式、軟性開發(fā)模式、改造開發(fā)模式、城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)模式（整舊如舊”模式）、整合開發(fā)模式等。大規(guī)模改造屬于巴洛克式改造，它是對(duì)現(xiàn)有城市進(jìn)行全盤否定，追求宏偉”與巨大”。該種改造方式導(dǎo)致最直接的結(jié)果就是將貧民窟從一個(gè)地方搬到另一個(gè)地方。由于片面追求城市土地開發(fā)強(qiáng)度和開發(fā)效益，導(dǎo)致很多城市中心區(qū)域的改造缺乏彈性和選擇性，對(duì)城市的連續(xù)性和多樣性產(chǎn)生破壞性的影響。因此，簡雅各布斯認(rèn)為：大規(guī)模改造并不能解決城市中現(xiàn)存的問題，同時(shí)還帶來了一系列新的問題”。因此，有必要以

7、漸進(jìn)式小規(guī)模更新改造代替大規(guī)模改造，通過漸進(jìn)式小規(guī)模的整治改造，該模式不僅可以改善居民的居住條件，還可以實(shí)現(xiàn)居住社區(qū)與歷史街區(qū)中文化的繼承與發(fā)展。模塊式開發(fā)模式是針對(duì)大規(guī)模、多功能的舊城改造項(xiàng)目，由單一的開發(fā)商、單次難以直接完成，利用模塊劃分的思路，保證模塊的相對(duì)獨(dú)立性與完整性，保證模塊開發(fā)的資金收回，同時(shí)利用規(guī)劃組與開發(fā)商的互動(dòng)，保證整個(gè)項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。該模式適用于大型的、需要進(jìn)行全面的功能改變、開發(fā)目標(biāo)明確的多功能配套地區(qū)。軟性開發(fā)模式的突出特點(diǎn)是，它采用漸進(jìn)式小規(guī)模理論，在城市改造過程中不強(qiáng)制居民一次性搬遷，而是采取邊改造邊搬遷的方式。改造開發(fā)模式主要是針對(duì)街道進(jìn)行的改造，旨在快速實(shí)現(xiàn)大

8、規(guī)模的改造。首先，大型開發(fā)商負(fù)責(zé)城市中心區(qū)位較好的街區(qū)改造，將其改造成為大范圍的、高檔住宅區(qū)；其次，小型開發(fā)商負(fù)責(zé)不位于或者不挨近城市的中心區(qū)，但是區(qū)位上仍有改造優(yōu)勢(shì)的區(qū)域，可以將其改造為小范圍的家庭住宅，以此來換取一些公寓住宅進(jìn)行出售，從而獲得利潤；最后，在區(qū)位沒有優(yōu)勢(shì)的區(qū)域，房屋所有者可以用自己的積蓄改造住宅，或者等到所在區(qū)域租金上升到能吸引小開發(fā)商時(shí)再對(duì)街區(qū)進(jìn)行改造。（三）舊城改造拆遷模式。陽光”拆遷模式做法是堅(jiān)持以人為本、公開、公平、公正的原則，規(guī)范拆遷行為，制定好陽光拆遷政策，陽光拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，陽光拆遷管理。把政府有關(guān)部門的工作毫無保留地?cái)[到群眾面前，接受群眾的監(jiān)督，讓群眾明白拆

9、遷政策、參與評(píng)估裁決、受惠補(bǔ)償安置，堅(jiān)持拆遷公開，保障群眾的知情權(quán)，努力從制度環(huán)節(jié)上杜絕暗箱操作”。該模式源于成都的舊城改造，在做法上主要有以下兩點(diǎn)陽光之處：拆遷評(píng)估補(bǔ)償方面；實(shí)施拆遷聽證制度，確保拆遷程序的規(guī)范化、社會(huì)化。不動(dòng)遷”拆遷模式的核心就是能不拆的盡量不拆，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對(duì)老建筑的內(nèi)部設(shè)施進(jìn)行改造，而建筑的外形和結(jié)構(gòu)按照規(guī)劃保持原貌或進(jìn)行適當(dāng)修復(fù)，對(duì)于確實(shí)不能使用的房子或者因改善片區(qū)整體水平的基礎(chǔ)設(shè)施水平，部分需要拆除的必須拆除，修建時(shí)可根據(jù)當(dāng)?shù)匾?guī)范的風(fēng)格特色，進(jìn)行就地的修建。該模式也可以說是一種綜合整治模式，即在滿足城市形象、居住條件、周圍環(huán)境的情況下，不動(dòng)遷原地居民，由居民自籌資金進(jìn)行

10、改造。該模式的優(yōu)點(diǎn)是保護(hù)當(dāng)?shù)氐臍v史文化，保留了城市原汁原味的形象和內(nèi)涵，維護(hù)了居民原有的生活方式，解決了全盤拆遷中可能出現(xiàn)的許多問題，政府用于拆遷的成本也大大減少，而且也體現(xiàn)了政府更多地尊重群眾的利益和意見，更多地充當(dāng)協(xié)調(diào)角色，這種改造可謂是深得民心。模擬”拆遷模式即在正式發(fā)出拆遷公告前，所有之前的程序都預(yù)先進(jìn)行模擬。這種做法的優(yōu)點(diǎn)是避免了被拆遷人認(rèn)為舊城改造是政府與開發(fā)商的單邊行為的誤解，大大降低了居民在拆遷中可能產(chǎn)生的抵觸情緒；避免了群眾因不滿而可能出現(xiàn)的群體事件等，較好地維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，大大降低了拆遷中的阻力因素，加快了拆遷的進(jìn)度。再者是自主”拆遷模式，政府依法明確被拆遷居民土地和房屋的

11、權(quán)益，并在整個(gè)過程中進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。這種做法的最大優(yōu)點(diǎn)就是實(shí)現(xiàn)了居民、政府、企業(yè)的多贏，將拆"和被拆”變?yōu)槔娴墓餐w。但要注意的是，居民在拆遷中得到的好處主要由居委會(huì)主導(dǎo)的拆遷公司掌握，這就對(duì)居委會(huì)的管理能力提出了很高的要求，而且要防止少數(shù)人壟斷權(quán)力和利益，產(chǎn)生新的損害被拆遷人利益的問題。（四）舊城改造融資模式。融資模式有很多種，但究竟哪種最適合舊城改造項(xiàng)目，還需要針對(duì)項(xiàng)目特質(zhì)進(jìn)行分析，通過對(duì)西方舊城改造經(jīng)驗(yàn)的分析，我們知道舊城改造的發(fā)展必然是一種政府主導(dǎo)的，走向三方的合作伙伴關(guān)系，因而那些注重各方合作的融資模式就比較適合舊城改造項(xiàng)目，如PPP和PFI模式，資產(chǎn)證券化和產(chǎn)業(yè)基金模式

12、。PPP模式即公私合作模式，是以參與方雙贏”或多贏”為理念的新型融資模式，是指為了完成某些公共設(shè)施服務(wù)（包括公共服務(wù)領(lǐng)域其他服務(wù)內(nèi)容）而在公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成伙伴合作關(guān)系，簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)以確保這些項(xiàng)目的順利實(shí)施。舊城改造是一個(gè)系統(tǒng)工程，PPP模式與舊城改造項(xiàng)目的結(jié)合，以政府作為主導(dǎo)方，可以積極地制定激勵(lì)政策引導(dǎo)私人機(jī)構(gòu)的進(jìn)入，一方面可以緩和政府的財(cái)政壓力，另一方面從公共管理的角度看，私人機(jī)構(gòu)的高效率帶入到公共部門，有利于提高政府公共部門的績效水平。資產(chǎn)證券化（ABS融資）模式以項(xiàng)目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以項(xiàng)目資產(chǎn)帶來的預(yù)期收益為保證，通過在資本市場(chǎng)發(fā)行債券來籌集資金的一種項(xiàng)目融資方式。實(shí)質(zhì)是將基于舊城改造或資產(chǎn)的現(xiàn)金流收入與原始權(quán)益人完全剝離，過戶給特設(shè)信托機(jī)構(gòu)（SpecialPurposeVehicle）,SPV通過金融擔(dān)保、保險(xiǎn)及超額抵押等方式取得較高的信用評(píng)級(jí)，然后以債券的方式發(fā)售給資本市場(chǎng)的投資者，籌集項(xiàng)目建設(shè)所需資金，并以設(shè)施的未來收入流作為投資者收益的保證，不需要以發(fā)行者自身的信用做債券的償還擔(dān)保。產(chǎn)業(yè)資金模式中，舊城改造基金采用杠桿原理，即通過少量