物權(quán)法視野下的土地管理法修改

1、物權(quán)法視野下的土地管理法修改高圣平 中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授劉守英 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員 中華人民共和國(guó)物權(quán)法( 以下簡(jiǎn)稱物權(quán)法) 于2007 年3 月通過(guò)并于同年10 月1 日付諸實(shí)施, 是中國(guó)公民權(quán)利保護(hù)體系的里程碑。這部法律既堅(jiān)持以傳統(tǒng)物權(quán)法理論和制度為基礎(chǔ), 又結(jié)合中國(guó)國(guó)情和改革進(jìn)程的實(shí)際, 并有效借鑒了國(guó)外相關(guān)制度和權(quán)利體系, 在理論和實(shí)踐方面都具有重大歷史意義。這部物權(quán)法是以不動(dòng)產(chǎn)為核心構(gòu)建起來(lái)的法律體系, 而土地又是不動(dòng)產(chǎn)的核心組成部分。一方面,物權(quán)法中關(guān)于土地財(cái)產(chǎn)的權(quán)利規(guī)定, 必然受現(xiàn)行土地管理法規(guī)則的影響; 另一方面,物權(quán)法的一些基本原則和制度, 尤其是其中

2、關(guān)于土地權(quán)利的規(guī)定, 又要影響土地管理法的實(shí)施。學(xué)界就物權(quán)法施行后,土地管理法是否應(yīng)當(dāng)修改、應(yīng)當(dāng)如何修改,展開(kāi)了爭(zhēng)論。筆者認(rèn)為, 落后于現(xiàn)實(shí)的現(xiàn)行土地管理法應(yīng)該在物權(quán)法的基本權(quán)利規(guī)范下進(jìn)行修改。在此基礎(chǔ)上, 筆者提出了修改現(xiàn)行土地管理法的基本原則和具體修訂細(xì)則。1 土地管理法修改的必要性1.1 物權(quán)法已大大強(qiáng)化了土地管理法關(guān)于土地權(quán)利的規(guī)定 1998 年修訂并實(shí)施的土地管理法, 基于當(dāng)時(shí)的立法環(huán)境和人們對(duì)法律的認(rèn)知, 一方面明確了土地管理方面的法律關(guān)系( 行政法律關(guān)系) , 另一方面也規(guī)范了土地利益相關(guān)者的權(quán)利關(guān)系( 民事法律關(guān)系) 。這部兼顧土地管理和土地權(quán)利的法律一直沿用至今, 僅在200

3、4 年對(duì)個(gè)別地方作了修正。2007 年通過(guò)并施行的物權(quán)法在有關(guān)土地權(quán)利方面的規(guī)定中, 既堅(jiān)持了土地管理法以耕地保護(hù)為核心的土地管理制度, 吸收了近幾年中央和國(guó)務(wù)院深化土地改革、嚴(yán)格土地管理所形成的政策思想, 又在保留土地管理法基本制度框架的同時(shí), 按照物權(quán)法的基本原則, 在完善制度、細(xì)化規(guī)則、明確責(zé)任等方面作了許多新的規(guī)定。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。 第一, 將不動(dòng)產(chǎn)登記擺在舉足輕重的地位。物權(quán)法在第二章“物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅”中專設(shè)一節(jié)規(guī)定“不動(dòng)產(chǎn)登記”, 明確提出不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng), 只有經(jīng)依法登記, 才能發(fā)生效力。該節(jié)還對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記申請(qǐng)、登記機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、不動(dòng)產(chǎn)登記簿和權(quán)屬證書(shū)的

4、效力以及不動(dòng)產(chǎn)登記的種類等作出了具體規(guī)定, 對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的統(tǒng)一登記作了宣示性的規(guī)定。與之相比,土地管理法對(duì)土地登記的作用、登記機(jī)關(guān)對(duì)登記申請(qǐng)的審查、利害關(guān)系人查詢登記資料等等均未作明確規(guī)定, 造成實(shí)際操作中僅將土地登記視為土地管理的一種方式, 使其在土地權(quán)利變動(dòng)中應(yīng)有的作用沒(méi)有得到發(fā)揮。 第二, 對(duì)土地征收施加了更嚴(yán)格的限定, 對(duì)土地補(bǔ)償作出了更完整的規(guī)定。在征地權(quán)的行使方面, 盡管土地管理法第2 條規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要, 可以依法對(duì)土地實(shí)行征收、征用并給予補(bǔ)償?！钡怯捎诘?3 條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè), 需要使用土地的, 必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的規(guī)定, 使得地方政府的征地權(quán)范圍大

5、大放寬, 變成只要涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)( 而不管是否為了公共利益) 需要使用建設(shè)用地, 就可以動(dòng)用征地權(quán)從農(nóng)民集體手中征收土地。這與大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通過(guò)土地征用法等法律來(lái)約束政府征地行為、嚴(yán)格征地條件形成了鮮明的對(duì)照。物權(quán)法第三章第42 條規(guī)定:“為了公共利益的需要, 依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！边@里保留了“公共利益”這一征收前提, 但是其后“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”的表述與土地管理法有很大差異。在這里,“法律”成為限制土地征收的工具, 既要看是否擁有法律規(guī)定的權(quán)限, 還要看是否符合法律規(guī)定的程序, 而不是像土地管理法那樣將法律變成征用、征收的“

6、尚方寶劍”。因此,物權(quán)法里這種看似表述上的變動(dòng)實(shí)則具有本質(zhì)意義上的變化, 應(yīng)該作為修改土地管理法的基礎(chǔ)。 另外,物權(quán)法明確了補(bǔ)償原則, 一個(gè)是強(qiáng)調(diào)了補(bǔ)償?shù)摹白泐~”, 另一個(gè)是增加了“社會(huì)保障費(fèi)用”的內(nèi)容, 為征地補(bǔ)償朝向“維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”的財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償邁出了重要一步。這也是現(xiàn)行的土地管理法沒(méi)有涉及的。 第三, 強(qiáng)化了集體土地所有權(quán)權(quán)益的“集體成員權(quán)”導(dǎo)向。物權(quán)法第59 條第1 款明確規(guī)定,“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn), 屬于本集體成員集體所有”。與之相比,土地管理法中的規(guī)定則有明顯的“集體組織”導(dǎo)向, 如第10 條規(guī)定,“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的, 由村集體經(jīng)濟(jì)組織或

7、者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理; 已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的, 由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理; 已經(jīng)屬于鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 農(nóng)民集體所有的, 由鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！睆募w經(jīng)濟(jì)組織導(dǎo)向向集體成員權(quán)導(dǎo)向的改變, 是落實(shí)集體所有制下集體成員物權(quán)的重要一步, 是明確每個(gè)集體社區(qū)成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益的法律保障, 也是防止集體組織或其他各級(jí)政府以“集體所有權(quán)”侵犯集體成員財(cái)產(chǎn)權(quán)的屏障。 第四, 明確了建設(shè)用地使用權(quán)可以分層設(shè)立的原則。物權(quán)法第136 條規(guī)定,“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”。這一規(guī)則適應(yīng)了中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度提高

8、和土地利用方式及使用主體多樣化的新形勢(shì)。土地可按地表、地上或地下進(jìn)行細(xì)分, 新規(guī)定為同一地塊土地權(quán)屬的細(xì)化提供了便利, 有利于不同的土地使用者對(duì)不同部位土地的利用, 為解決土地利用權(quán)屬糾紛、提高土地利用效率提供了法律解決途徑。 第五, 修改了建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的相關(guān)規(guī)則。物權(quán)法第149 條第1 款規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的, 自動(dòng)續(xù)期?！边@一規(guī)則改變了土地管理法第58 條關(guān)于“土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿, 土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的, 可以收回國(guó)有土地使用權(quán)”的規(guī)定。按照物權(quán)法, 對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的, 無(wú)需土地使用者申請(qǐng)即自動(dòng)續(xù)期, 避

9、免了可能出現(xiàn)的成千上萬(wàn)住戶辦理續(xù)期手續(xù)等可能造成的操作困難以及行政成本的增加, 減輕了老百姓的負(fù)擔(dān), 得到了普遍的贊成。同時(shí)物權(quán)法第149 條還規(guī)定了非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后地上物的歸屬, 即“非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期,依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬, 有約定的, 按照約定; 沒(méi)有約定或者約定不明確的, 依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”這是土地管理法中沒(méi)有明確的。 第六, 增加了地役權(quán)這種土地用益物權(quán)形態(tài)。在他人土地上設(shè)立地役權(quán), 是出讓、劃撥、租賃之外利用土地的一種方式。在中國(guó), 建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等用益物權(quán)對(duì)土地的支配具有排他

10、性, 結(jié)果導(dǎo)致其內(nèi)容往往相互沖突, 不能同時(shí)存在于同一地塊之上。而地役權(quán)的內(nèi)容具有兼容性, 就同一地塊可以設(shè)定多項(xiàng)地役權(quán)。這就為多個(gè)民事主體同時(shí)穩(wěn)定、長(zhǎng)期地利用同一土地提供了法律構(gòu)造, 有利于提高不動(dòng)產(chǎn)的利用效益。實(shí)踐中, 在集體土地之下鋪設(shè)地下管道、在集體土地之上架設(shè)天線, 如果通過(guò)設(shè)定地役權(quán)的方式, 就可以避免復(fù)雜的征地程序, 直接通過(guò)與農(nóng)民集體簽訂地役權(quán)合同來(lái)解決。在中國(guó)物權(quán)法仍然將物權(quán)法定主義作為基本原則的情況下, 地役權(quán)可以作為克服物權(quán)法定主義過(guò)于僵化的有效工具。1.2 以憲法為原則修改土地管理法與物權(quán)法相沖突之處 土地管理法與物權(quán)法相沖突的地方如何處理, 在學(xué)術(shù)界和立法界存在完全對(duì)

11、立的兩種觀點(diǎn), 而分歧的根源是對(duì)物權(quán)法第8 條的理解。 物權(quán)法第8 條規(guī)定,“其他相關(guān)法律對(duì)物權(quán)另有特別規(guī)定的, 依照其規(guī)定?！蓖恋毓芾矸o(wú)疑是該條所稱的“其他相關(guān)法律”之一。對(duì)于該條, 權(quán)威的解釋是“物權(quán)法是規(guī)范物的一般法, 相對(duì)于物權(quán)法言, 其他規(guī)范物權(quán)的法都是特別法。如土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法、農(nóng)村土地承包法、文物法等許多法律的規(guī)定都涉及物權(quán), 都是對(duì)特定領(lǐng)域的物權(quán)所作的特別規(guī)定, 當(dāng)然要優(yōu)先適用?！? 據(jù)此, 即使與物權(quán)法相沖突,土地管理法也沒(méi)有必要修改。 中國(guó)立法法第83 條規(guī)定,“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章, 特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的,

12、 適用特別規(guī)定; 新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的, 適用新的規(guī)定?！边@一規(guī)定確立了“特別法優(yōu)于一般法”、“新法優(yōu)于舊法”的法適用規(guī)則。從物權(quán)法第8 條的規(guī)定看, 它依循了立法法“特別法優(yōu)于一般法”的準(zhǔn)則, 但不符合“新法優(yōu)于舊法”的原則。 不過(guò), 以上立法法的兩個(gè)原則適用的前提是“同一機(jī)關(guān)”制定的規(guī)定。依據(jù)立法法第79 條,“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。”意即對(duì)于不屬于“同一機(jī)關(guān)”制定的規(guī)定, 當(dāng)其發(fā)生沖突時(shí), 應(yīng)按“上位法優(yōu)于下位法”的規(guī)則來(lái)處理。物權(quán)法是全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的基本法律, 而土地管理法是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的一般法律。全

13、國(guó)人民代表大會(huì)是中國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān), 而全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作為全國(guó)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)和組成部分, 是一個(gè)獨(dú)立的立法主體, 享有獨(dú)立的國(guó)家立法權(quán), 在中國(guó)立法主體系統(tǒng)中處于中央級(jí)立法主體第二級(jí)別的位置2。由此可見(jiàn), 全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)并非同一個(gè)立法機(jī)關(guān),物權(quán)法和土地管理法這兩部法律并非同一機(jī)關(guān)制定, 按照立法法第83 條處理這兩部法律之間的沖突顯然有失偏頗。是否可依立法法第79 條所規(guī)定的“上位法優(yōu)于下位法”的規(guī)則解決? 土地管理法與物權(quán)法在性質(zhì)上都屬于法律, 該條并未規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的法律之間的效力高低。也就是

14、說(shuō),土地管理法與物權(quán)法之間的效力沖突無(wú)法在立法法框架之下解決。 根據(jù)中國(guó)憲法, 法律分為基本法律和基本法律以外的法律( 一般法律) 3。基本法律是指全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改的刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)和其他事項(xiàng)的法律, 內(nèi)容涉及國(guó)家和社會(huì)生活某一方面最基本的問(wèn)題; 一般法律是指全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改的“除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的法律”( 憲法第67 條) 4。筆者認(rèn)為, 基于全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)之間不同的立法地位和立法權(quán)限, 基本法律應(yīng)當(dāng)具有高于一般法律的效力。物權(quán)法屬于全國(guó)人民代表大會(huì)制定的基本法律, 應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制

15、定的土地管理法的效力, 這是筆者主張?jiān)谕恋毓芾矸ㄅc物權(quán)法之間發(fā)生沖突時(shí)修改土地管理法的理由。2 土地管理法修改的基本原則2.1 公私法相結(jié)合的原則 有學(xué)者認(rèn)為, 立法工作中應(yīng)秉承公法與私法相區(qū)分5 以及行政權(quán)與所有權(quán)相分離6 的原理來(lái)解決相關(guān)問(wèn)題。按此思路, 本文探討的土地管理法律關(guān)系( 公法關(guān)系) 應(yīng)由土地管理法等法律調(diào)整, 土地權(quán)利法律關(guān)系( 私法關(guān)系) 由另外的法律調(diào)整。但是, 在中國(guó)的立法工作中, 將調(diào)整某一行業(yè)或事項(xiàng)的主要法律關(guān)系放在一部法律中規(guī)定、將“行為法、組織法、管理法”合一的思路已經(jīng)成為一種慣例,電力法、建法、民用航空法、鐵路法、招標(biāo)投標(biāo)法、拍賣(mài)法、保險(xiǎn)法、公司法、合伙企業(yè)法

16、、政府采購(gòu)法、公益事業(yè)捐贈(zèng)法、票據(jù)法、信托法等均不例外。“規(guī)范相同社會(huì)關(guān)系的立法內(nèi)容, 應(yīng)盡可能使其集中起來(lái), 力求涵括在一個(gè)規(guī)范性法律文件之中?！? 筆者認(rèn)為, 將“公法”與“私法”作嚴(yán)格區(qū)分本有其合理性, 但由于理論界至今對(duì)兩者的分界尚存爭(zhēng)議, 目前嚴(yán)守公法與私法的劃分將延滯法律的頒布與實(shí)施?；诖? 在中國(guó)立法實(shí)踐中, 并未對(duì)此作嚴(yán)格區(qū)分, 即使是在具有私法屬性的合同法和物權(quán)法中, 亦存在許多公法規(guī)范。因此, 在修改土地管理法時(shí), 一并修改和完善其中的公法規(guī)范和私法規(guī)范, 符合中國(guó)的立法慣例。此外, 在國(guó)土資源領(lǐng)域, 既存在著公法關(guān)系( 如國(guó)土資源管理) , 又存在私法關(guān)系( 如行使國(guó)家

17、所有權(quán)) , 尤其不能簡(jiǎn)單地依據(jù)公法與私法主體職能劃分的原理來(lái)處理。不過(guò), 由于國(guó)土資源管理部門(mén)既充任國(guó)家土地所有權(quán)的代表( 私法主體) , 又行使土地管理的職能( 公法主體) , 因此應(yīng)厘清土地管理法中國(guó)土資源管理部門(mén)的公權(quán)主體和私權(quán)主體地位, 分別修改和完善相關(guān)規(guī)則。2.2 物權(quán)平等保護(hù)的原則 物權(quán)法確立了物權(quán)平等保護(hù)的基本原則,“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律護(hù), 任何單位和個(gè)人不得侵犯?！? 第4 條) 物權(quán)平等保護(hù)原則的意義在于對(duì)不同所有制性質(zhì)的物權(quán)給予同樣的法律地位,賦予同樣的法律效力, 適用同樣的法律規(guī)則。 中國(guó)的集體土地所有權(quán)是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的制度, 它不是國(guó)

18、家土地所有權(quán)的派生物, 也不是隸屬于國(guó)家土地所有權(quán)之下的權(quán)利, 而是一種獨(dú)立的民事權(quán)利。在法律上, 集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)處于平等的地位8。在中國(guó), 由于歷史和政治的原因, 集體土地所有權(quán)在權(quán)能上又具有不完全性。集體土地所有權(quán)的這種“不完全性”與所有權(quán)的社會(huì)化以及由于土地所有權(quán)的特殊性所受到的公法上的限制和公權(quán)力的干涉同, 是與國(guó)有土地所有權(quán)相比較在效力、權(quán)能上的欠缺。根據(jù)現(xiàn)行法律, 集體所有的土地只有經(jīng)國(guó)家征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后, 才能出讓、轉(zhuǎn)讓。國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng), 政府對(duì)農(nóng)村土地“先征后讓”。在筆者看來(lái), 這種對(duì)集體土地所有權(quán)的“限制”不應(yīng)該成為排斥和剝奪本應(yīng)屬于所有權(quán)的權(quán)能。土地

19、管理法應(yīng)當(dāng)賦予集體土地適度限制下的處分權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中對(duì)集體土地所有權(quán)的權(quán)能限制, 既侵害了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益, 也影響了農(nóng)地的高效利用和農(nóng)民的生計(jì)。筆者認(rèn)為, 既然國(guó)家土地所有權(quán)上可以設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)且建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn), 基于所有權(quán)平等原則,集體土地所有權(quán)之上亦可設(shè)定集體建設(shè)用地使用權(quán)且集體建設(shè)用地使用權(quán)亦可依法流轉(zhuǎn)9 。2.3 尊重他人物權(quán)的原則 相對(duì)于民法的其他部分,物權(quán)法更加關(guān)注人的基本生存條件和其他基本需要, 也與人的生存和發(fā)展聯(lián)系更加密切。可以說(shuō),物權(quán)法是一種“以人為本”、貫徹“構(gòu)建和諧社會(huì)”理念的法律。“以人為本”反映在財(cái)產(chǎn)關(guān)系領(lǐng)域, 就是要確認(rèn)和保障物權(quán),物權(quán)法第2 條明

20、確規(guī)定物權(quán)是具有排他性的權(quán)利, 具有排除他人干涉的效力。 物權(quán)法所規(guī)定的土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、抵押權(quán)等物權(quán), 均具有排他性, 不僅排除一般人的干涉, 而且排除國(guó)家的干涉。這就要求土地管理法修改時(shí), 完善相應(yīng)的行政處罰措施, 在設(shè)定沒(méi)收或收回行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)( 權(quán)利) 時(shí), 應(yīng)當(dāng)有足夠的正當(dāng)性。物權(quán)法第38 條第2 款規(guī)定,“侵害物權(quán), 除承擔(dān)民事責(zé)任外, 違反行政管理規(guī)定的, 依法承擔(dān)行政責(zé)任; 構(gòu)成犯罪的, 依法追究刑事責(zé)任?！蓖恋毓芾矸ㄍ瑯蛹缲?fù)著保護(hù)土地物權(quán)的職能, 除了完善物權(quán)法中的許多援引性規(guī)范之外,土地管理法修改時(shí)還應(yīng)完善對(duì)侵

21、害土地物權(quán)的行政責(zé)任條款。3 土地管理法修改的主要內(nèi)容3.1 土地管理法中私法規(guī)范的修改與完善 梳理和調(diào)整土地管理法中“土地使用權(quán)”的概念在土地管理法中, 現(xiàn)行的土地使用權(quán)是指土地使用者獲得的土地占有權(quán)、使用權(quán)和部分收益權(quán)、部分處分權(quán)等權(quán)利集合的權(quán)利束。在物權(quán)法立法過(guò)程中, 采用什么術(shù)語(yǔ)來(lái)指稱使用他人土地的權(quán)利, 一直存在爭(zhēng)議, 主要有“地上權(quán)”、“基地使用權(quán)”、“土地使用權(quán)”、“建設(shè)用地使用權(quán)”等。物權(quán)法最終用“建設(shè)用地使用權(quán)”來(lái)表達(dá)利用國(guó)有土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施的權(quán)利( 物權(quán)法第135 條) 。土地管理法規(guī)定的土地使用權(quán)既包括了農(nóng)用地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等權(quán)利1, 又包括債

22、權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)10。在物權(quán)法施行之后,“土地使用權(quán)”是一類權(quán)利的稱謂, 是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、債權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)等的上位概念。這一概念仍有存在的必要, 尤其是在指稱法律規(guī)定為具體物權(quán)之外的土地使用關(guān)系之時(shí)。 土地管理法修改時(shí), 首先需要梳理和調(diào)整其中“土地使用權(quán)”的用法。如該法第11 條第2 款所“建設(shè)用地使用權(quán)”應(yīng)稱為“集體建設(shè)用地使用權(quán)”, 第11 條第3 款、第55 條、第56 條、第57 條、第58 條等所稱“使用權(quán)”或“土地使用權(quán)”應(yīng)改為“建設(shè)用地使用權(quán)”。但第二章“土地的所有權(quán)和使用權(quán)”中用來(lái)概括一般概念的“土地使用權(quán)”的條款應(yīng)當(dāng)

23、維持“土地使用權(quán)”的稱謂, 如第12 條、第16 條等。 明確縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)的國(guó)有土地所有權(quán)行使主體的地位國(guó)家作為國(guó)家所有權(quán)的惟一主體, 并不直接行使所有權(quán)的權(quán)能, 而是根據(jù)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的原則, 按照財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)、用途, 把財(cái)產(chǎn)分別交給相應(yīng)的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位, 這些機(jī)關(guān)、單位在授權(quán)范圍內(nèi)代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)的職能, 但是財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)并不發(fā)生轉(zhuǎn)移, 仍然屬于國(guó)家。 縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)在建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立中行使了國(guó)家土地所有權(quán)。按照物權(quán)法第135 條的規(guī)定, 建設(shè)用地使用權(quán)是在國(guó)家土地所有權(quán)之上設(shè)定的一項(xiàng)他物權(quán)( 用益物權(quán)) , 屬于對(duì)國(guó)家土地所有權(quán)的處

24、分。用地者要與國(guó)家進(jìn)行磋商、談判, 簽訂建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同, 在國(guó)家所有的土地所有權(quán)上設(shè)定一個(gè)權(quán)利負(fù)擔(dān)。在這一過(guò)程中, 縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源部門(mén)代表國(guó)家行使國(guó)家土地所有權(quán)的職能。但現(xiàn)行土地管理法并未對(duì)縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立中的法律地位作出規(guī)定, 縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)與用地者簽訂建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的明確法律依據(jù)是城市房地產(chǎn)管理法第14條第2 款。因?yàn)榭h級(jí)以上人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)在行使土地管理法中的很多權(quán)利時(shí), 仰賴的是其私法主體定位, 因此土地管理法應(yīng)對(duì)此作出明確授權(quán)性規(guī)定。 完善建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立規(guī)則物權(quán)法雖然對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立規(guī)則

25、作了規(guī)定, 但還需土地管理法予以具體化。例如, 空間建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立問(wèn)題, 應(yīng)當(dāng)只允許土地所有權(quán)人在地表之外的空間設(shè)立空間建設(shè)用地使用權(quán), 同時(shí)規(guī)定空間建設(shè)用地使用權(quán)與所有權(quán)、既存利用權(quán)的利益協(xié)調(diào)規(guī)則。再如, 建設(shè)用地使用期限問(wèn)題,物權(quán)法僅在建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的一個(gè)條款中予以規(guī)定。但根據(jù)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第12 條的規(guī)定, 土地使用權(quán)出讓最高年限為:( 1) 居住用地70 年;( 2) 工業(yè)用地50 年;( 3) 教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50 年;( 4) 商業(yè)、旅游、娛樂(lè)用地40 年;( 5) 綜合及其他用地50 年。依合同法的基本原理, 建設(shè)用地使用期限既

26、然是合同條款之一, 就應(yīng)允許當(dāng)事人約定, 只要該約定不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)行性規(guī)定即可。如果當(dāng)事人在上述最高期限范圍約定一個(gè)期限, 是否允許? 如建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中約定住宅用地使用期限為10 年, 是否有效? 在比較法上可以看到, 國(guó)外地上權(quán)立法一般只規(guī)定最短期間, 最長(zhǎng)期間可以由當(dāng)事人約定。如日本借地借家法規(guī)定, 借地權(quán)存續(xù)期間為30 年, 但契約約定超過(guò)30 年者, 從其約定6。筆者認(rèn)為只需把建設(shè)用地使用權(quán)出讓金與土地使用期限聯(lián)系起來(lái)即可。 修改建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的處理規(guī)則土地管理法第58 條規(guī)定,“土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿, 土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期

27、未獲批準(zhǔn)的”, 可以無(wú)償收回土地使用權(quán)。這一規(guī)定與物權(quán)法第49 條的相關(guān)規(guī)定直接相沖突, 應(yīng)予修改。對(duì)于“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的, 自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定,土地管理法中對(duì)續(xù)期時(shí)土地使用費(fèi)的繳納應(yīng)當(dāng)作出明確規(guī)定。物權(quán)法對(duì)期間屆滿后是否支付土地使用費(fèi)的問(wèn)題未作規(guī)定, 并不表明自動(dòng)續(xù)期時(shí)建設(shè)用地使用權(quán)人無(wú)需承擔(dān)任何義務(wù)。其立法原意是,“如何科學(xué)地規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)人屆時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù), 目前還缺少科學(xué)依據(jù), 應(yīng)當(dāng)慎重研究, 物權(quán)法以不作規(guī)定為宜。而且物權(quán)法不作規(guī)定, 也不影響國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際情況做出相關(guān)的規(guī)定。”1物權(quán)法第149 條第2 款規(guī)定,“非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期, 依照法律規(guī)定辦

28、理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬, 有約定的, 按照約定; 沒(méi)有約定或者約定不明確的, 依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！边@里對(duì)于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期問(wèn)題, 授權(quán)法律作出規(guī)定; 對(duì)于土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬, 授權(quán)法律和行政法規(guī)作出規(guī)定。筆者認(rèn)為, 地上物的歸屬問(wèn)題不宜由行政法規(guī)規(guī)定, 因?yàn)閲?guó)務(wù)院作為建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的一方當(dāng)事人, 又有權(quán)制定行政法規(guī)來(lái)決定期間屆滿后另一方當(dāng)事人能否獲得地上物的使用權(quán), 其公正性值得懷疑。在設(shè)計(jì)土地管理法相關(guān)規(guī)則時(shí), 為防止財(cái)產(chǎn)的浪費(fèi), 應(yīng)盡量保護(hù)地上物的使用價(jià)值, 以輕易不拆地上物為基本價(jià)值取向, 在目前“房地分離”的體制下, 注

29、重保護(hù)建筑物所有人的利益, 盡量由建筑物所有人使用房屋; 在尊重當(dāng)事人意思自治的同時(shí),適度進(jìn)行國(guó)家干預(yù), 以保護(hù)利用土地的弱勢(shì)群體10。3.2 土地管理法中公法規(guī)范的修改與完善 完善土地登記規(guī)定土地管理法關(guān)于土地登記的規(guī)定集中在第11 條、第12 條, 但 這些規(guī)則太簡(jiǎn)略, 亟待完善。 ( 1) 土地物權(quán)變動(dòng)原則上采取登記生效主義, 在特定情況下也采取登記對(duì)抗主義。物權(quán)法第9 條規(guī)定,“對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅, 經(jīng)依法登記發(fā)生效力; 未經(jīng)登記, 不發(fā)生效力, 但法律另有規(guī)定的除外。依法屬于國(guó)家所有的自然資源, 所有權(quán)可以不登記?！睋?jù)此, 建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,

30、未經(jīng)登記,不生效; 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán)的設(shè)立未經(jīng)登記, 不得對(duì)抗善意第三人; 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán)、宅基地使用權(quán)的變更、轉(zhuǎn)讓和消滅, 未經(jīng)登記, 不發(fā)生物權(quán)效力。 ( 2) 登記機(jī)構(gòu)的審查義務(wù)。物權(quán)法第12 條規(guī)定了登記機(jī)構(gòu)的審查義務(wù)。在比較法上, 登記機(jī)構(gòu)對(duì)登記申請(qǐng)的審查主要采取兩種主張: 實(shí)質(zhì)審查主義和形式審查主義。形式審查指登記機(jī)構(gòu)僅對(duì)當(dāng)事人提交的申請(qǐng)材料進(jìn)行審查, 只要當(dāng)事人遞交的材料符合形式要件, 材料上記載的事項(xiàng)有無(wú)瑕疵, 則不在審查內(nèi)容之列。實(shí)質(zhì)審查指登記機(jī)構(gòu)不僅應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人提交的申請(qǐng)材料是否符合形式要件進(jìn)行審查, 而且要對(duì)申請(qǐng)材料內(nèi)容的真?zhèn)芜M(jìn)行審查, 在特殊情況下, 還要

31、對(duì)法律關(guān)系的真實(shí)性進(jìn)行審查。兩者之間的最大區(qū)別在于是否要對(duì)引起物權(quán)變動(dòng)的債權(quán)關(guān)系加以審查。從中國(guó)物權(quán)法第12 條關(guān)于登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)規(guī)定看,物權(quán)法并未單獨(dú)采納任何一種模式, 而是采取了折衷的辦法, 既不是完全的實(shí)質(zhì)審查, 也不是完全的形式審查, 而是以形式審查為主、實(shí)質(zhì)審查為輔的一種模式11。修改土地管理法時(shí), 在確定登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)上應(yīng)依此標(biāo)準(zhǔn)把握。 ( 3)物權(quán)法明確了完善登記制度的目標(biāo)是建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度,土地管理法的修改應(yīng)當(dāng)作出相關(guān)規(guī)定。 完善土地征收規(guī)則在中國(guó), 土地征收被界定為國(guó)家為了公共利益的需要, 按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序,采取強(qiáng)制手段有償?shù)貙⑥r(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有, 體

32、現(xiàn)著國(guó)家和集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。就土地征收的性質(zhì)而言, 通說(shuō)認(rèn)為征收本質(zhì)上是對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪, 不管采取何種補(bǔ)償原則( 等價(jià)交換或其他) , 其展現(xiàn)的是強(qiáng)權(quán)與私力之間的利益角逐12, 表示的是一種行政法律關(guān)系, 而非平等主體間的民事法律關(guān)系13。土地管理法的修改應(yīng)在以下幾個(gè)方面落實(shí)物權(quán)法關(guān)于土地征收的規(guī)則。 ( 1) 明確界定土地征收的條件。物權(quán)法規(guī)定的土地征收的條件是為了公共利益的需要。當(dāng)前, 大量土地征收行為是基于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等商業(yè)目的, 由政府通過(guò)低價(jià)征地, 再以高價(jià)出讓給開(kāi)發(fā)商。農(nóng)民則完全喪失了對(duì)自己土地的處置權(quán), 不能收取“地價(jià)”, 只能接受“補(bǔ)償”, 成為商業(yè)利益的犧牲品。正是由于

33、對(duì)“公共利益”沒(méi)有明確界定, 地方政府才能超越職權(quán), 無(wú)限使用土地的征收權(quán), 亂征濫征或多征少補(bǔ)。對(duì)于公共利益的界定, 可從公共使用和公共用途兩個(gè)角度著眼。公共使用包括代表公共利益主體的直接使用行為, 如國(guó)防建設(shè)、政府建筑物。公共用途指征收的后果是增進(jìn)社會(huì)成員的福利, 如教育、學(xué)術(shù)、公益事業(yè)等國(guó)營(yíng)事業(yè)。公共利益的公共性決定了土地征收行為不得用于為特定的個(gè)人或少數(shù)人謀取私利, 同時(shí)也排除了某一特定方因征收行為得益而以另一特定方受損失為代價(jià)的可能。公共利益的非商業(yè)性決定了那些營(yíng)利性的商業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)不能動(dòng)用征收權(quán)。事實(shí)上, 法律并不禁止商業(yè)開(kāi)發(fā)本身, 只是商業(yè)開(kāi)發(fā)所需用地不應(yīng)動(dòng)用國(guó)家征收權(quán), 而應(yīng)遵循

34、市場(chǎng)規(guī)律通過(guò)平等協(xié)商和簽訂合同的方式14。那些直接或主要體現(xiàn)開(kāi)發(fā)商( 不管是國(guó)有公司還是私營(yíng)企業(yè)) 利益的經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目, 即使它能創(chuàng)造稅收或增加就業(yè), 也能使不特定的部分人間接獲利, 但不能必然構(gòu)成社會(huì)公共利益。例如,“建設(shè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、科技園區(qū), 雖可使社會(huì)成員間接得到利益, 仍屬于商業(yè)的, 而不屬于社會(huì)公共利益?！?5 另外, 以過(guò)量的能源消耗和嚴(yán)重的環(huán)境污染為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目, 雖能在短時(shí)帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)效益, 但不利于社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展, 從根本上損害了社會(huì)公共利益, 顯然不能成為動(dòng)用征收權(quán)的理由。 ( 2) 完善土地征收的程序。近年來(lái), 中國(guó)征收實(shí)踐中出現(xiàn)了許多以“公共利益”的名義違法征

35、地、占地等事件。學(xué)者大多將此類問(wèn)題歸結(jié)為“公共利益”的界定問(wèn)題, 但這在一定程度上是忽視了正當(dāng)程序在征收中的重要意義。筆者認(rèn)為, 公共利益的需要只能通過(guò)在程序上的交互性和正當(dāng)性來(lái)確定。因?yàn)椴粌H要考慮什么是公共利益,還要考慮由誰(shuí)來(lái)確定公共利益, 最后還要判斷公共利益與征收之間的合理性和必然性。所以, 應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)一個(gè)有公眾、利益被限制者、公共機(jī)關(guān)共同參與的法律適用程序。實(shí)際上, 公共利益的判斷過(guò)程就是一個(gè)在利益權(quán)衡的基礎(chǔ)上、在眾多特殊的私人利益、具體公共利益或者局部公共利益中提煉的過(guò)程。就立法而言, 公共利益不是一個(gè)法律條文、一部法律可以解決的, 它在法律中的體現(xiàn)要受整個(gè)法律規(guī)范外部結(jié)構(gòu)和外部因素的制約, 需要在相關(guān)的法律規(guī)范體系內(nèi)進(jìn)行完整而系統(tǒng)的約束。而且, 通過(guò)程序機(jī)制彌補(bǔ)實(shí)體上的正當(dāng)性應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)社會(huì)治理的基礎(chǔ)性方略來(lái)看待, 社會(huì)活動(dòng)的合法性也必須從程序的角度加以