中國環(huán)境保護(hù)的法治思考

1、中國環(huán)境保護(hù)的法治思考摘 要：本文通過對環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律體制的深入分析， 闡述了其在環(huán)境立法發(fā)展 中的必要性和具體體現(xiàn)。面臨著中國環(huán)境問題的巨大考驗，僅僅依靠行政機(jī)關(guān)的 硬性管制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，這就需要引入環(huán)境經(jīng)濟(jì)的法律手段， 通過其固有的市場 競爭機(jī)制達(dá)到環(huán)境資源的保護(hù)和合理利用。 并通過體制內(nèi)部的各種環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律 制度的不斷完善以期適應(yīng)中國在新時期市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所面臨的更大挑戰(zhàn)。談及中國人的環(huán)境保護(hù)意識之建立， 上可溯至春秋時代，早在逸周書大 聚篇中就已有了關(guān)于禁伐山林等環(huán)保措施的規(guī)定，可見在這一點(diǎn)上我們國人并 沒有落后于西方。然而中國人的環(huán)境保護(hù)意識即使早已有之， 而其積極的環(huán)境保 護(hù)立法

2、也并不落后于人，究竟為什么還是會遭到種種自然災(zāi)患的遺害， 環(huán)境破壞 問題接連不斷甚至有所加重呢？探其原因， 關(guān)鍵一點(diǎn)在于大量的環(huán)境立法并沒有 得到有力地實施，中國的環(huán)境法律尚待通過更有效的機(jī)制使之真正發(fā)揮預(yù)期的作 用，而將環(huán)境法律的經(jīng)濟(jì)機(jī)制引進(jìn)環(huán)境保護(hù)的立法中就顯得尤為關(guān)鍵和必要。一、在環(huán)境保護(hù)立法中建立環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律調(diào)整機(jī)制的必要性立法的目的，在于通過國家強(qiáng)制力的形式，將對統(tǒng)治階級有利的事實和行為 確定為合法，以最大限度的維護(hù)統(tǒng)治階級的利益。 在一系列的立法過程之中，目 的的設(shè)定是第一重要的，它體現(xiàn)著立法的價值觀，這種目的理念支撐著立法的指 導(dǎo)思想以及法律原則和制度的建立。環(huán)境法的目的無疑就是

3、立法者通過制定法 律，對一定社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)整所要達(dá)到的價值目標(biāo)。我國環(huán)境法的立法目的，就是最大限度的保障人體健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。這里體現(xiàn)了我國環(huán) 境立法目的的二元性，也就是既注意維護(hù)人類本身的健康， 又不放棄對未來環(huán)境 的保護(hù)和為后代人的生存、發(fā)展創(chuàng)造良好的契機(jī)，把當(dāng)代人的發(fā)展建立在不危及 后代人的需求之上。這一理念也是一項貫穿我國環(huán)境保護(hù)法律始終的基本原則。 這種價值觀最早產(chǎn)生于1972年的斯德哥爾摩“人類環(huán)境會議”上，它一改了人 類長期堅持的“人類利益中心主義”，而轉(zhuǎn)向了 “在不排除保護(hù)人類自身權(quán)利與 利益的前提下，確立衡平世代問利益，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展和保護(hù) 人類的環(huán)

4、境權(quán)與生態(tài)世界的自然權(quán)利這兩大目標(biāo)”的“生態(tài)利益中心主義”。然而，目前的環(huán)境現(xiàn)狀，正亦步亦趨地與我們的環(huán)境立法目的走向反面。而綜 觀我國的環(huán)境立法，通過大量的行政性質(zhì)的硬性手段治理環(huán)境， 既沒有最大限度 地保障人類的健康與安全，亦沒能充分適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要， 形成可持續(xù)發(fā) 展的總體戰(zhàn)略。因此從環(huán)境立法根本目的的角度出發(fā)，引入環(huán)境法律的經(jīng)濟(jì)機(jī)制 已是環(huán)境立法的一種內(nèi)在要求。從另一個角度來說，由于環(huán)境資源這一特殊的社會財富并不具有“外部經(jīng)濟(jì) 性”，從而使得環(huán)境的利用主體在不同層次的生產(chǎn)、投資、消費(fèi)等活動中，很少 考慮到由此產(chǎn)生的對財產(chǎn)、人身、生產(chǎn)活動、環(huán)境的舒適性以及環(huán)境美學(xué)價值的 損害，并將

5、其折算到有關(guān)的產(chǎn)品成本或收益當(dāng)中， 而往往只考慮到自身的成本和 收益。這種視環(huán)境價值為零的思想一直左右著人們的經(jīng)營理念，并因此也給人類帶來了犧牲環(huán)境以獲得經(jīng)濟(jì)效益的慘痛代價， 造成了環(huán)境的深度污染和破壞。針 對諸此情形，環(huán)境成本內(nèi)部化的理念應(yīng)運(yùn)而生。環(huán)境成本內(nèi)部化，就是指根據(jù)“污 染者付費(fèi)”的原則，將環(huán)境與資源費(fèi)用計算到產(chǎn)品成本中去， 從而根本上反映產(chǎn) 品的真正價值，解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞。環(huán)境成本內(nèi)部化理念淵源于20世紀(jì)中期產(chǎn)生的環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)。它的施行并不能完全依賴于原有的環(huán)境行政管理手 段，而是需要進(jìn)一步地確立環(huán)境法律的經(jīng)濟(jì)手段， 來確保環(huán)境成本內(nèi)部化的實施。 從而促使改善經(jīng)營結(jié)構(gòu)，增加技術(shù)

6、投入，提高產(chǎn)品的科技含量，合理有效利用社 會資源，達(dá)到環(huán)境資源的合理配置，從而實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略。正如馬克思、恩格斯所言：“一切社會關(guān)系歸根結(jié)底是一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系”， 環(huán)境資源雖然一直被認(rèn)為是一種大自然無償賦予給人們的財富，但當(dāng)人們開始向它索取各種利益之時，它亦給人們帶來了生態(tài)環(huán)境的災(zāi)難性破壞， 這著實讓人類 承受了致命一擊，使之將其從自然環(huán)境中索取的利益又以另一種方式（環(huán)境資源的保護(hù)和改善費(fèi)用）還歸回去。這也就印證了一點(diǎn)，即使環(huán)境資源不屬于任何個 人，但當(dāng)它一旦與人類的生產(chǎn)和生活發(fā)生了一定的關(guān)系，那么它也就具有了一定的經(jīng)濟(jì)價值，從而有必要也必須引入經(jīng)濟(jì)的法律手段對于一切與環(huán)境資源發(fā)生社 會關(guān)系

7、的行為加以約束和調(diào)整。二、環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律機(jī)制的含義及在我國環(huán)境保護(hù)立法中的體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)法律體制是在現(xiàn)實社會“市場失靈”和“政府失靈”兩 種現(xiàn)象同時出現(xiàn)的情況下產(chǎn)生的。這也就是說它并非是一種簡單的經(jīng)濟(jì)性的手 段。21世紀(jì)議程中指出：“在過去的幾年中，許多政府，主要是工業(yè)國家的 政府，但也有中歐、東歐和發(fā)展中國家的政府，愈來愈多的采用面向市場的經(jīng)濟(jì) 法律手段。”因此，我們提出的環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律體制是指以“生態(tài)人”理念為 出發(fā)點(diǎn)，以兼顧環(huán)境道德、市場主體的經(jīng)濟(jì)利益、環(huán)境價值、社會效益為標(biāo)準(zhǔn)， 以含有生態(tài)效益的經(jīng)濟(jì)杠桿為主要調(diào)節(jié)方式的經(jīng)濟(jì)法律規(guī)制手段。環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律機(jī)制的關(guān)鍵性優(yōu)勢在于，其引入了市場競爭

8、機(jī)制，針對以行政手段為主的環(huán)境 保護(hù)措施，具有更大的優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在：環(huán)境資源的市場化，使環(huán)境資源通過市場競爭機(jī)制得到更為合理的有效 利用，使污染者的經(jīng)濟(jì)成本隨著污染物的多少而變化， 從而激發(fā)生產(chǎn)者擴(kuò)大技術(shù) 投資，減少環(huán)境污染損害，有利于環(huán)境管理成本的降低。 引進(jìn)了市場競爭機(jī)制的環(huán)境經(jīng)濟(jì)保護(hù)措施， 更體現(xiàn)了在污染分擔(dān)上的公 平原則，一改往日“公共綠地的悲劇”， 而是采取誰污染誰負(fù)擔(dān)的原則，明確了 環(huán)境成本的分擔(dān)，而不是由全社會來承擔(dān)環(huán)境污損的成本。 刺激市場主體的環(huán)保積極性。一方面，污染者盡量選擇經(jīng)濟(jì)上最有效的 解決方式，或受行政管制，或利用市場手段發(fā)展無外部成本的生產(chǎn)方式，根據(jù)自身的經(jīng)營特點(diǎn)

9、進(jìn)行環(huán)境的污染防治；另一方面，消費(fèi)者也可以更積極地選用綠色 健康的產(chǎn)品，因為環(huán)境成本的內(nèi)部化使污染環(huán)境產(chǎn)品的成本價值要高于無污染、 技術(shù)含量高的產(chǎn)品，這樣形成的價格差異自然引導(dǎo)人們樂于“綠色消費(fèi)”，從而有利環(huán)境污染的進(jìn)一步治理。環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律機(jī)制在立法中的體現(xiàn)：引入一系列的經(jīng)濟(jì)理念進(jìn)行環(huán)境治理，并不是所有的經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的手段都能 適用，而只是適用其中有利于環(huán)境成本內(nèi)部化的一部分經(jīng)濟(jì)手段。目前在環(huán)境保護(hù)立法中采用的較為普遍的是環(huán)境保護(hù)費(fèi)的征收、排污許可證及排污權(quán)的交易制 度，而在OECIB家廣泛采用的稅收和抵押金制度，雖在我國環(huán)境法的條文中沒 有明確規(guī)定，但隨著環(huán)保立法的不斷完善其最終亦將被納入到體

10、系中來。首先，收費(fèi)制度在我國體現(xiàn)為環(huán)境保護(hù)費(fèi)的征收， 它包括：排污費(fèi)的征 收制度，是指國家環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)根據(jù)環(huán)境保護(hù)法律、 法規(guī)，對直接向環(huán)境排放污 染物的單位和個體工商戶征收一定數(shù)額的費(fèi)用。 我國排污費(fèi)的征收體現(xiàn)為強(qiáng)制性 的特點(diǎn)，主要擬訂“三廢”排放標(biāo)準(zhǔn)，超過一定標(biāo)準(zhǔn)排污則收取一定費(fèi)用。 對于 向大氣、海洋、水體排放污染物的，實行排污即收費(fèi)，進(jìn)一步嚴(yán)格收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。 征收的排污費(fèi)作為環(huán)境保護(hù)的專向基金， 納入國家的財政預(yù)算，按區(qū)域?qū)嵭蟹旨?管理。征收環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，是指為了防止生態(tài)環(huán)境的破壞， 根據(jù)“利用者補(bǔ) 償、開發(fā)者養(yǎng)護(hù)、破壞者恢復(fù)”的原則，向從事對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或者可能產(chǎn)生不 良影響的單位和

11、個人征收的一定數(shù)額費(fèi)用。其主要適用于排污收費(fèi)沒有覆蓋到的 影響生態(tài)環(huán)境的各種行為，主要包括礦產(chǎn)資源、能源的開采、森林采伐、草原的 過度使用、地下水資源的過度開采、地表水資源的開發(fā)利用、開發(fā)區(qū)的建設(shè)等。其次，排污許可證制度及排污權(quán)交易。排污許可證制度主要是利用行政管理 的手段來對環(huán)境污染的行為進(jìn)行約束， 之所以在此提及排污許可證制度，是因為 它是進(jìn)行排污權(quán)交易的基礎(chǔ)。排污權(quán)交易是指排污單位在環(huán)境保護(hù)行政主管部門 的監(jiān)督管理下，以排污指標(biāo)為標(biāo)的進(jìn)行的交易。通過政府事先設(shè)定某一區(qū)域的總 量調(diào)控，對該地區(qū)或空間內(nèi)可容納的最大污染物總量向進(jìn)行分配，在初始分配后允許進(jìn)行交易排污權(quán)，以此通過運(yùn)用市場刺激機(jī)制

12、，鼓勵采用低費(fèi)用、少污染的 措施，將排污權(quán)從治理成本低的流向治理成本高的，最終實現(xiàn)資源的有效利用。再次，稅收制度。稅收是指政府征收一定的環(huán)境稅， 主要包括產(chǎn)品稅和排污 稅兩種。產(chǎn)品稅主要針對那些可能對環(huán)境造成污染的產(chǎn)品，如石油、煤、天然氣、塑料制品等；而排污稅，主要是針對污染，進(jìn)行從源頭控制到生產(chǎn)行為控制的全 程控制，納稅主體主要是從事造紙、化工、冶煉等“夕陽產(chǎn)業(yè)”的生產(chǎn)。最后，環(huán)境抵押金制度，是指通過強(qiáng)制性的措施，使消費(fèi)者在玻璃或塑料等 容器（包裝物）上或支付押金，以促使消費(fèi)者退回或者循環(huán)使用這些容器或包裝 物。消費(fèi)者在購買飲料等商品時，為包裝或裝有這些飲料或商品的容器或包裝物 支付一定數(shù)額

13、的費(fèi)用，待消費(fèi)者使用完畢，若消費(fèi)者按消費(fèi)的數(shù)量退回包裝物或 容器，則銷售者根據(jù)這些數(shù)量退還給消費(fèi)者預(yù)期支付的相應(yīng)數(shù)目的押金；否則， 如果消費(fèi)者沒有意愿返回這些包裝物或容器，則相應(yīng)地不能取回預(yù)先支付的押 金。其實，這種環(huán)境保護(hù)措施在我國早已有之，例如早期牛奶瓶的處理就是這樣。 只是隨著人們生活節(jié)奏的加快，方便成為了消費(fèi)的主導(dǎo)理念，以致于讓人們遺忘 了更重要的環(huán)境保護(hù)。所以，為了進(jìn)一步節(jié)約能源，減少環(huán)境污染，我們有必要 放棄一點(diǎn)方便，而采取環(huán)境保護(hù)的押金制度。除了以上這些環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律手段的適用， 還有環(huán)境發(fā)展基金、環(huán)境損害保險 金等經(jīng)濟(jì)手續(xù)，在以市場機(jī)制為主導(dǎo)的環(huán)保立法中也都有著不可替代的重要作

14、用。它們共同作用于環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律的調(diào)整機(jī)制， 最大限度地內(nèi)部化環(huán)境成本，使 環(huán)境資源達(dá)到最大限度地合理配置，從根本上改善著人類的生存環(huán)境。三、環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律體制在立法中的尚待完善雖然環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律體制已在環(huán)境法規(guī)中初步建立， 各項經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用也得 到了立法的肯認(rèn)，但在經(jīng)濟(jì)手段的具體實施環(huán)節(jié)上還存在著亟待改善的地方：在征收環(huán)境稅方面，吸取西方的經(jīng)驗教訓(xùn)，完善環(huán)境稅收的計稅依據(jù)是 關(guān)鍵。首先，我認(rèn)為征收排污費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該采用雙重指標(biāo)， 即以排放污染物的濃 度和總量來計征稅費(fèi)，單一的計征標(biāo)準(zhǔn)往往造成顯失公正， 污染得不到有效控制 的現(xiàn)象。征收排污費(fèi)暫行辦法第四條規(guī)定：”排污單位應(yīng)當(dāng)如實向當(dāng)?shù)丨h(huán)境 保護(hù)部門

15、申報登記排放污染物的種類、 數(shù)量和濃度，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門或其指定的 監(jiān)測單位核實后，作為征收排污費(fèi)的事實依據(jù)?！庇薪?jīng)驗證明，根據(jù)單一的排放 濃度標(biāo)準(zhǔn)來征稅，致使許多排放濃度小但排污量很大、污染嚴(yán)重的逃避了繳納排 污費(fèi)，這在很大程度上加劇了資源浪費(fèi)和環(huán)境污染， 不利于提高環(huán)境資源的利用 率和社會公平性。其次，排污費(fèi)的收費(fèi)稅率根據(jù)污染物對環(huán)境危害程度大小不同實行多標(biāo)準(zhǔn)征 收。按照征收排污費(fèi)暫行辦法附表的規(guī)定，個別工業(yè)密集、污染嚴(yán)重的大、 中城市，經(jīng)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)，可以對征稅標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。 理想的稅率計算方法是通過國家各級環(huán)保部門拍賣含不同污染元素（如含硫、氯等）的商品的生產(chǎn)權(quán)，同

16、時與同類綠色產(chǎn)品的價格成本進(jìn)行比較，綜合平衡來確定相關(guān)稅種的稅率。再次，注重間接課稅手段的利用。例如，對于由于消費(fèi)者的使用而造成污染 的產(chǎn)品（例如，煙花爆竹），宜根據(jù)污染程度采取改變生產(chǎn)和需求結(jié)構(gòu)的征管方 式；對于其他產(chǎn)品則應(yīng)當(dāng)根據(jù)生產(chǎn)過程中污染物排放量的多少，對其所用的原材料和能源施以不同稅率。這樣的產(chǎn)品如非綠色冰箱的生產(chǎn)。最后，關(guān)于稅費(fèi)的管理和使用。環(huán)境污染稅和產(chǎn)品稅費(fèi)的計征，應(yīng)當(dāng)納入預(yù) 算，作為環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)助資金，按專向資金管理，不參與體制分成。之所以對稅 費(fèi)進(jìn)行嚴(yán)格的?？顚Ｓ?，就是為了制止和糾正環(huán)境稅金被擠占、 被挪用的的違法 行為，以保證環(huán)境保護(hù)補(bǔ)助資金在控制污染和促進(jìn)環(huán)境管理中的作

17、用。 在征收排污費(fèi)方面，關(guān)鍵是要對排污收費(fèi)制度進(jìn)行改革。首先要加大排污費(fèi)的收費(fèi)力度。以往的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定位較低，這導(dǎo)致大多數(shù)寧 愿繳納排污費(fèi)也不愿治理污染，因為相比較下來似乎交授排污費(fèi)更合算一些， 結(jié) 果造成環(huán)境污染不但難以改觀，甚至更為嚴(yán)重，征費(fèi)的初衷也就根本無法實現(xiàn)。其次，推廣將環(huán)境污染外部成本完全內(nèi)化的雙收費(fèi)制度。再次，實行按污染物的濃度、種類、數(shù)量等多維度的量值進(jìn)行計征的標(biāo)準(zhǔn)， 同時對于多個因素造成的污染現(xiàn)象，即多因一果，實行全部征收排污費(fèi)。最后，同環(huán)境污染稅金一樣，通過獨(dú)立核算，納入專項帳戶，保證資金的合 理用途。 建立并扶植環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律體制下的新型活動主體。首先，應(yīng)該大力扶植專業(yè)的環(huán)境

18、污染治理， 實行環(huán)境污染的集中治理，一改 “誰污染誰治理”的原則為“誰付費(fèi)誰治理”，以降低治理費(fèi)用，發(fā)揮投資效益 和規(guī)模效益。其次，鑒于環(huán)境資源的社會公益性，為保障污染的及時整治，應(yīng)建立類似“環(huán) 境權(quán)益代理公司”的非營利組織以提高環(huán)境權(quán)益的保護(hù)效率。再次，應(yīng)當(dāng)建立類似于“控污銀行”的中介組織以期代替政府在環(huán)境資源交 易市場的既擔(dān)當(dāng)組織者又充當(dāng)中介機(jī)構(gòu)的尷尬地位。針對我國現(xiàn)實的具體國情，在環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律體制中適時引進(jìn)市場競爭機(jī) 制，以取得環(huán)境法律制度的不斷完善。首要之條，引進(jìn)環(huán)境損害責(zé)任保險制度，這一制度要求從事需要許可證和需 要審批的活動的人都應(yīng)當(dāng)按照政府的規(guī)定繳納一定的保險金額。它一方面可以轉(zhuǎn)移投保者的環(huán)境污染損害賠償?shù)娘L(fēng)險，另一方面可以用來消除未來不可預(yù)見的環(huán) 境風(fēng)險，同時使受害者得到及時的資金補(bǔ)償。其次要求將資源利用率和生態(tài)效益及環(huán)境代價列入成本核算，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)效益的分析，從而有效引導(dǎo)走環(huán)保之路四、小結(jié)通過以上的分析，讓我們對于環(huán)境保護(hù)立法中的環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律體制有了一定 的理性認(rèn)識。環(huán)境資源同樣具有一定的經(jīng)濟(jì)價值，這是整篇文章的精髓所在。