心得體會：國企混合所有制改革要以提升公眾福利為最高標準

1、心得體會：國企混合所有制改革要以提升公眾福利為最高標準黨的十九大明確提出，黨的一切工作必須以最廣大人民根本利益為最高標準。國企改革必須要恪守這個標準。國企改革的關鍵是混合所有制改革，中央提出要在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域邁出實質性步伐。十八屆三中全會以來，國企改革取得了一定成就，但不可否認，國企改革的難度仍然很大，還存在一些認識上的誤區(qū)，這些誤區(qū)不消除，勢必會影響人民福利的提高。一、國企混改的界限需要進一步清晰國企混改中的一個突出問題是由于國企分類不清，存在盲目推動混改的現象，從而可能會侵害公眾利益。為什么說盲目推動國企混改可能會侵害公眾利益？這需要明確混合所有制的含義。

2、 “混合”意味著同一企業(yè)中存在多元股東或經濟主體。對于國有控股的混合所有制企業(yè)， 既然股東不是純粹的國有股東，則像其他沒有國有股東的混合所有制企業(yè)一樣，追求利潤最大化是各股東的基本目標。顯然，由于我國國企眾多，而其中很多國企的首要或主要目標是社會目標，即追求公眾福利是其本質屬性，這就決定了不是所有的國企都適合改制為混合所有制企業(yè)。我國國企可以分為四類：公益性國企、自然壟斷性國企、稀缺資源類國企、競爭性國企。毫無疑問，公益性國企不適合進行混改，因為這會背離其公益性。對于自然壟斷性國企，由于具有規(guī)模報酬遞增和成本遞減性特征，且產品或服務是公眾基本所需， 屬于準公共品，因此其產品或服務一般采用平均成

3、本定價，這是國際通行的做法，按此定價方法，企業(yè)不賠不賺或略有微利，通過收支平衡來保證實現社會福利最大化。這類企業(yè)進行混改，也與其性質不符。對于稀缺資源類國企（僅對國內而言），一方面，為抑制稀缺資源過度消費，其定價應由市場決定，這意味著企業(yè)能賺錢；另一方面， 為抑制企業(yè)因能夠賺錢而過度開發(fā)稀缺資源，必須對國內稀缺資源開發(fā)征收高額資源稅， 也就是說，這類企業(yè)賺的錢必須絕大部分甚至全部上繳國家財政，然后通過國家財政支出回饋公眾。此即所謂“雙重抑制”。無疑，這類企業(yè)進行混改，可能因追求最大利潤而導致稀缺資源過度開發(fā)。以上三類國企均為壟斷領域，但卻屬于 “合理”壟斷。最后一類是競爭性國企，其典型特征是追

4、求最大化利潤。需要指出，現實中還有一種情況，即一些競爭性企業(yè)由于自身的強大競爭力而成為行業(yè)中的支配性廠商， 這種企業(yè)盡管具有較強甚至很強的壟斷勢力，但由于行業(yè)進入不受政府管制，消費者也可以通過不消費或少消費來制約企業(yè)，因此， 該類企業(yè)不屬于前三類壟斷企業(yè)中的任何一種，而也屬于競爭性企業(yè)。顯然，混改只適合于競爭性國企。在競爭性領域，國有控股的混合所有制企業(yè)必須完全按市場規(guī)則來運作，不承擔公共職能（但鼓勵其自愿承擔社會責任的行為）?；旄暮螅M管還是國有控股，但已不是純粹的國企，嚴格來說，將它稱為國有企業(yè)是不太嚴謹的。因為企業(yè)存在多元股東， 而不是國家一元股東，只不過國家股份居多數而已。至于國家沒有

5、控股而只是參股的企業(yè)，則更不能歸屬于國企范疇，只能納入非國有經濟或民營經濟范疇。上述國企分類界限清晰，國企混改的行業(yè)選擇非常明確，按此選擇國企混改不會導致侵害公眾利益。目前一些地區(qū)的國企分類非常模糊，由于涉及公眾利益，成為國企混改難以推動的重要原因之一。比如北京和上海，把國企分為城市公共服務類、特殊功能類和競爭類三類，這種分類交叉重疊，主觀性很強。城市公共服務類既有純公益類的，如公共交通；也有準公益類的，如自來水；還有競爭類的，如出租車。至于特殊功能類，更是說不清的一個概念，而且隨著時間變化而變化，前面的四類國企都可能存在于特殊功能類國企中。顯然， 除了競爭類，其他都無法明確具體哪些國企適合混

6、改。如果國企不能明確分類，或者界限不清，則極容易導致“大一統”地或者過度強調國企的盈利性，追求利潤會成為絕大部分國企的目標，甚至是唯一目標，而其公共性則被拋之腦后。在現實中我們不難發(fā)現，本應具有很強公共性的行業(yè) 也 市場 化或 部分 市 場 化甚至民營化了，比如醫(yī)療、義務教育、城市交通等，導致不少人看不起病、上不起學、乘不上車；而在一些 很 強或 較 強 競爭 性 的 領域，國企卻仍然在壟斷（行政壟斷）經營，人們不得不接受人為的高價格和低服務，公眾福利受損。二、將國企進行科學分類是有效推進混改的前提國企所在領域很多，需要深入分析各自特點，以此來明確什么領域適合發(fā)展混合所有制。以電力、石油、天然

7、氣、鐵路、民航、電信、軍工七大領域為例，盡管中央提出要在這些行業(yè)引入民營資本，但并非 “一刀切”地全面放開，不同領域的放開程度不應該是相同的，因為這七個領域以及各個領域的不同環(huán)節(jié)，經營職能 （包括經濟職能和社會職能）不盡相同，從而改革方向和路徑也應該有所不同。具體而言，七大領域可以分為四類。第一類：電信、民航電信業(yè)和民航業(yè)可以歸為競爭性行業(yè)。電信業(yè)和民航業(yè)長期以來被視為關系國家安全的行業(yè)，因此，這兩個行業(yè)一直由國家控制和壟斷經營。但是， 世界發(fā)達國家的經驗證明，民資進入電信業(yè)和航空業(yè)，只要外控有力、內控嚴格，公司治理健全，并 不會對國家安全產生多大影響。對于電信業(yè)來說，國家長期控制經營還有一個

8、重要原因，就是把電信業(yè)視為自然壟斷行業(yè)。其實由于無線通信等技術的發(fā)展，電信業(yè)早已不是自然壟斷行業(yè)。美國早在 20 世紀 70 年代末就開始大量放松電信業(yè)管制，由此每年為公眾帶來70 億 160億美元的利益增量。與電信業(yè)同期，美國航空業(yè)完全放松管制，由此每年為公眾帶來137 億 197 億美元的利益增量。目前我國電信行業(yè)完全由三家國企壟斷經營，航空業(yè)盡管已有民營航空公司，但基本上還是國企控制的領域。壟斷的結果便是價格高，服務質量低，高價格和低質量從本質上無異于把消費者剩余轉化為生產者剩余，是對公眾利益的一種剝奪，因此，放松電信業(yè)和航空業(yè)壟斷，允許民資進入和參與國企混改，是社會發(fā)展的必然選擇，更是

9、惠及公眾的重要舉措。第二類：鐵路、電力鐵路和電力大體可以歸為同一類，具體可以分為兩種類型。一是競爭類，對于鐵路來說，主要指鐵路以及相關設施建設，如軌道鋪設、橋梁建設、機車生產、車站修建等；對于電力來說，主要包括電力設備和器材、發(fā)電等。二是自然壟斷類，包括鐵路運輸和輸電。作為競爭類的鐵路建設、電力設備、發(fā)電等，完全可以放開經營，或進行混改。但作為自然壟斷類的鐵路運輸（尤其是客運）和輸電，由于具有規(guī)模報酬遞增和成本遞減性的特征，且產品和服務對象又是針對社會公眾，需求具有極大的剛性， 因此其產品和服務應該按平均成本來定價，這樣既可以最大限度地提高公眾福利，又能保證企業(yè)不至于虧損。而如果民資進入，則勢

10、必要追求利潤最大化，從而很可能導致價格大幅度上升，進而影響公眾福利的提高。20 世紀 90 年代英國鐵路私有化改革的失敗是值得汲取的慘痛教訓。顯然， 對于自然壟斷類的鐵路運輸，以及電力中的輸電，應該由國家獨資經營，并以成本控制為主要評價指標。不過，鐵路運輸和輸電中也有某些環(huán)節(jié)是競爭性的，譬如鐵路運輸中的車廂廣告、某些技術 （像互聯網技術）等，在這些環(huán)節(jié)，民企是可以進入的；如果這些環(huán)節(jié)是獨立的企業(yè)，民資也可以參股，甚至控股。第三類：石油、天然氣石油和天然氣開發(fā)可以歸為同一類，這兩類資源在我國都屬于稀缺資源。其實，除了這兩類以外，煤炭以及不少有色金屬在我國也均為稀缺資源，目前對這些稀缺資源的過度開

11、采現象非常嚴重，并已造成嚴重的生態(tài)環(huán)境問題。為了保證經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，必須對稀缺資源的開發(fā)和消費實施必要的限制，即前述的“雙重抑制”。而要達到“雙重抑制”的目的，只能由國有獨資企業(yè)壟斷經營，這是一種合理的壟斷，同時實施嚴格的成本控制。如果允許民資進入，由于其逐利性，則“雙重抑制”無法實現，經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展將遭受嚴重挑戰(zhàn)，并導致在國際競爭中處于極為不利的地位，甚至危及國家安全。不過， 對于那些可再生的資源，以及少量蘊藏豐富的資源，以及石油、天然氣開發(fā)中的設備生產、安裝等環(huán)節(jié)則應歸入競爭類型，完全可以放開讓民資進入和參與國企混改，通過充分競爭和合理配置，發(fā)揮這些資源的有效利用能力。對于

12、天然氣，有一種類型，即管道天然氣運輸屬于自然壟斷類，如同上述的鐵路運輸和輸電一樣，應由國家獨資經營，并以成本控制為主要評價指標，尤其是民用管 道天然氣。第四類：軍工軍工大體可分為兩類：一是公益類，主要是指國防以及航天制造和服務；二是競爭類， 主要是可以民用的產品和服務，也可能包括可以向國外出售的武器部分。對于公益類，由于無利可獲，民資將沒有動力進入，也不能允許進入。對于競爭類，則可以放開經營或鼓勵民資參與國企混改，以在更大程度上滿足公眾需要。綜上， 七大領域中的公益服務必須由國企來經營，應設立為特殊法人，不求盈利，虧損由財政來補貼；自然壟斷領域也必須由國家獨資經營，要強調收支平衡和成本控制；

13、稀缺資源領域同樣必須由國家獨資經營，但收益要全額上繳，以實現 “雙重抑制”，保證經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展；競爭性領域（包括前三個領域中的競爭性環(huán)節(jié)）， 應該鼓勵民資進入，或參與國企混改。只有如此分類改革，才能更好地實現公眾福利的最大化。 應該注意的是，對于需要國家獨資經營的領域和環(huán)節(jié)，民資不能參股并不意味著不允許進入，可以開展合作，譬如，鐵路運輸的某些技術工程，可以通過PPP方式，由民企負責，作為回報，民企可以獲得某種特許經營權（如廣告）。在競爭性領域，民資進入后，競爭將趨于激烈，這會刺激國企的創(chuàng)新動力。通過優(yōu)勝劣汰的競爭，落后企業(yè)將被淘汰，包括落后的國企，一些行業(yè)的國企甚至可以完全民營化。通過這種改革，國企數量可能會減少，但公眾福利則會大幅上升，而這正是發(fā)展混合所有制經濟的目的所在。國企經過近70