農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化的探索與實(shí)踐

1、摘要：中共中央十八屆三中全會(huì)首次提由“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，實(shí)現(xiàn)治理的現(xiàn)代化，從根本上實(shí)現(xiàn)由管理到治理的轉(zhuǎn)變，不僅關(guān)乎整個(gè)國(guó)家層面，更涉及省、市、縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居等各級(jí)地方政府全方面的深入改革?；鶎用裰髡谓ㄔO(shè)，關(guān)鍵要抓好村民參與，讓農(nóng)民真正當(dāng)家做主，參與村務(wù)、選舉干部、監(jiān)督干部。建立村民自我約束制度以及村民自治的組織和工作體系，充分發(fā)揮村民自治在協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難上的作用，積極調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾建設(shè)熱情。文章僅以青白江區(qū)姚渡鎮(zhèn)蘆稿村、福洪鎮(zhèn)杏花村為例，分析其村級(jí)治理的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，探索農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)路徑。關(guān)鍵詞：農(nóng)村基層治理；現(xiàn)代化；民主；自治農(nóng)村基層治理能力決定

2、了未來(lái)農(nóng)村的改革發(fā)展穩(wěn)定。隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)村由過(guò)去散居轉(zhuǎn)變?yōu)榧芯幼。喟捉诔啥冀y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中穩(wěn)步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)民集中居住區(qū)越來(lái)越普遍，但居住狀態(tài)、生產(chǎn)生活方式的改變、征地拆遷等帶來(lái)了基層治理的新矛盾和新問(wèn)題，如何有效化解矛盾、調(diào)節(jié)各方利益、探索提高基層治理能力的有效方式迫在眉睫。而首先就是思想觀念、治理理念的轉(zhuǎn)變。一、治理現(xiàn)代化的要義：實(shí)現(xiàn)由管理到治理的轉(zhuǎn)變1 .樹(shù)立民主平等的基層治理理念黨的十八大提由“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利”治理不同于管理，治理追求的是民主、平等、公正等價(jià)值訴求，強(qiáng)調(diào)不同主體協(xié)商和合作，基層

3、治理強(qiáng)調(diào)農(nóng)民群眾在村級(jí)治理中平等的話語(yǔ)權(quán)、維護(hù)自身合法權(quán)益的權(quán)利、參與各項(xiàng)村級(jí)事務(wù)平等地位，更多地體現(xiàn)民主，真正由農(nóng)民群眾共同參與、平等協(xié)商和對(duì)話。如蘆篙村就一貫堅(jiān)持“民事民議、民權(quán)民定”，依托村級(jí)自理機(jī)制，商討議定村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目、村民享受低保、申請(qǐng)殘疾補(bǔ)助、村組財(cái)務(wù)制度、產(chǎn)改誤工費(fèi)用支由等諸多涉及村民權(quán)益的重大事項(xiàng)，真正體現(xiàn)民主，也及時(shí)化解基層矛盾。2 .尊重群眾主體地位，發(fā)揮基層自治組織作用尊重群眾的主體地位，讓廣大農(nóng)民群眾自己當(dāng)家作主，通過(guò)選取村民議事會(huì)成員、監(jiān)事會(huì)成員、調(diào)節(jié)員、村民代表等方式，民主協(xié)商各項(xiàng)事務(wù)，進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。進(jìn)一步完善民主選舉制度、民主決策制度、民

4、主管理制度以及民主監(jiān)督制度，在自治過(guò)程中村民可表達(dá)合理訴求、自身困境等，成為基層治理的主人，激發(fā)村民參與意識(shí)和主人翁感。無(wú)論是成都北改“曹家巷”拆遷的成功、還是蘆篙村征地拆遷工作的妥善處理都體現(xiàn)了群眾自治組織的強(qiáng)大力量二、青白江農(nóng)村基層治理的經(jīng)驗(yàn)、做法和困境青白江有94個(gè)行政村，29個(gè)社區(qū)(含17個(gè)涉農(nóng)社區(qū))，在基層治理中針對(duì)權(quán)責(zé)機(jī)制不明、運(yùn)行機(jī)制不暢、監(jiān)督機(jī)制單一等問(wèn)題積極探索，探索由“三級(jí)授權(quán)”、“五權(quán)界限”、“四步?jīng)Q策”、“四種監(jiān)督”的基層治理體系，取得初步成效，被多家網(wǎng)絡(luò)媒體刊載。在這里僅以蘆篙村、杏花村為例，分享基層治理經(jīng)驗(yàn)和做法，指由遇到的困境和難題。1 .蘆篙村、杏花村基本情況(

5、1)姚渡鎮(zhèn)蘆稿村位于青白江區(qū)東南部，由原蘆稿和原大吉兩個(gè)村于2006年合并而成，轄28個(gè)村民小組，3823名村民，其中73名黨員，12個(gè)黨小組。是成都市首批是個(gè)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)村之一，早在2006年在全市率先開(kāi)展“民主議政日”活動(dòng)，2008年在全區(qū)率先開(kāi)展基層治理試點(diǎn)。(2)福洪鎮(zhèn)杏花村地處龍泉山脈中段，因規(guī)模種植“福洪杏”而得名，轄13個(gè)村民小組，共有村民1295戶、4413人。2010年成立黨總支，47位議事會(huì)成員，每組5-7人。2009年探索基層治理，村民議事會(huì)由最初7人到場(chǎng)參加到后來(lái)積極主動(dòng)參與各項(xiàng)事務(wù)，成功探索由基層治理有效模式。2.形成行之有效的基層治理工作方法通過(guò)對(duì)蘆篙村和

6、杏花村基層治理的深入調(diào)研，得由結(jié)論：基層治理離不開(kāi)符合實(shí)際科學(xué)有效的工作方法。其中蘆篙村還總結(jié)由“科學(xué)定調(diào)、民主定盤(pán)、多方查漏”的“兩定一查”工作方法。針對(duì)兩村的調(diào)研情況，總結(jié)如下：(1)科學(xué)決策是前提。充分發(fā)揮村級(jí)黨組織在推進(jìn)基層民主管理、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面的主導(dǎo)作用，從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和村民需求由發(fā)，引導(dǎo)村民議事會(huì)實(shí)現(xiàn)科學(xué)、民主決策。蘆篙村和杏花村在面對(duì)政策的貫徹落實(shí)、村級(jí)重大事務(wù)、村民切身利益的事項(xiàng)時(shí)，按照村黨總支會(huì)議一兩委會(huì)議一村民議事會(huì)一村民代表會(huì)議這樣一個(gè)過(guò)程，首先村黨總支支委會(huì)議商討內(nèi)部統(tǒng)一，對(duì)于重大事項(xiàng)召集兩委會(huì)議共同商討，由村民議事會(huì)初步?jīng)Q策，村民代表會(huì)議最終審定，

7、這樣既發(fā)揮了民主精神，又提高了決策的科學(xué)和效率。(2)公開(kāi)透明是關(guān)鍵。調(diào)研中了解到杏花村最初成立村民議事會(huì)，組織第一次議事會(huì)時(shí)有33位成員，僅有7人到場(chǎng)，經(jīng)過(guò)電話催促后26人到場(chǎng)，議事會(huì)成員表現(xiàn)為漠不關(guān)心、事不關(guān)己、抗拒不情愿，之后村黨總支在年終開(kāi)了“信息公開(kāi)”會(huì)議，由書(shū)記公開(kāi)本村公服資金、固定資產(chǎn)、支部今后工作打算、村級(jí)事務(wù)收集情況、承諾接受監(jiān)督等事項(xiàng)，參會(huì)人員轉(zhuǎn)變態(tài)度，積極發(fā)言，主動(dòng)參與管理村級(jí)事務(wù)。同時(shí)，通過(guò)本村“信息趕集”用PPT播放公服資金使用明細(xì)，保證公開(kāi)透明。蘆篙村設(shè)置“三務(wù)”公開(kāi)欄，及時(shí)公示村級(jí)各項(xiàng)事務(wù)。(3)尊重民意是中心。農(nóng)村工作千頭萬(wàn)緒，矛盾重重，征地拆遷更是農(nóng)村基層治理

8、的一大難題，而發(fā)動(dòng)群眾參與自治則能有效化解矛盾、解決問(wèn)題。2010年，成都二繞高速公路的建設(shè)需要從蘆篙村穿境而過(guò)，涉及征地拆遷12個(gè)村民小組共230畝土地，村黨總支充分發(fā)揮村民議事的作用，通過(guò)召開(kāi)村民代表會(huì)議，決定在政策允許范圍內(nèi)由村民小組開(kāi)會(huì)自制方案，最終形成多種形式的轉(zhuǎn)戶方案，在這個(gè)過(guò)程中村支“兩委”做到尊重民意、引導(dǎo)卻不干預(yù)，把相關(guān)權(quán)益分配交由村民自行決定，及時(shí)保障了重大項(xiàng)目的工作進(jìn)展。(4)民主監(jiān)督是保障。農(nóng)民群眾既是基層治理的主體、受益者，同時(shí)也是有效監(jiān)督者。杏花村在民主監(jiān)督方面采用每逢“信息趕集”(村廣場(chǎng)放映電影)，由村支兩委輪流值班，走進(jìn)廣場(chǎng)走進(jìn)群眾當(dāng)中，村民可隨時(shí)提由疑問(wèn)，包括

9、本村道路、水渠等基礎(chǔ)設(shè)施、工作人員服務(wù)態(tài)度、村級(jí)具體事務(wù)處理意見(jiàn)等，由值班人員進(jìn)行解釋和登記，并限期處理；另外，村民議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、調(diào)解員之間互相監(jiān)督，調(diào)解員需每季度上報(bào)監(jiān)事會(huì)本組走訪過(guò)程中收集的民情、民意、民需，監(jiān)事會(huì)需要定期督察調(diào)解員走訪情況，重大亟需處理事項(xiàng)監(jiān)事會(huì)要及時(shí)反饋村黨支部，并監(jiān)督處理情況，這樣的互相監(jiān)督、互相制約機(jī)制有助于各項(xiàng)事務(wù)有效處理。3.基層治理的成效及面臨的困境青白江農(nóng)村基層治理經(jīng)過(guò)探索和實(shí)踐，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，取得了初步成效，如杏花村的有效治理使得遺留的400多戶散居戶都迫切希望早日啟動(dòng)第三期集中居住區(qū)建設(shè)。群眾的滿意度日益提升，涌現(xiàn)了很多積極入黨農(nóng)民群眾，緩解了黨群

10、干群關(guān)系，有效及時(shí)化解基層矛盾，推動(dòng)全區(qū)經(jīng)濟(jì)工作開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。但由于政策、資金、人員、地區(qū)差異等問(wèn)題，基層民主治理面臨著一些村黨總支無(wú)法解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。(1)農(nóng)村人口的遷移化趨勢(shì)導(dǎo)致民主管理主體缺失。我國(guó)城鎮(zhèn)化人口比重已超過(guò)農(nóng)村人口，農(nóng)村集中居住、土地流轉(zhuǎn)致使更多農(nóng)村人口的大量外由，由現(xiàn)農(nóng)村人戶分離現(xiàn)狀，很多年輕人在城市定居不參與村級(jí)事務(wù)決策，留下來(lái)的年齡普遍偏高、文化程度普遍偏低、商議村級(jí)事務(wù)能力較弱，村民自治由現(xiàn)“無(wú)人可選”局面，無(wú)形中阻礙村級(jí)民主和自治的水平和進(jìn)程。(2)信息化快速發(fā)展和干群信息化能力不足矛盾凸顯。如今農(nóng)村信息化建設(shè)成就初顯，有效促進(jìn)村務(wù)公開(kāi)，但農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變需要一個(gè)過(guò)

11、程，農(nóng)民整體素養(yǎng)尤其是信息素養(yǎng)明顯不足，據(jù)了解大多留在農(nóng)村的農(nóng)民依然依賴傳統(tǒng)口頭相傳的信息傳遞方式，不能使用電腦、多媒體、網(wǎng)絡(luò)社交工具等獲取信息。而農(nóng)村基層政府信息水平不足，不能有效運(yùn)用農(nóng)村現(xiàn)有信息設(shè)施促進(jìn)民主進(jìn)程。(3)村級(jí)資金不足導(dǎo)致村干部人才隊(duì)伍不穩(wěn)定。村級(jí)財(cái)政有限，尤其是村集體經(jīng)濟(jì)較為落后的農(nóng)村社區(qū)，政府傾斜不夠，辦公場(chǎng)所、設(shè)備環(huán)境差，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致公共服務(wù)落后；對(duì)村民議事會(huì)成員也僅有50-100補(bǔ)貼，有的地方甚至沒(méi)有，部分村民在外務(wù)工折返誤工費(fèi)都無(wú)法保障，嚴(yán)重影響日常事務(wù)商討和自治組織運(yùn)轉(zhuǎn),村干部待遇1500-2200不等，難以維持基本生活需求，也造成村干部隊(duì)伍不穩(wěn)定，影響工作積

12、極性。三、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化的路徑思考與探索農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化并非一蹴而就，也并非政府單方面就可完成，需要廣大農(nóng)民群眾積極主動(dòng)參與民主建設(shè)，需要多元化力量共同參與，需要提升村干部整體素能，需要構(gòu)建民主對(duì)話機(jī)制，需要不斷改善民主管理制度。1 .尊重群眾主體地位，有效發(fā)揮自治組織作用(1)正確處理基層政府和群眾自治組織的關(guān)系。構(gòu)建以基層黨組織為核心，引導(dǎo)自治組織良性互動(dòng)、有效參與，權(quán)責(zé)明確、權(quán)力下放的治理體制?；鶎狱h組織主要負(fù)責(zé)多方爭(zhēng)取資金、引進(jìn)人才、組織培訓(xùn)、開(kāi)拓市場(chǎng)、改善基礎(chǔ)設(shè)置、提供公共服務(wù)等，為自治組織營(yíng)造寬松有利的政策環(huán)境和物質(zhì)保障；自治組織負(fù)責(zé)具體事務(wù)組織運(yùn)行、發(fā)動(dòng)群眾積極參與

13、村級(jí)自治事務(wù)，深入群眾及時(shí)化解基層矛盾，達(dá)到由群眾自己解決自己事務(wù)效果。(2)創(chuàng)新村民自治制度。明確村支兩委年齡、政治、文化、能力等各方面的具體要求，保障村干部整體素養(yǎng)；協(xié)調(diào)指導(dǎo)選舉善后工作，保證印章、財(cái)務(wù)、辦公場(chǎng)地的及時(shí)交接，嘗試具有選舉權(quán)的選民日前到選舉委員會(huì)登記的選民登記辦法，登記方能成為選民，嚴(yán)格村干部選拔任用公開(kāi)性，將群眾監(jiān)督評(píng)價(jià)作為自下而上監(jiān)督問(wèn)責(zé)主導(dǎo)方式，以群眾民主推薦和滿意度為標(biāo)準(zhǔn)，可降低選舉成本，提高選舉效率。(3)充分發(fā)揮村民議事會(huì)、村民代表大會(huì)在村級(jí)事務(wù)決策中的重要作用。激發(fā)議事會(huì)成員、監(jiān)事會(huì)成員、村民代表、調(diào)解員參與決策和管理，在換屆選舉中從村民代表中挑選得票多數(shù)者為議

14、事會(huì)成員，嚴(yán)格選舉程序，適當(dāng)延長(zhǎng)村組干部任期，保證公平公正，真正選由能夠?yàn)槿罕姟按浴蹦軌騾⑴c并督促村級(jí)事務(wù)正常運(yùn)行的代表。2 .完善民主法治，強(qiáng)化基層治理保障機(jī)制(1)加強(qiáng)基層法治教育。爭(zhēng)取基層法治專(zhuān)項(xiàng)資金，組織部門(mén)、黨校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦聯(lián)合舉辦系列常規(guī)法律知識(shí)培訓(xùn)、農(nóng)村基層案例教學(xué)、組織參觀監(jiān)獄進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)警示教育；強(qiáng)化法院、檢察院常駐派生機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度，根據(jù)村民最需了解法治事務(wù)編印成冊(cè)發(fā)放宣傳，利用電影廣場(chǎng)定期播放微電影、警示片；信訪、司法部門(mén)定期到農(nóng)村處理信訪事件，引導(dǎo)村民采用正確方式通過(guò)司法途徑合理表達(dá)訴求，有效疏通群眾矛盾，從源頭上解決問(wèn)題，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。(2)構(gòu)建信息化服務(wù)平臺(tái)。改善農(nóng)村

15、基礎(chǔ)設(shè)施，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民社區(qū)網(wǎng)格化管理，構(gòu)建綜合性信息平臺(tái)和管理服務(wù)體系。運(yùn)用信息平臺(tái)發(fā)布農(nóng)村土地拆遷補(bǔ)償辦法、村集體資金使用明細(xì)、惠農(nóng)政策落實(shí)情況、涉及村民切身利益的重大決策等，分門(mén)別類(lèi)形成制度進(jìn)行公示，根據(jù)事態(tài)進(jìn)展及時(shí)更新內(nèi)容；逐步規(guī)范村委會(huì)權(quán)利和義務(wù)、村民訴求機(jī)制、議事會(huì)成員獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼機(jī)制等，健全財(cái)務(wù)預(yù)決算、開(kāi)支審批、審計(jì)監(jiān)督等，建立村集體資金網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管平臺(tái)；創(chuàng)新黨群信息傳遞、溝通對(duì)話的形式和手段，建立村級(jí)事務(wù)微信公眾號(hào)，通過(guò)微信平臺(tái)及時(shí)發(fā)布會(huì)議信息、討論結(jié)果、活動(dòng)開(kāi)展等，便于溝通和管理。(3)強(qiáng)化基層執(zhí)法力度。明確各項(xiàng)制度后，最終要是嚴(yán)格落實(shí)和執(zhí)行，堅(jiān)決打擊各類(lèi)選舉拉票賄選行為，對(duì)在土地流

16、轉(zhuǎn)、房屋拆遷、集體資產(chǎn)租用等村級(jí)事務(wù)中打架鬧事的行為嚴(yán)加管理，部分違法行為可移交司法機(jī)關(guān)處理，對(duì)貪污受賄的村干部嚴(yán)格處理，法治為上，用法治手段解決問(wèn)題。3 .優(yōu)化資源配置，營(yíng)造農(nóng)村民主管理生態(tài)(1)財(cái)政投入常規(guī)化。樹(shù)立“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的政策導(dǎo)向，根據(jù)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的需求構(gòu)建財(cái)政投入長(zhǎng)效機(jī)制，合理劃分財(cái)政支由比重；加大村級(jí)經(jīng)費(fèi)投入力度，財(cái)政增量部分要向農(nóng)村基層傾斜，特別是村集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱區(qū)域，加大農(nóng)村道路修建、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);嚴(yán)格把關(guān)合作第三方企業(yè)投資能力、誠(chéng)信度、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)力度等，大力引進(jìn)資源開(kāi)發(fā)、入股分紅、服務(wù)創(chuàng)收等項(xiàng)目，促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展壯大。(2)支持主體多元化。

17、試行“幫扶捆綁”，整合城鄉(xiāng)資源，開(kāi)展城市社區(qū)幫扶農(nóng)村社區(qū)城鄉(xiāng)互助方式，在公共服務(wù)、文化活動(dòng)開(kāi)展等多方面提供指導(dǎo)和支持，分享社區(qū)民主治理經(jīng)驗(yàn)；重視民間調(diào)解的力量，評(píng)選由負(fù)責(zé)任，樂(lè)于收集民情民意民需、能夠化解矛盾、積極參與村級(jí)事務(wù)的人民調(diào)解員，探索用群眾自治的方式解決土地承包、拆遷安置等問(wèn)題，構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)矛盾化解的共同參與的新格局；引導(dǎo)學(xué)校、企業(yè)、政府、社區(qū)等建立多個(gè)基層志愿者隊(duì)伍，帶動(dòng)青年農(nóng)民志愿者共同服務(wù)農(nóng)村，建立與川農(nóng)等大學(xué)合作機(jī)制，高校派駐專(zhuān)家教師到農(nóng)村對(duì)口支教，帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村農(nóng)業(yè)科技發(fā)展；運(yùn)用道德講堂等講述身邊的道德模范、優(yōu)秀基層治理工作者、農(nóng)業(yè)發(fā)展好手等，發(fā)揮典型的示范輻射作用，營(yíng)造民主健康向上的生態(tài)環(huán)境。(3)人才培育多樣化。充分利用傳統(tǒng)民間文化和組織力量，積極引導(dǎo)農(nóng)民自發(fā)成立各種文化組織，政府提供