通過合同的治理(1)

1、通過合同的治理(1)80年代以來中國基層法院對農(nóng)村承包合同的處理80【內(nèi)容提要】本文通過文獻研究和實地調(diào)查，分析了 年代以來中國基層法院處理農(nóng)村承包合同糾紛的經(jīng)驗。作者 認為，中國農(nóng)村承包合同不應僅看做農(nóng)戶與村集體之間民事 法律意義上的租佃契約，在實踐中，合同還成為地方政府和 鄉(xiāng)村干部治理農(nóng)民和農(nóng)村事務的一種新方式；中國法院也并 不是在1981年經(jīng)濟合同法通過之后就介入承包合同糾 紛的審理和裁判，而是在 1984年第一次全國經(jīng)濟審判工作 會議后才將農(nóng)村承包合同糾紛明確納入受案范圍；法院的著 眼點并不只是解決糾紛，而是試圖通過對合同糾紛的處置， 幫助黨和政府改進和加強對農(nóng)村和農(nóng)民的治理?！娟P(guān) 鍵

2、 詞】合同/承包合同/治理/基層法院【正文】一、責任制和承包合同20世紀80年代中國農(nóng)村經(jīng)濟的變革是從推行家庭聯(lián)產(chǎn) 承包責任制開始的。承包責任制的主要方式是農(nóng)戶向村委會 或村民小組承包土地、果園、魚塘或其它生產(chǎn)資料，在完成 國家和集體的稅收、統(tǒng)籌提留或承包費等任務后，其余收入 歸已，俗稱“大包干”。這種承包形式逐漸都采取了簽訂合同的方式。中國當代農(nóng)村的承包合同和歷史上的租佃契約的不同， 在于它主要不是作為交易工具而存在的。就最普遍的土地承 包合同而言，第一，合同發(fā)包方是村、組或其它集體經(jīng)濟組 織，承包方一般是該組織成員，它們之間的合同關(guān)系將不可 避免地帶上它們之間已有的管理和被管理關(guān)系的烙??；

3、第 二，在一組、一村甚至一鄉(xiāng)、一縣之內(nèi)，各農(nóng)戶承包合同條 款大致相同，一般由上級或政府制定并采用固定格式，而并 非由當事人一一議定；第三，合同受到國家和當?shù)卣耐?地政策、稅費政策的強烈制約。以下以我1996年8月間在陜西實行“三田制”的某縣收集到的一份承包合同為例說明。萬水縣口糧田、責任田承包合同書發(fā)包方東鄉(xiāng)南村經(jīng)濟合作社四組承包方戶主孫XX承包形式聯(lián)產(chǎn)承包制一、家庭現(xiàn)有人口 2勞力1承包土地人口 2地塊地等長X寬面積名稱寺上坡3 184 X山地合計地塊畝常產(chǎn)折標畝總產(chǎn)類別名稱寺上坡自自留地承包地山地50 155 其口糧田合計中責任田包括畝自留地二、承包期限：從 1992年8月20日至19

4、97年8月20 日止。三、甲方的權(quán)利和義務1. 為承包方提供經(jīng)營、市場信息，下達經(jīng)營指導計劃，指導經(jīng)營活動，監(jiān)督種植計劃、糧油訂購和納稅任務的完成。2. 按照承包方的生產(chǎn)經(jīng)營項目，聯(lián)系提供技術(shù)咨詢、化肥、農(nóng)藥、貸款等農(nóng)用物資供應指標。3. 提供生產(chǎn)性服務，統(tǒng)一組織技術(shù)培訓、機耕、灌溉、 植保、機播良種等。4. 按規(guī)定基數(shù)收取承包地所負擔的提留、統(tǒng)籌款和承包 費。四、乙方的權(quán)利和義務1. 嚴格執(zhí)行黨的政策和有關(guān)規(guī)定，服從發(fā)包方的管理和 監(jiān)督，按照集體統(tǒng)一規(guī)劃要求進行生產(chǎn)性經(jīng)營。2. 按時完成國家稅金和國家糧油定購任務。3. 按時完成繳納集體提留和承包費。完成勞動積累工、義務建勤工。4. 未經(jīng)集體

5、同意，不準在承包地內(nèi)葬墳、起土、燒磚、 建房，買賣和荒蕪耕地。五、違約責任本合同依法成立，一經(jīng)簽訂即具有法律約束力，甲乙雙 方必須自覺共同遵守，任何一方不得擅自變更或解除。甲乙 雙方必須嚴格履行合同規(guī)定的條款，乙方若不履行責任義 務，甲方有權(quán)收回承包田或給予必要的經(jīng)濟處罰；甲方若不 履行責任義務，對乙方所造成的經(jīng)濟損失應視其情節(jié)，給予 必要的補償。六、本合同一式三份，甲乙雙方和監(jiān)證機關(guān)各執(zhí)一份。甲方 乙方 鑒證機關(guān)1992年月日這份合同由中共萬水縣委農(nóng)工部和萬水縣農(nóng)業(yè)局監(jiān)制 印刷，全縣統(tǒng)一，除下面劃線的部分和表中內(nèi)容，其它都是 固定條款。合同由鄉(xiāng)、村、組各執(zhí)一份，農(nóng)戶手中并無合同 文本。不過農(nóng)

6、戶對表格中的內(nèi)容也很清楚。合同涉及的土地 系按人頭分配，發(fā)包方和承包方無需討價還價，因而更像在 一份第三方起草的文書上簽字畫押。但是，合同只有要求承包方交納國家、集體的稅金、提 留、承包費，完成糧油定購任務和義務工的文字，具體數(shù)額 卻沒有規(guī)定。這要求我們進一步考察這些項目。我調(diào)查的那家農(nóng)戶實際上有 8塊地，合同書中所涉及的 只是其中的第1、2塊。另有4塊是向村、 組承包的“責任 田”，這部分承包沒有統(tǒng)一格式的合同書，但承包事項在小組會計那里還是有詳細的記載；剩下2塊是組內(nèi)在已納入規(guī)劃的莊基地上臨時分配的自留地和菜地，不承受任何負擔。表1.該農(nóng)戶實際土地承包情形地塊性質(zhì)種植作物面積1 口糧田小麥

7、2 口糧田小麥3責任田高粱4責任田桑樹,套種小麥畝5責任田煙葉6責任田小麥7自留地小麥8菜地小麥菜畝地塊 何時開始耕種 得到方式 負擔1 1992年夏 分配 農(nóng)業(yè)稅、提留款、義務工2 1982年秋 分配 農(nóng)業(yè)稅、提留款3 1995年春 投標承包 承包費36年/年4 1993年冬承包桑苗款，首期165元，三年后30元/ 年5 1995年春 承包 承包費30元/畝6 1995年夏 承包 承包費115元/畝,1996年變?yōu)?0元7 1992年夏分配無8 1992年秋臨時分配無在這些“負擔”中，政府征收的農(nóng)業(yè)稅和下達的糧油定 購任務和計劃任務計算標準明確，且多年沒有大的變化。提留款包括鄉(xiāng)政府統(tǒng)籌費和村

8、委會提留款，一般由村民 小組統(tǒng)一收取，鄉(xiāng)、村和村民小組間如何分配，該農(nóng)戶并不 清楚，小組的會計也語焉不詳。該農(nóng)戶1995年負擔的提留款為元，1996年的提留款為元；收據(jù)均為統(tǒng)一印制的“金牛市農(nóng)村合作經(jīng)濟組織統(tǒng)一收款收據(jù)”，印章為該村民小組“財務專用章”。地塊 2兩年的提留款都是11元，由轉(zhuǎn)承 包者直接交納，不包括在內(nèi)。義務工按口糧田畝數(shù)承擔。地塊2是山地， 村民小組規(guī)定不承擔義務工，而全由塬地即地塊1的畝承擔。承擔義務工不足罰款，超出獎勵，組內(nèi)攤平。該農(nóng)戶 1992年義務工欠款元，延至1995年交納；1995年攤義務工個，實做540 個，超出個，合金額元，但這筆獎勵據(jù)說要等罰款收上來后 才能兌

9、現(xiàn)，實際上也不會發(fā)到農(nóng)戶手中，最多用來沖抵提留 款和其它攤派，或者沖抵別的年份的義務建勤。其它還有些隨機的集資攤派。該農(nóng)戶的收據(jù)保存不全， 我收集的有：“九四年教育附加款”元，1995年“鄉(xiāng)中學建校捐資款” 40元，“鄉(xiāng)派出所捐資款” 7元；在我1996年8月調(diào)查期間，又交納“村上配電室維修”款3元。收據(jù)均為普通“收款收據(jù)”，印章為該村民小組“財務專用章”。在以上征收中，農(nóng)業(yè)稅仍按人民公社時期核定的常產(chǎn)征 收，但鄉(xiāng)、村、村民小組的提留款尤其是義務工、攤派和承 包費的征收標準不一，征收方式多樣，征收數(shù)額和征收時間 非常隨意。由此看來，承包制發(fā)展至今，農(nóng)民與國家之間在土地經(jīng)營收益分配方面的關(guān)系也已

10、基本廓清，農(nóng)民只繳納農(nóng)業(yè)稅， 完成國家定購任務。從這個意義上講，農(nóng)民已成為國家名副 其實的納稅人。對農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營實施管理的權(quán)力集中在地方政府和村組干部手中。尤其在可以種植、養(yǎng)殖經(jīng)濟作物的地區(qū)，農(nóng)民 的生產(chǎn)計劃受到地方政府經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的強烈影響。在收益分配方面，農(nóng)民與地方政府和村組集體之間的關(guān)系則 處于混亂狀態(tài)。村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌往往由地方政府和鄉(xiāng)村干部 自行決定，缺乏法律和第三方制約。近年來，各地又因修建 學校和地方公共設施，興辦各種“工程”、“事業(yè)”，任意 攤派集資，下達義務工任務，層層加碼，形成所謂“農(nóng)民負 擔過重”的問題。而負擔重就重在統(tǒng)籌提留、義務工、集資 攤派罰款上面，用農(nóng)民自己的

11、話說， 就是“頭稅輕、二稅重， 三稅是個無底洞”。值得注意的是，許多“農(nóng)民負擔”正是通過承包合同強 加到農(nóng)民頭上的。在我們前面討論的那份承包合同中，國家 稅收和地方攤派、集體提留就是通過承包合同完成：不繳納 承包費當然是民事法律承認的解除合同的理由，不完成國家 稅收，不繳納鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組的各種提留、統(tǒng)籌、集資、攤派、 罰款，甚至違反計劃生育政策以及不服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組各項經(jīng)濟 和社會事務上的安排和管理，都可以成為解除承包關(guān)系、收 回承包土地的正式理由。因此，農(nóng)村承包合同不應簡單地理 解為民事法律意義上的“租佃契約”；在一定程度上，它與 集體化時期的口糧分配一樣，成為地方政府和鄉(xiāng)村干部對農(nóng) 民進行全方位治

12、理的一種手段。早在1984年，遼寧省西豐縣法院經(jīng)濟庭在一次對西豐縣房木鄉(xiāng)經(jīng)濟合同的調(diào)查中就發(fā)現(xiàn)：當年全鄉(xiāng)各種經(jīng)濟承包合同中有1/ 5不合格。在不合格的合同中，一種情況是權(quán)利義務不平等，把合同看成是村 民完成生產(chǎn)任務的保證書，因此集體的權(quán)利多、義務少，而 個人一方則權(quán)利少、義務多，用村干部的話說，“就是想用 合同來管束農(nóng)民”。另一種情況是合同條款與承包合同內(nèi)容 不符，把與專業(yè)承包無關(guān)的內(nèi)容也列入到合同中。如有的土 地承包合同將鮮蛋與生豬派購任務、勞力車馬義務工、無計 劃生育罰款、不登記結(jié)婚罰款、村民干部口糧、畜牧防疫等， 都列為條款寫入合同，要求乙方履行。這些條款與土地承包 無任何聯(lián)系。使合同變

13、成了鄉(xiāng)規(guī)民約、行政命令，不僅履行困難，也 容易發(fā)生糾紛。1985年第2期。）人民公社解體后，很多地方的基層黨組織處于“軟弱渙 散”狀態(tài)，已往那些運動、組織、學習、批判、斗爭、教育 等直接治理手段已大部失去作用。但農(nóng)民賴以生存的土地的 所有權(quán)并沒有完全分配到各家各戶，土地等一些基本生產(chǎn)資 料的支配仍然牢牢掌握在地方政府和鄉(xiāng)村干部手中。農(nóng)民只 有通過承包才可能把自己的勞動投入到土地上，而國家、政 府、干部通過土地承包這個關(guān)節(jié)將種種政治的、經(jīng)濟的、社 會的治理目標加載到他的頭上。對政府和干部來說，承包合 同也成為他們手中力臂最長的一個杠桿。通過這個杠桿，計 劃生育、催糧要款、農(nóng)田基建、修橋修路這些通

14、常難以實現(xiàn) 的目標，都可以通過這種間接然而省力的方式達到。從這個 角度講，土地承包并不僅僅反映一種單純的經(jīng)濟關(guān)系，而是 種種復雜的權(quán)力關(guān)系的一個集結(jié)，是一種啟動全面治理的過 程。當然，這種通過合同的治理所構(gòu)成的權(quán)力關(guān)系格局并不 是單向的。在土地承包之外的各種負擔、目標和要求通過合 同的簽訂與履行灌注進來的時候，這些負擔、目標、要求所 裹挾的種種道德、情理、政策、法律上的缺陷，也可能成為 農(nóng)民反抗這種新型治理關(guān)系的支點。事實上，農(nóng)民并沒有特別要求恢復承包合同的“本來含義”。既然合同可以被地方 政府和鄉(xiāng)村干部當做一種啟動全面治理的杠桿來使用，農(nóng)民 也可以在這些治理關(guān)系中尋找對自己有利的、能夠顛覆和

15、改 變其中的支配方向的小小的杠桿，如“你們賬目不清”或“我沒有使用某某設施，不交該項費用”等1986年第2期。）。許多“承包合同糾紛”就是在這種相互的較量中產(chǎn)生的。要說明的是，本文并不關(guān)心這種通過承包合同的治理關(guān) 系中的全部問題，而只限于基層法院在解決承包合同糾紛中 的目標取向和策略技術(shù)；對這種“通過合同的治理”，我們 也只涉及它的經(jīng)濟方面，這樣一來，通過合同的治理和對合 同本身的治理，實際上成為同一個問題。 當然，在有的地方， 通過合同的治理已被拓展到農(nóng)民負擔、計劃生育、農(nóng)用電、 信訪等廣闊領(lǐng)域寒亭區(qū)法院拓寬服務又有新舉措一一依法 管理“三田”承包和計劃生育，山東審判1994年第2期；濰坊市

16、寒亭區(qū)人民法院強化綜合治理基礎工作，積 極參與依法管理農(nóng)村經(jīng)濟和社會事務，山東審判 1996 年第9期；齊乃貴建章理事雙向制約把農(nóng)民應承擔的“三 提、五統(tǒng)、兩工”的具體數(shù)額用合同的形式予以確認，山東 省濰坊市寒亭區(qū)把減輕農(nóng)民負擔納入法制化軌道，1997年6月2日人民日報。），而不限于土地承包，但其機制 和80年代以來通過土地承包合同達致一系列政治經(jīng)濟目標 的做法構(gòu)成同一譜系。我們將看到，這種通過合同的治理始終得到了法院的認可和協(xié)助，盡管法院處理承包合同糾紛和 介入全面管理在不同的時間和地區(qū)存在很大的差異。首先，法院通過區(qū)分承包合同跟一般經(jīng)濟合同，確認承包合同的特 殊性，承認了承包合同的治理屬性

17、。遼寧省漢陽縣人民法院 認為，在農(nóng)村承包合同中，存在一種發(fā)包方和承包方的“縱 向隸屬關(guān)系”，而不是一般合同中的“橫向協(xié)作關(guān)系”；合 同的內(nèi)容不是商品的交換和財物的流轉(zhuǎn)，而是集體經(jīng)濟組織 內(nèi)部的所得分配。因此，雙方的地位并不對等，發(fā)包方對承 包方擁有治理的特權(quán)1989年第5期。）。另一方面，這種通過承包的管理關(guān)系又具有合同的形式，從而為法院根據(jù)合 同法處理合同糾紛和治理承包關(guān)系提供了可能。二、承包合同糾紛農(nóng)村承包合同糾紛正式進入法院的受案范圍，是1984年4月第一次全國經(jīng)濟審判工作會議確定的。在那次會議 上，最高法院決定，各地人民法院對經(jīng)過有關(guān)主管部門或農(nóng) 村基層組織調(diào)處未成或直接向人民法院起訴

18、的農(nóng)村承包合 同糾紛，均予受理，審判實踐1985年第3期。）。從全國的統(tǒng)計看，1984年以后法院對農(nóng)村承包合同糾紛 的受理數(shù)、審結(jié)數(shù)總體上呈上升狀態(tài)。表2.全國各級人民法院受理、審結(jié)的農(nóng)村承包合同糾紛 案件年份 農(nóng)村承包合同受理數(shù) 農(nóng)村承包合同結(jié)案數(shù)198520 612198633 663198719 910198820 698198919 810199031 217199144 562199251 036199347 04047 452*199467 06766 995*199587 50387 694*199681 368結(jié)案數(shù)之比年份全部經(jīng)濟合同結(jié)案數(shù)1985184 6931986280

19、 1051987331 797 1988443 5711989615 7781990199119921993824 4481994971 43219951 184 37719961 404 921含上年舊存資料：19851989年數(shù)據(jù)，見當代中國的審判工作, 第348頁表20,第398頁表21; 19901996年數(shù)據(jù)，見中 國法律年鑒1991 1997年。但各地的情況相差很大， 陜西省1985 1989年每年一 審平均收案436件，而山東省各級法院1985年就收案12711 件，1986年更達到了 24557件。從法院決定受理農(nóng)村承包合同的歷史看，法院處理承包 合同糾紛在很大程度上是受“政策

20、”驅(qū)動的，并不符合“經(jīng) 濟活動必然產(chǎn)生糾紛一一當事人訴諸法院一一法院通過司 法程序解決糾紛”這種內(nèi)生驅(qū)動模型。陜西省長安縣法院是最早見諸報道的受理承包合同的 法院。1981年6月20日人民日報在頭版發(fā)表了新華社 保證生產(chǎn)責任制合同兌現(xiàn)，長安縣人民法院建立經(jīng)濟法 庭的報道，專門介紹了他們的經(jīng)驗。據(jù)稱，報道在全國發(fā) 揮了較大影響。從這一報道可以看出，長安縣法院試辦農(nóng)村承包合同糾 紛案件，其直接目的是為了解決承包合同不能兌現(xiàn)、影響責 任制貫徹執(zhí)行的問題，而不是為實現(xiàn)某種法律秩序而解決糾 紛。換句話說，解決糾紛被作為一種推行經(jīng)濟政策的新方式； 司法的裁判功能不是直接指向糾紛的解決和秩序的恢復，而 成為

21、一時一地政治經(jīng)濟總體治理框架的一部分。大部分基層法院受理承包合同，應該是在1984年全國第一次經(jīng)濟審判工作會議之后；這時候基層法院所受的就不 光是“貫徹落實農(nóng)村承包責任制” 這種國家總體政策的驅(qū)動， 還有來自最高法院的“司法政策”的驅(qū)動。事實上，1981年經(jīng)濟合同法在制定過程中已經(jīng)預見 到隨著農(nóng)村生產(chǎn)責任制的推廣，“社員”和集體之間可能產(chǎn) 生合同糾紛，這在全國人大法制工作委員會的說明中講得很 清楚的說明中說：“隨著農(nóng)村生產(chǎn)責任制的推廣，公社 社員同國營、集體經(jīng)濟單位的經(jīng)濟往來也有增加；因此，送 審稿中規(guī)定，個體經(jīng)營戶、農(nóng)村社員同法人之間的經(jīng)濟合同 關(guān)系，也需參照這個法的規(guī)定執(zhí)行?！币娙嗣袼痉?

22、1982 年第2期。）。也就是說，從經(jīng)濟合同法生效之日起， 法院直接受理農(nóng)村承包合同在法律上并沒有什么障礙。但實 際上，只有黨和國家的農(nóng)村政策于 80年代中期擺脫了爭論、 完成了試驗，開始大規(guī)模推廣并取得充分的政策“合法性” 以后，最高法院才將農(nóng)村承包合同真正視為經(jīng)濟合同的一 種，指示下級法院適用 1981年經(jīng)濟合同法加以解決。 從這個意義上講，我們不能把第一次全國經(jīng)濟審判工作會議 的決定看做一種法律解釋或法律適用行為，而只能視為一個 司法政策的出臺。因為它并不是直接從經(jīng)濟合同法的文 本或立法原意出發(fā)，或者針對該文本的目的和效果進行的一 種法律推理或司法決疑活動，而是在黨和國家的經(jīng)濟政策的強烈

23、影響下，為完成和達致政策的目的和效果而做出的組織 配合行為；這個決定的軌跡是從政策到法律，而非從立法到 司法。此后，農(nóng)村承包合同糾紛大量涌入法院。比如山東省在 1983年總共才受理了 19個案件，占全部經(jīng)濟合同糾紛受理 數(shù)的, 1985年就猛增到12711件，占全省經(jīng)濟合同受理 數(shù)的一半以上。法院系統(tǒng)也是從這時起才開始有了農(nóng)村承包 合同受理數(shù)和審結(jié)數(shù)的統(tǒng)計數(shù)字。三、法院對承包合同全面治理的介入從當時的報道和法院的各種總結(jié)、匯報來看，法院介入 農(nóng)村承包合同并不限于受理案件一途，而是深入到合同的簽 訂、完善、指導、管理、監(jiān)督履行各個環(huán)節(jié)。換言之，1984年最高法院關(guān)于基層法院受理農(nóng)村承包合同的指示

24、，帶來的 不光是承包合同糾紛受理數(shù)的增長，還給基層法院介入合同 治理以及通過承包合同治理農(nóng)村開啟了大門。值得注意的是，法院的介入并不以訴訟的提起為前提。 比如，“調(diào)查研究”是中國包括法院在內(nèi)的所有黨政部門都 具有的一種歷史悠久的常規(guī)職能，有的法院在沒有糾紛案件 訴至法院的情況下，“利用接觸群眾機會多的有利條件”， 直接對承包合同進行“調(diào)查研究”，向黨委和政府提出“司 法建議”。如山東省招遠縣人民法院1986年在該縣開展延長果樹 承包期工作期間，主動深入基層進行有關(guān)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在承包 合同中存在不少問題，他們及時向縣委做了匯報，并提出司 法建議?？h委、縣政府非常重視，及時采取了措施。在這里， 調(diào)查

25、研究的目的并不只是發(fā)現(xiàn)真相；在調(diào)查活動中，某種政 策取向就已經(jīng)隱含其中了。而“司法建議”的實質(zhì)乃是“司 法部門提出的建議”，它不一定從單純法律的邏輯出發(fā)，但 一定貫穿了法院本位看待問題和處理問題的方式。比如在這 個例子中，我們可以看出法院發(fā)現(xiàn)的問題和解決問題的建議 都是緊緊圍繞自己所擅長的“承包合同”進行的。另一個例子是，遼寧省西豐縣法院經(jīng)濟庭1984年春受理了該縣房木鄉(xiāng)富民村一起承包電鋸合同糾紛案件。在審理 這一案件的過程中，他們分析糾紛的起因“一是合同條款不 完備，內(nèi)容規(guī)定得不明確； 二是發(fā)生糾紛后，未經(jīng)雙方協(xié)商， 一方即撕毀合同，又與第三者簽訂了承包合同?！比缓笏麄?把這些原因歸結(jié)為基層

26、干部不了解經(jīng)濟合同，法制觀念不 強；并認為，這正是潛在的糾紛隱患，如不及時解決，將影 響到農(nóng)村生產(chǎn)責任制的貫徹落實。于是他們向房木鄉(xiāng)政府匯 報了富民村簽訂專業(yè)承包合同中存在的問題，并建議鄉(xiāng)政府 對專業(yè)承包合同進行一次清理和檢查。這項建議引起了鄉(xiāng)政 府和黨委的重視，于是縣法院經(jīng)濟庭會同政府和黨委進行了 聯(lián)合調(diào)查。事實上，這屬于基層法院所經(jīng)常使用的“多方協(xié) 作、共同解決”的組織技術(shù)的一種。這種共同工作的方式， 從法院角度來講，不僅會給調(diào)查工作帶來便利，還有助于法 院把黨委和政府的看法引導到自己的見解上來。在使黨委和 政府認識到“合同制是管理經(jīng)濟的重要手段”以后，法院所 主張的“完善合同、增強法制觀

27、念”的措施便可能得到執(zhí)行； 而法院介入的合法性，則由“從根本上消除糾紛隱患”這種 社會學理由得到了證明，這種證明在法院述說自己存在的必 要性和重要性時都是必不可少的。在法院的觸角一直延伸到法制宣傳、合同訂立、合同管 理、合同監(jiān)管、糾紛解決等各個環(huán)節(jié)的過程中，這樣的論證 一直存在。而在反復的論證過程中，分散的治理實踐逐漸按 照某種統(tǒng)一的邏輯貫穿起來，最終整合為一套似乎是深思熟 慮的行為邏輯：法制教育是法院的“一般職能”，糾紛解決 則是它的“專門職能”，而這些職能在被整合到黨委和政府 的統(tǒng)一部署、協(xié)調(diào)下的全面治理過程時， 則被認為是法院“服 務職能”的全面發(fā)揮。從專政職能向服務職能的轉(zhuǎn)化，它的 背

28、后隱含的是同一種法律工具主義的觀點，不過這只是問題 的一個方面；另一個方面是，這種法律工具主義現(xiàn)在要求法 院保持自身的特色來發(fā)揮它更大的有效性。為了消除為政策 服務與依法審判之間的潛在矛盾，法院告訴人們，這種“服 務”乃是其專門審判職能向?qū)徟型獾难由?。它努力建立的?這樣一種邏輯：這些非審判的活動有助于從根本上解決審判 要解決的問題，所以它和審判并不沖突，反而互相促進。我 們將看到，中國法院在依法審判和服務治理之間的兩難就是 這樣一次次生產(chǎn)出來，又一次次消解掉?？傊环矫?，黨委和政府通過合同在農(nóng)村進行政治經(jīng) 濟治理的策略在法院幫助下得到了強化；另一方面，法院通 過這些活動，在政府和農(nóng)民那里的

29、“威信”和地位都得到了 提高，而這為法院進一步深入治理實踐提供了更多的自信和 根據(jù)。這里我們應該提及 1986年最高法院發(fā)布的關(guān)于審理 農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見。表面看來，這個 意見對法院受理農(nóng)村承包合同糾紛采用了一種相當消極 的表述方式，強調(diào)糾紛解決應首先由基層組織和行政部門來 調(diào)處，法院的受理并不作為首選方案：“處理農(nóng)村承包合同 糾紛，應當發(fā)揮有關(guān)農(nóng)村基層組織以及承包合同管理部門的 作用，絕大多數(shù)糾紛可以由它們調(diào)處。當事人不服處理向人 民法院起訴的，人民法院應當依法受理；當事人直接向人民 法院起訴的，人民法院也應當依法受理?！比欢?，透過對中國復雜的部門組織邏輯的理解，我們會 發(fā)現(xiàn)

30、，這里最高法院并不是在規(guī)定法院受理的程序，而是確 定法院和農(nóng)村基層組織及承包合同行政管理部門之間在處 理糾紛中應注意采取的組織原則。從這個角度看，我們就不 能認為最高法院是在約束基層法院的管轄權(quán)。畢竟，在基層 甚至在中國部門組織的各個層次上，處理好法院和其它部門 的組織關(guān)系，是法院順利發(fā)揮其職能的重要條件之一。法院 要更好地把自己的實踐整合到黨和政府關(guān)于承包合同的整 個治理實踐中去，并在這種總體的治理實踐中找到自己恰當 的位置，就必須顧及而不是無視這些組織原則，避免和其它 機關(guān)發(fā)生矛盾。確定收案范圍，盡量發(fā)揮行政管理部門作用。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟 合同涉及面大、數(shù)量多，而且千差萬別、錯綜復雜。不受理 不行

31、，都受理也不行。為了解決這個問題，從有利于法院辦 案、有利于生產(chǎn)、有利于保護雙方合法權(quán)益出發(fā)，確定了農(nóng) 業(yè)經(jīng)濟合同糾紛的收案范圍：一是縣委交辦的首先解決；二 是大隊、公社和有關(guān)部門解決不了的 “纏手戶”由法院受理; 三是業(yè)經(jīng)基層調(diào)解，當事人不服而到法院告訴的立案審理。 此外，統(tǒng)由行政部門調(diào)解處理。這樣，較好地發(fā)揮了行政管 理部門和人民法院兩個方面的積極性，使發(fā)生的各種糾紛得 到及時、正確、合法的解決。上述報道還談到，法院受理承包合同案件的最終理由， 它并不是法律的“明文規(guī)定”，而是“政法工作屬于上層建 筑范疇，應為經(jīng)濟基礎服務”這樣一種意識形態(tài)。與此相適 應，是組織原則而不是程序法決定著法院工

32、作的先后順序： 相對于行政部門，法院始終是這種治理實踐的加入者，而不 是發(fā)起者，它不可能替代行政機關(guān)來發(fā)動某項工作，而只能 對行政機關(guān)的工作拾遺補闕?！笆紫冉鉀Q縣委交辦的案件” 說明了它在這種總體實踐中的從屬地位；解決其它部門解決 不了的“纏手戶”，暗示了它在合法地使用暴力方面的作用 和能力；而用“審理”來解決“調(diào)解”不成的案件，則是它 的專業(yè)所長。四、送法下鄉(xiāng)與綜合治理通過合同的治理實踐要求一種不同于審理常規(guī)案件的策略和技術(shù)。我們將看到，治理的邏輯要求法院放棄在常規(guī) 案件中等待糾紛上門，等待當事人啟動訴訟過程、法院坐堂 辦案的做法，而把法律的力量主動向司法體系之外的農(nóng)村開 闊空間轉(zhuǎn)移、滲透和

33、集結(jié)。這種力量的轉(zhuǎn)移和輸送被稱為 “送 法下鄉(xiāng)”；而在力量的傳輸過程中，法院又采取了不止一種技術(shù)，這些技術(shù)的總和被稱為“綜合治理”。山東省高級 法院總結(jié)道：對于發(fā)包人因缺乏經(jīng)驗，導致指標明顯過低而發(fā)生的承 包合同糾紛，應當通過調(diào)解，引導雙方當事人協(xié)商，確定合 理的承包指標。如果承包指標基本合理，承包人通過積極努 力和科學管理取得較好的經(jīng)濟效益，發(fā)包人為此要求提高指 標的，則不予支持，而應維持原合同的承包指標。對于承包指標的調(diào)整，雙方當事人協(xié)商不成的，由法院 依法判決?！保Ｓ械幕鶎臃ㄔ涸趯嵺`中在這種權(quán)力的基礎 上發(fā)展出一套精致的社會工程技術(shù)。在下文這個例子中，針 對利益分配，法院要“綜合考慮”集體、承包者、群眾三者 之間的關(guān)系，而這被認為是三方無