工程招投標監(jiān)管中的“望聞問切”

1、工程招投標監(jiān)管中的“望聞問切”淺析基層建設(shè)工程招投標存在的問題及對策我國建設(shè)工程招投標制度的探索可追溯到上世紀八十年代中后期，各地建設(shè)行政主管部門紛紛成立了專門管理建設(shè)工程招投標的內(nèi)設(shè)職能機構(gòu)，之后，招投標日益成為工程建設(shè)項目管理中一個重要的不可或缺的環(huán)節(jié)。隨著中華人民共和國招標投標法及中華人民共和國招標投標法實施條例的頒布實施，招標投標無論在制度層面還是在技術(shù)方法層面均日趨完善，招投標活動在控制投資成本、降低投資風(fēng)險、提高投資質(zhì)量，尤其是在預(yù)防和減少腐敗、增加交易透明度和公正度，保護招標投標活動當事人的合法權(quán)益等方面發(fā)揮著積極有效的作用。但在基層工作實踐中，我們也面臨著一些困惑：招標人（或說

2、項目業(yè)主）一面聲討非法轉(zhuǎn)包分包，另一面卻抱怨中標的企業(yè)及其項目班子根本無實際工程建設(shè)經(jīng)驗，對中標的企業(yè)及其項目班子持不信任態(tài)度，并以此為由縱容中標方或明或暗地將項目轉(zhuǎn)給其他主體施工；一面反對資質(zhì)掛靠與出借，另一面卻擔憂具備資質(zhì)的做不好工程而希望雖不具備資質(zhì)卻受其信賴的人員掛靠借用資質(zhì)甚至是掛靠借用多家資質(zhì)去投標，以提高其中標概率。項目業(yè)主處于對一些違法現(xiàn)象既聲討又縱容，既反對又配合的矛盾體中。而投標人更是以雙重標準行事,一面對其他投標人的串標圍標、資質(zhì)掛靠與出借、工程轉(zhuǎn)包與分包等現(xiàn)象嚴密監(jiān)視，另一面卻為自身同樣的行為尋找理由百般狡辯，試圖為其披上合法外衣。如是種種也表明：要么通過嚴格的招投標程

3、序，中標方及其項目班子的確既有實力又有施工經(jīng)驗，但后來實際承接施工的卻往往不是當初的中標方及其項目班子，而是另外的班子替代；或是實際承接施工的也的確是當初的中標方及其項目班子，而中標方及其項目班子的組建也是符合招標文件所述的資質(zhì)要求的，但在工程實施中卻暴露出該中標方及其項目班子的實力和經(jīng)驗與其名義上所擁有的資質(zhì)嚴重不相稱，徒有虛名而名不符實，這些均導(dǎo)致招投標的實際效果被制約和打折。由此可見，對照國家推行招投標制度的初衷“規(guī)范招標投標活動，保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟效益，保證項目質(zhì)量”，我國的工程建設(shè)領(lǐng)域通過招投標，在程序和形式上雖體現(xiàn)了公開公平公正，但離

4、真正意義上的公平公正還有相當大的差距，特別是在擇優(yōu)承包商和保證工程質(zhì)量方面還遠未達預(yù)期目標。圍標串標、資質(zhì)掛靠與出借、工程非法轉(zhuǎn)包等這些老生常談的問題之所以成為痼疾，是有諸多方面原因的。一、基層工程招投標領(lǐng)域痼疾長期存在的原因分析（一）圍標、串標強隱蔽性與監(jiān)管手段的局限性相矛盾。圍標、串標是長期存在于招投標市場的一個頑疾，法律、法規(guī)對圍標、串標行為雖有明確的認定和處罰規(guī)定，也一直保持著“零容忍”的高壓態(tài)勢，但由于圍標、串標者本就因共同利益而形成了保密同盟，其行為具有高度的隱蔽性，而監(jiān)管部門的監(jiān)管手段尤其是在線索和證據(jù)的獲取及查證手段上又十分有限，這也導(dǎo)致了圍標、串標查處必然存在較大的滯后性且阻

5、力重重。在實際工作中，由相關(guān)部門直接查處的圍標、串標案件并不多，絕大部分是由于其它案件牽涉所發(fā)現(xiàn)或者是圍標、串標者利益分配不均起“內(nèi)訌”自破保密同盟引發(fā)反目者手握內(nèi)部鐵證來投訴才得以查處。所以，針對圍標、串標，各地近幾年來也嘗試通過招標文件對基準價隨機性的設(shè)置來提高中標價的抗操控性，同時也確保了單個投標人的中標概率均等，以保障招標人的權(quán)利，并盡可能地維護招投標的公正性；二是通過實行電子招投標技術(shù)，進一步做好投標人的信息保密，減少并嚴控圍標、串標的信息渠道，以這種技術(shù)手段設(shè)置障礙，增加其圍標、串標成本。但對于自主性的聯(lián)合圍標、串標行為，依然難以杜絕。（二）現(xiàn)行法律法規(guī)操作性不強與違法違規(guī)懲戒需求

6、的矛盾。在現(xiàn)行的法律法規(guī)中，對掛靠、轉(zhuǎn)包行為是明令禁止的，但是對掛靠、轉(zhuǎn)包行為的法律界定條款較少且過于原則，缺乏操作性，不法企業(yè)在具體運作時得以輕而易舉地規(guī)避此類法律風(fēng)險。因而在眾多的掛靠、轉(zhuǎn)包行為中真正對被掛靠企業(yè)和掛靠人作出認定并予以處理的少之又少。監(jiān)管部門面對掛靠、轉(zhuǎn)包常陷入深惡痛絕卻無可奈何的尷尬境地。（三）誠信體系建設(shè)的滯后性與國家層面全面開放市場要求相矛盾。建立統(tǒng)一開放、公平競爭的市場秩序，是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求，是大勢所趨。但建立全國范圍內(nèi)開放統(tǒng)一的建筑市場必須基于全行業(yè)誠信合法經(jīng)營基礎(chǔ)之上，然而現(xiàn)階段我國的建筑行業(yè)并未建立起成熟的誠信體系。國家層面全面市場開放要求與當前我國的

7、建筑市場現(xiàn)狀的矛盾，成為各地管理外地企業(yè)最糾結(jié)的一個問題。一些不法企業(yè)正是一邊借助國家開放市場的要求打著“機會均等”的旗號，一邊又鉆了誠信體系不健全的空子而大肆攫取違法違規(guī)紅利，從這個層面看，整個市場的機會出現(xiàn)了另外一種不均等，天平傾向了違法違規(guī)者。（四）項目管理的規(guī)范化與項目進度要求的矛盾。對于掛靠、轉(zhuǎn)包，在招投標階段尚具有一定的隱蔽性。從投標報名、交納投標保證金、投標、中標后簽訂合同，所有的行為都是以公司名義參與的，從表面上看亦合法合規(guī)，但進入施工階段，掛靠、轉(zhuǎn)包必然露出馬腳。但實際工作中，建設(shè)單位對企業(yè)違規(guī)失信行為未建立信息反饋機制，沒有嚴格按規(guī)定進行管理，也沒有及時將相關(guān)問題上報至相應(yīng)

8、的行業(yè)主管部門。更多的建設(shè)單位在追求進度、GDP至上的傳統(tǒng)考核話語體系下，迫于建設(shè)任務(wù)完成的需要，往往對掛靠、轉(zhuǎn)包現(xiàn)象采取默許的態(tài)度,即便要懲戒違法者也投鼠忌器，擔心被懲企業(yè)因而干脆“撂挑子”扔下個半拉子工程，項目業(yè)主以及行政主管部門往往陷于收放兩難的尷尬局面。（五）跨域建筑企業(yè)的空頭承諾與日常持續(xù)監(jiān)管制度缺失的矛盾。一些地方要求跨域企業(yè)在準入備案時（這雖與開放市場的大趨勢有違，但實屬各地的無奈之舉）需要成立分公司和交納農(nóng)民工工資保障金，也需要提供各種人員書面資料。但問題是，跨域企業(yè)進入后，根本未做到按備案承諾的人員、場所、機構(gòu)要求正常運行。相應(yīng)的行業(yè)主管部門也未建立起經(jīng)常性檢查、考核、清退等

9、動態(tài)監(jiān)管機制。二、各類問題的關(guān)聯(lián)性分析一直以來，我們總是陷入了一個誤區(qū)，似乎上述這些問題全部歸咎于招投標，是招投標催生了其他的問題，于是，我們的著眼點就局限在了對招投標活動的規(guī)范與監(jiān)管上，但正是由于前文所分析的，在現(xiàn)行法律法規(guī)環(huán)境下，投標人規(guī)避此類在招投標活動中的違法違規(guī)風(fēng)險輕而易舉，投標企業(yè)串標、圍標、陪標、控標是個問題，卻也是極易規(guī)避的不成問題的問題，因此也幾乎不可能據(jù)此給不法企業(yè)定責(zé)懲罰。于是，多年的實踐表明，僅著眼于招投標，那么不僅掛靠、轉(zhuǎn)包等各類問題得不到解決，就連招投標本身的一些問題也未能得到充分的、有效的解決。前面對各類問題的分析是還是孤立的，而如果將這些問題進行關(guān)聯(lián)性分析，一條

10、問題催生的脈絡(luò)和各類問題之間的因果關(guān)系就更為清晰了。那就是以上各問題產(chǎn)生的根本原因在于公共資源的有限性和市場主體對自身利益追求的無限性這一對基本矛盾上。在實行招投標制度之前，承攬工程靠的是人際關(guān)系，人脈廣的容易承攬到工程，沒有人脈的承攬不到工程，于是產(chǎn)生了轉(zhuǎn)包行為，有人脈的通過公關(guān)承攬到大量工程后轉(zhuǎn)包給人脈欠缺的，各方有利可圖；實行招投標制度后，權(quán)力尋租空間被大幅壓縮，招投標取代了人脈成為承攬工程的決定性因素，也正是由于利益追求，為了能夠承攬到工程或是直接為了承攬到大量的工程以便轉(zhuǎn)包圖利，只能提高中標概率，于是，催生了串標、圍標、陪標、控標等亂象；在建筑行業(yè)對建筑企業(yè)及其從業(yè)人員實行資質(zhì)管理后

11、，一些企業(yè)或是從業(yè)人員資質(zhì)條件達不到要求，為了名正言順地承攬工程，于是，出借資質(zhì)、借用掛靠資質(zhì)形成了氣候。對于非法轉(zhuǎn)包、出借資質(zhì)、借用掛靠資質(zhì)等問題在1998年3月1日起施行的中華人民共和國建筑法中就有述及，而招投標制是在2000年1月1日施行中華人民共和國招標投標法之后才全面實施的。由此可見，串標、圍標、陪標、控標是個問題，出借資質(zhì)、借用掛靠資質(zhì)是個問題，非法轉(zhuǎn)包也是個問題，但是，無論從邏輯推演分析還是從社會實踐角度看“由招投標的問題引發(fā)了轉(zhuǎn)包、掛靠等問題”卻是個十足的偽命題。三、對策建議一些現(xiàn)象之所以是個問題，是因為這些現(xiàn)象具有危害性。比如串標圍標和掛靠借用資質(zhì)會讓一些不法企業(yè)和個人有可趁

12、之機，借此大攬工程后轉(zhuǎn)包給一些不具資質(zhì)或能力的單位及個人施工，這些只是一種亂象，本不是問題，但更重要的是，這些亂象又可能損害招標人經(jīng)濟利益，也可能引發(fā)工程質(zhì)量和施工安全等問題，所以，這些亂象也就因其會帶來危害性而成了問題。所以，我們解決問題的終極目標不單是為了盡可能地杜絕問題，從本質(zhì)上講更重要的是為了有效避免其危害性，就是要以目標為導(dǎo)向去破解矛盾、化解問題。試想，如果在招標環(huán)節(jié)采取一些手段，比如前文所述將基準價賦以隨機性不但均衡了單個投標人的中標概率提高公平性也使中標價具有抗操控性而維護了招標人的經(jīng)濟利益，同時設(shè)置一些技術(shù)障礙，增加圍標、串標成本，并集各方力量嚴防死守嚴格標后履約監(jiān)管，使得耍弄

13、各種伎倆大肆中標的也無任何機會尋求下家“接盤”轉(zhuǎn)包，“下血本”中標的項目卻猶如“燙手的山芋”砸在手中，那么，還會有出借借用資質(zhì)的土壤嗎？還會有圍標串標的沖動嗎？既然消除了圍標串標、出借借用資質(zhì)投標的種種危害，那么它還成為問題嗎？因此，就本篇而言，要有效地破解制約建設(shè)工程招投標實效發(fā)揮的因素，真正地讓招投標制度起到“規(guī)范招標投標活動，保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟效益，保證項目質(zhì)量”的作用。一方面，規(guī)范并加強建設(shè)工程行業(yè)監(jiān)管，強制性主動清退市場中的偽劣主體是根本，另一方面，標后嚴抓建設(shè)項目管理使得不法企業(yè)無機可趁，形成倒逼機制和擠出效應(yīng)“逼迫”偽劣主體黯然離場

14、是關(guān)鍵。（一）行業(yè)主管部門要轉(zhuǎn)變思維，要跳出招投標環(huán)節(jié)規(guī)范建筑企業(yè)行為。自2000年招標投標法實施以來，招投標已成為政府投資項目確定項目承建單位的主要方式。招投標作為項目建設(shè)過程中的環(huán)節(jié)之一，主要作用是壓縮項目建設(shè)相關(guān)方的權(quán)力尋租空間，以更公平、公正、科學(xué)、合法的方式確定中標單位，提高政府性資金使用的經(jīng)濟效益，但并不能解決建筑企業(yè)存在的所有問題。為此，我們必須立足大局，樹立跳出招投標環(huán)節(jié)規(guī)范建筑企業(yè)行為的思維模式，從承包前的市場準入、競爭淘汰直到承包后的履約監(jiān)管、信用反饋抓好項目建設(shè)全過程管理。（二）各相關(guān)單位要加強聯(lián)動，變“各自為政”為“聯(lián)合行動”，變顧此失彼的“鏈式”監(jiān)督為首尾相顧的“閉環(huán)

15、式”全方位監(jiān)管，消除監(jiān)管的“木桶效應(yīng)”。行業(yè)行政主管部門要嚴把市場準入審核關(guān)，對企業(yè)、人員的資質(zhì)證書考核發(fā)放應(yīng)名符其實，真正做到“能者有證、持證者能”，對跨域企業(yè)除審核書面材料外，更要嚴格審核辦公場所、人員是否到位等實際情況，對跨域企業(yè)實行嚴格的動態(tài)管理，真正實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。特別是針對標后在建的工程建設(shè)項目，更需要建設(shè)單位及發(fā)改、財政、住建等行業(yè)行政主管部門形成一套協(xié)同聯(lián)動管理機制。經(jīng)過法定嚴格的招投標程序所確定的中標人是具有法律地位的唯一合法的也是具備相應(yīng)資質(zhì)要求的承包者，若建設(shè)單位在此環(huán)節(jié)失職“放水”，任由其他魚龍混雜的主體替代中標人承建工程，那么前面所有的工作將因此塊“短板”的出現(xiàn)而功虧一

16、簣，招投標的實效性也就無從談起。因此，建設(shè)單位更要切實提高責(zé)任意識履行好項目法人職責(zé)，管好“最后一公里”，堅決維護招投標結(jié)果的法律嚴肅性，嚴格執(zhí)行誠信度采集與反饋機制。在項目施工前要嚴格核對實際施工單位是否與中標單位一致，實際施工的項目班子成員是否與中標單位投標文件中提供的項目班子成員一致，若發(fā)現(xiàn)有掛靠或轉(zhuǎn)包情況或其他履約中出現(xiàn)的各類失信情況要及時向行業(yè)主管部門匯報，建立起有信息反饋的“閉環(huán)式”監(jiān)管環(huán)。對知情不報的建設(shè)單位，經(jīng)相關(guān)主管部門發(fā)現(xiàn)后，應(yīng)嚴肅追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任，而監(jiān)管部門對發(fā)現(xiàn)的圍標、串標、掛靠、轉(zhuǎn)包要敢于查處。（三）建立健全建筑企業(yè)誠信綜合評價體系，打造工程建設(shè)領(lǐng)域誠信體系升級版。

17、黨的十八屆三中全會通過的決定提出，“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”，政府要做的不是通過行政指令來干預(yù)市場，而是要去盡力使市場健康有序。而誠信是一個經(jīng)濟市場的基礎(chǔ)，只有完善建筑施工企業(yè)誠信綜合評價體系，建立健全褒揚誠信、懲辦失信，讓“誠信得利、失信吃虧、一處失信、處處受制”的誠信體系，讓誠信體系成為市場機制的有機組成部分，才能做到市場的全面開放和有序競爭。有了這樣一種市場機制，就自動驅(qū)逐了“劣幣”，首先，偽劣企業(yè)參與市場競爭參與投標的機會自然就少，其次，即便企業(yè)中了標，但在履約中有失信行為，建設(shè)單位也不至于在懲處失信企業(yè)時投鼠忌器，因為如果失信企業(yè)因受懲而“撂挑子”，那

18、么他的信用等級會進一步降低，進而會進一步增大其受制面，這套機制對失信主體的制約不是突發(fā)式而呈線性累積漸進式的，它就像一個“法箍”，失信一次就等于給自己念了遍“緊箍咒”，以這種溫和而又決絕的方式終有“最后一根稻草”壓得失信成性者退出市場，這樣就自然破解了項目業(yè)主以及行政主管部門收放兩難的尷尬局面。我國近年來雖然在工程建設(shè)領(lǐng)域誠信體系建設(shè)方面作了有益的探索和實踐，也建了一些信息平臺，但是平臺與平臺間、信息與信息間大多是相互分散獨立的，信息呈非結(jié)構(gòu)化狀態(tài)，因而信息的共享度和易用度均不理想。我們需要打造構(gòu)筑以“有機整合、科學(xué)評價、充分共享、公正易用”為主要特征的工程建設(shè)領(lǐng)域誠信體系的升級版。筆者認為，

19、要成功構(gòu)筑升級版的誠信體系必須從機制建設(shè)和技術(shù)實現(xiàn)兩個層面上把握好四大核心要素：一是要自上而下構(gòu)建統(tǒng)一體系。就是要頂層設(shè)計自上而下統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一框架、統(tǒng)一評價標準、統(tǒng)一信息元等技術(shù)標準、統(tǒng)一建立評價數(shù)學(xué)模型、統(tǒng)一系統(tǒng)平臺、統(tǒng)一管理和責(zé)任機制。二是要自下而上采集相關(guān)信息。就是要明確信息采集反饋和錄入主體，強化主體責(zé)任，要求與誠信體系建設(shè)相關(guān)的諸多“信息觸角”全面捕獲市場主體的相關(guān)信息，特別是要捕獲其失信信息，按照結(jié)構(gòu)化方式和統(tǒng)一的技術(shù)標準進行信息化，并將信息化的信息元推送至統(tǒng)一的系統(tǒng)平臺中。三是要大數(shù)據(jù)支撐綜合評價。就是要評價系統(tǒng)基于海量的信息數(shù)據(jù)，按照統(tǒng)一的評價標準及其評價數(shù)學(xué)模型自動進行大數(shù)據(jù)分析處理，綜合評價出評價對象的信用狀況，這樣的評價結(jié)果才不至于以偏概全。目前，大數(shù)據(jù)理論研究和技術(shù)條件已日漸成熟，其技術(shù)應(yīng)用方興未艾，以大數(shù)據(jù)支撐誠信體系建設(shè)正當