城市低保問(wèn)題及相關(guān)對(duì)策研究(共6頁(yè))

1、城市(chngsh)低保問(wèn)題及相關(guān)(xinggun)對(duì)策(duc)研究【摘要】城市居民最低生活保障制度是我國(guó)社會(huì)保障制度中的一個(gè)特色，自建立以來(lái)保障了很大一部分城市貧困人口的基本生活，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，低保制度還存在一些問(wèn)題，本文主要討論了以下幾個(gè)問(wèn)題：（1）低保對(duì)象的確立缺乏彈性，無(wú)法體現(xiàn)動(dòng)態(tài)變化；（2）低保對(duì)象的不同需求無(wú)法得到滿足；（3）低保對(duì)象的審核不科學(xué)、不規(guī)范，且程序僵化；（4）低保標(biāo)準(zhǔn)低與養(yǎng)懶漢并存。并提出了相應(yīng)的對(duì)策，認(rèn)為應(yīng)促進(jìn)社會(huì)保障從業(yè)人員的專業(yè)化，提高低保工作人員的專業(yè)素質(zhì)；實(shí)行分類救助，要避免與其他社保項(xiàng)目重疊；低保標(biāo)準(zhǔn)的制定要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)；低保與促進(jìn)就

2、業(yè)相結(jié)合?！娟P(guān)鍵詞】低保對(duì)象 低保制度 分類救助 城市最低生活保障制度現(xiàn)狀1993年上海市首先建立城市居民最低生活保障制度，之后全國(guó)各省市相繼效仿，1999年頒布的城市居民最低生活保障條例把家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)居民作為救助對(duì)象，具體包括以下四類：一是三無(wú)對(duì)象，即無(wú)固定收入、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民；二是家庭中雖有在職人員，但因贍養(yǎng)、撫養(yǎng)系數(shù)高，或所在單位經(jīng)濟(jì)效益差，收入降低，生活困難的居民；三是失業(yè)保險(xiǎn)期滿仍未重新就業(yè)，符合社會(huì)救濟(jì)條件的居民；四是由于各種原因造成生活低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的其他居民。經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，城市居民最低生活保障制度逐漸完善，低保標(biāo)準(zhǔn)

3、根據(jù)物價(jià)變化，適度提高救助水平，相對(duì)穩(wěn)定地保障了2270多萬(wàn)城鎮(zhèn)貧困人口的基本生活。2007年底，全國(guó)共有1064.3萬(wàn)戶、2272.1萬(wàn)城市居民得到了最低生活保障。全年各級(jí)財(cái)政共支出低保資金277.4億元，比上年增長(zhǎng)23.7。得到最低生活保障人員中：在職人員93.9萬(wàn)人，占總?cè)藬?shù)的4.1；靈活就業(yè)人員343.8萬(wàn)人，占總?cè)藬?shù)的15.1；老年人298.4萬(wàn)人，占總?cè)藬?shù)的13.1；登記失業(yè)人員627.2萬(wàn)人，占總?cè)藬?shù)的27.6，未登記失業(yè)人員364.3萬(wàn)人，占總?cè)藬?shù)的16，在校生321.6萬(wàn)人，占總?cè)藬?shù)的14.2，其他未成年人223萬(wàn)人，占總?cè)藬?shù)的9.8。（數(shù)據(jù)來(lái)源：2007年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)

4、告）現(xiàn)在城市居民最低生活保障制度進(jìn)入了平穩(wěn)運(yùn)行時(shí)期，基本上實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！钡哪繕?biāo)。城市(chngsh)最低生活保障對(duì)象的確立及問(wèn)題我國(guó)低保制度的建立，在理論上應(yīng)該遵循覆蓋全體國(guó)民的原則，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在城鄉(xiāng)差別，在實(shí)際實(shí)施時(shí)城鄉(xiāng)低保制度也有很大的區(qū)別，在農(nóng)村無(wú)法做到普遍覆蓋。即使在城市，由于低保制度管理的不完善，一些應(yīng)該受到保障(bozhng)的對(duì)象被排斥在低保之外，使得應(yīng)該受到保障的人沒(méi)有得到保障，而享受低保的人中，也有一些是不符合低保資格的人，而沒(méi)有將他們剔除，這些問(wèn)題(wnt)都是普遍存在的。雖然城市最低生活保障條例的頒布標(biāo)志著我國(guó)低保制度的規(guī)范化，但是在實(shí)際操作上還存在很多問(wèn)題。

5、低保對(duì)象的確立是依據(jù)家庭平均收入來(lái)確定，即家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)居民都應(yīng)該納入低保范圍之內(nèi)，各地在具體對(duì)低保申請(qǐng)人進(jìn)行審核時(shí)，又添加了不同的標(biāo)準(zhǔn)，而且審核程序更加繁瑣細(xì)致。另外，家庭經(jīng)濟(jì)收入很難核實(shí)也是確定低保對(duì)象的一大難題。以下就低保幾個(gè)具體問(wèn)題進(jìn)行深入分析：第一，低保對(duì)象的確定缺乏彈性，低保人群沒(méi)有體現(xiàn)動(dòng)態(tài)變化。社會(huì)保障制度是一種社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制，而最低生活保障制度是社會(huì)最后一道安全網(wǎng)，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、居民的生活水平、政府的財(cái)政收入有關(guān)，所以相應(yīng)的低保人員也會(huì)有所變化。最初建立最低生活保障制度的預(yù)期是，隨著家庭收入水平的變化或城市居民最低生活保障

6、標(biāo)準(zhǔn)的變化，一部分低保人員應(yīng)該慢慢退出低保范圍，新出現(xiàn)的城市貧困人口應(yīng)該被納入低保的保障范圍，低保人員是一個(gè)處于動(dòng)態(tài)變化中的人群，而不是固定不變的，低保的最終目標(biāo)是使城市中的貧困人口的基本生活得到保障。如隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，城市下崗失業(yè)人員不斷增加，物價(jià)大幅上漲，原來(lái)一些收入水平處于貧困線邊緣的人落入了低保范圍，低保制度是否能及時(shí)地將這一類人群納入了低保范圍有待實(shí)際調(diào)查。根據(jù)條例規(guī)定，享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民收入情況發(fā)生變化時(shí)，應(yīng)及時(shí)申請(qǐng)辦理停發(fā)、減發(fā)或者增發(fā)城市居民最低生活保障待遇的手續(xù)。但事實(shí)上，一旦被確立為低保對(duì)象，就很難再退出低保，所以就形成了低保對(duì)象只進(jìn)不出的現(xiàn)象，低保人

7、數(shù)居高不下。洪大用在談到低保制度實(shí)踐中的延伸效果時(shí)，認(rèn)為低保制度在實(shí)踐過(guò)程中會(huì)“制造”一個(gè)長(zhǎng)期的低收入群體。第二，低保對(duì)象不同需求無(wú)法得到滿足。低保人口的構(gòu)成是很復(fù)雜的，其中老年人和未成年人占很大一部分，他們都是社會(huì)保障制度所主要關(guān)注的人群，但是他們的保障需求有很大不同，老年人對(duì)醫(yī)療保障需求更急迫，而未成年人需要更多的教育和生活保障。一份對(duì)低保對(duì)象的調(diào)查報(bào)告顯示，低保對(duì)象具有“三高三低”的特點(diǎn)，“三高三低即收入低、文化程度低、社會(huì)保障低、待業(yè)失業(yè)率高、高位家庭比例偏高、慢性病患病率高?！泵绱合?覃昭暉,張訓(xùn)保,卓朗,谷玉明.城市低保與非低保對(duì)象社會(huì)支持現(xiàn)狀分析.中國(guó)社會(huì)醫(yī)學(xué)雜志,2007,(1

8、2):259可以看出，低保對(duì)象的需求情況是不同的，應(yīng)該對(duì)低保對(duì)象的家庭需要進(jìn)行分類了解和調(diào)查，給予特殊的補(bǔ)貼。 第三(d sn)，低保對(duì)象審核不科學(xué)(kxu)，不規(guī)范。現(xiàn)在大部分城市在對(duì)低保申請(qǐng)(shnqng)對(duì)象的審核上缺乏規(guī)范性和科學(xué)性，主要是依靠低保工作人員對(duì)低保申請(qǐng)對(duì)象的主觀判斷，這樣就造成了許多“漏保錯(cuò)?！爆F(xiàn)象。其實(shí)出現(xiàn)“漏保錯(cuò)保”現(xiàn)象的原因是多方面的，但是低保工作人員的職業(yè)素質(zhì)低是很重要的因素?，F(xiàn)在處于低保工作最基層的人員，一般受教育程度不高，沒(méi)有社區(qū)工作和低保工作的專業(yè)方法和知識(shí)，對(duì)低保政策的理解也不充分，有的社區(qū)低保工作人員幾乎全都是中年或老年婦女，她們沒(méi)有經(jīng)過(guò)職業(yè)培訓(xùn)，無(wú)法使

9、用量化的方法對(duì)低保家庭的收入狀況進(jìn)行審核，在確定低保對(duì)象時(shí)，主要依靠主觀經(jīng)驗(yàn)，所以對(duì)低保對(duì)象的審核一點(diǎn)也不科學(xué)，不規(guī)范。如“在武漢市江漢區(qū)復(fù)興社區(qū)，領(lǐng)取低保的有1342戶，但其中卻有493戶已不符合領(lǐng)取低保標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)調(diào)查，問(wèn)題低保涉及三類人群：有房有車者，雙份低保者，還有部分領(lǐng)低保者“查無(wú)此人”而另一方面，許多本該等著低保救急的人卻領(lǐng)不到低保?！?武漢復(fù)興社區(qū)亂吃城市低保問(wèn)題重重.東方網(wǎng)可以看出，低保資金浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，許多不應(yīng)該救助的對(duì)象吃著低保，而真正需要救助的人卻沒(méi)有得到應(yīng)有的保障。這些不具備低保資格的人是如何進(jìn)入低保保障范圍的，是低保實(shí)踐工作應(yīng)該及時(shí)關(guān)注的問(wèn)題。在國(guó)外，社會(huì)救濟(jì)一般都是社會(huì)

10、保障組織的專業(yè)人員來(lái)負(fù)責(zé)。雖然我國(guó)早就已經(jīng)開(kāi)始培養(yǎng)社會(huì)保障工作的專業(yè)人員，但是具體實(shí)踐上還比較落后。此外低保對(duì)象的審核程序僵化，沒(méi)有靈活性也是一大問(wèn)題。一般而言，申請(qǐng)低保的程序主要有以下四步：居民申請(qǐng)居民小組長(zhǎng)單位負(fù)責(zé)人居委會(huì)核查街道復(fù)查市民政部門審批派員調(diào)查。但在具體操作上，各地又有所不同，有些地方的審核程序非常繁瑣復(fù)雜，有些標(biāo)準(zhǔn)缺乏合理性，但還是照常執(zhí)行，雖然這是為了嚴(yán)格審查低保資格，但這樣的做法也將一部分人應(yīng)保對(duì)象排除在低保范圍之外。第四，低保標(biāo)準(zhǔn)低與養(yǎng)懶漢并存。任何一種制度都不是完美無(wú)缺的，我國(guó)低保制度的建立(jinl)保障了很大一部分貧困人口的基本(jbn)生活，但是(dnsh)低保

11、標(biāo)準(zhǔn)偏低是幾乎所有人都普遍承認(rèn)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)，低保救助標(biāo)準(zhǔn)與低保人群的實(shí)際需要有差距，難以滿足其基本需求。與此同時(shí)，養(yǎng)懶漢現(xiàn)象也普遍存在，很具有勞動(dòng)力的人吃著低保就不再愿意出去找工作。所以一方面都在呼吁加大低保資金的投入，提高低保標(biāo)準(zhǔn)，一方面低保人員只進(jìn)不出，低保人數(shù)居高不下，低保資金缺乏，而低保對(duì)象就業(yè)意愿不強(qiáng)。三低保問(wèn)題的政策建議城市低保制度是社會(huì)最后一道安全網(wǎng)，低保問(wèn)題如不能合理解決，會(huì)對(duì)社會(huì)造成不良影響。針對(duì)以上幾點(diǎn)問(wèn)題，筆者提出幾點(diǎn)建議：促進(jìn)低保工作人員專業(yè)化。仔細(xì)分析，以上問(wèn)題出現(xiàn)的原因主要在于低保政策的具體實(shí)施沒(méi)有做好?，F(xiàn)在我國(guó)的低保工作主要由民政部門負(fù)責(zé)，社區(qū)居委會(huì)是最終實(shí)施的機(jī)構(gòu)

12、，這種機(jī)構(gòu)的工作人員缺乏專業(yè)的知識(shí)，對(duì)低保對(duì)象的審核主觀性太強(qiáng)，使得低保工作實(shí)施缺乏規(guī)范性和科學(xué)性。所以低保工作人員的專業(yè)化要求非常緊迫。參照國(guó)外的做法，社區(qū)工作者是應(yīng)該是低保工作的實(shí)施人員，他們具有社區(qū)工作的專業(yè)知識(shí)，能夠用科學(xué)的方法實(shí)施低保工作，這在很大程度上能夠改善“漏保錯(cuò)?！眴?wèn)題，還能對(duì)低保人員的整體狀況做深入細(xì)致調(diào)查，為低保政策的制定提供實(shí)證依據(jù)。上海是全國(guó)社會(huì)工作者專業(yè)化最早的城市，社會(huì)工作者介入社區(qū)工作是必然趨勢(shì)，他們的介入將提高低保工作人員的整體素質(zhì)。此外，我們還應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，城市社區(qū)工作是解決現(xiàn)在社會(huì)就業(yè)壓力的一個(gè)良好途徑?，F(xiàn)實(shí)是，由于社區(qū)工作者的工資水平太低，難以吸引受過(guò)高等

13、教育的大學(xué)生到基層社區(qū)工作，所以一方面基層社區(qū)缺乏高素質(zhì)的專業(yè)人員，一方面大學(xué)生就業(yè)壓力巨大。這就需要政府出臺(tái)相應(yīng)政策，提高社區(qū)工作人員的待遇水平，吸收一批具有專業(yè)知識(shí)的專業(yè)人員從事低保工作。專業(yè)從業(yè)人員的增加也是我國(guó)社會(huì)保障制度完善的一個(gè)重要部分。低保工作監(jiān)督機(jī)制的完善也是低保實(shí)踐的緊迫要求?，F(xiàn)在普遍存在“低?！辟Y格審查中照顧關(guān)系問(wèn)題，將自己的親友納為低保對(duì)象，而排斥真正的低保對(duì)象。所以低保對(duì)象的確立要遵循公平、公正的原則，這就需要來(lái)自各方面的監(jiān)督，群眾對(duì)低保對(duì)象的監(jiān)督，對(duì)低保工作人員的監(jiān)督。2. 針對(duì)低保對(duì)象需求不同的情況，我國(guó)城市積極推行分類救助措施?！胺诸惥戎侵父鞯馗鶕?jù)城鄉(xiāng)低保對(duì)象的

14、家庭結(jié)構(gòu)、身體狀況、勞動(dòng)能力、困難程度等情況(qngkung)，實(shí)施不同的救助標(biāo)準(zhǔn)。” 張時(shí)飛,唐鈞城.鄉(xiāng)的最低生活保障制度基本形成.社會(huì)科學(xué)報(bào),2008(3):2這項(xiàng)舉措考慮了低保對(duì)象不同(b tn)的需求，分別給予不同(b tn)的救助。分類救助無(wú)疑是我國(guó)低保制度的一大進(jìn)步，尤其給低保人群中的老年人和未成年人帶來(lái)了很大實(shí)惠。很多人提出要區(qū)分低保對(duì)象的不同需求，對(duì)特殊需求進(jìn)行特殊補(bǔ)貼。如吳世敏等人認(rèn)為應(yīng)該綜合考慮貧困家庭的需求，在醫(yī)療費(fèi)用、學(xué)雜費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)、房租三個(gè)方面提供補(bǔ)充性的救助。但我們所要思考的是，分類救助的標(biāo)準(zhǔn)是否體現(xiàn)了公平原則，各地分類救助標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)該統(tǒng)一。筆者認(rèn)為這樣的舉措如果實(shí)

15、施好，肯定會(huì)有利于保障低保對(duì)象的生活，但是我國(guó)社會(huì)保障制度還不成熟，許多保障項(xiàng)目還處在建設(shè)中，要處理好低保與其他保障項(xiàng)目的協(xié)調(diào)關(guān)系，避免保障部分重疊，造成社保資源浪費(fèi)，在社保資金緊缺的情況下，還是應(yīng)該先保障基本生活。3.城市低保標(biāo)準(zhǔn)確立應(yīng)該遵循最低生活保障原則。在社會(huì)保障理論中，將貧困劃分為絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困。“絕對(duì)貧困是指基本生活沒(méi)有保證，溫飽沒(méi)有解決，簡(jiǎn)單再生產(chǎn)不能維持或難以維持；相對(duì)貧困是建立在將貧困者的生活水平與其他社會(huì)成員的低生活水平對(duì)比上的，是指比社會(huì)成員平均生活水平低的生活狀態(tài)?！?馬斌主編.社會(huì)保障理論與實(shí)踐.中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2006(7):263我國(guó)現(xiàn)在國(guó)情決定了最低

16、生活保障制度的建立應(yīng)該是遵循最低生活保障原則，即保障處于絕對(duì)貧困的居民的基本生活。如果低保標(biāo)準(zhǔn)太高，會(huì)影響在職人員的勞動(dòng)積極性，還會(huì)產(chǎn)生福利依賴。一個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障制度應(yīng)該與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相聯(lián)系，尤其是低保標(biāo)準(zhǔn)的制定要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。因?yàn)樯鐣?huì)保障制度具有剛性，給付標(biāo)準(zhǔn)一旦建立，就不能再隨便降低，否則就會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。如果現(xiàn)在就制定過(guò)高的低保標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)給低保制度以后的發(fā)展帶來(lái)負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，隨著人民生活水平提高，物價(jià)上漲，低保標(biāo)準(zhǔn)肯定要逐漸提高，讓低保人員能夠分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。國(guó)外的社會(huì)保障制度發(fā)展和完善的許多經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)，但是也要吸取他們的一些教訓(xùn)，如福利標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高引發(fā)的福利

17、問(wèn)題。所以,低保標(biāo)準(zhǔn)的制定要合理，既要保障低保對(duì)象的基本生活，又要避免養(yǎng)懶漢現(xiàn)象的出現(xiàn)。4.低保應(yīng)與就業(yè)政策相結(jié)合。前面提到的分類救助，對(duì)于老年人和未成年人提高救助標(biāo)準(zhǔn)，給他們以很大的實(shí)惠。但對(duì)于具有勞動(dòng)能力的成年人，應(yīng)該將低保救助與促進(jìn)就業(yè)相結(jié)合。這一點(diǎn)可以借鑒國(guó)外的做法，德國(guó)實(shí)行的失業(yè)救濟(jì)，在給失業(yè)人員提供失業(yè)津貼的同時(shí)，更注重對(duì)他們進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，以促進(jìn)再就業(yè)，這一方面可以保障失業(yè)人員的生活，另一方面也可以避免出現(xiàn)失業(yè)救濟(jì)給付標(biāo)準(zhǔn)太高而產(chǎn)生“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象。如果失業(yè)人員因?yàn)椴徽?dāng)理由拒絕接受工作，將逐漸減少失業(yè)救濟(jì)金，如果多次拒絕就業(yè)將取消其失業(yè)救濟(jì)資格。我國(guó)在實(shí)行社會(huì)救助時(shí)，也應(yīng)該實(shí)行這樣

18、的政策。事實(shí)上，有些地方已經(jīng)在積極推行這樣的做法，但是力度還不夠。對(duì)那些有勞動(dòng)能力的低保人員實(shí)行這一政策，在給他們最低生活保障的同時(shí)，積極鼓勵(lì)他們?cè)倬蜆I(yè)，如果拒絕，將逐漸減少低保金，直至取消低保資格，一方面防止養(yǎng)懶漢現(xiàn)象的出現(xiàn)，一方面可以使低保人員自力更生，是社會(huì)保障制度的長(zhǎng)久之計(jì)。 參考文獻(xiàn)：張燕.城鎮(zhèn)低保制度現(xiàn)狀評(píng)估(pn )與對(duì)策分析以山東省濟(jì)南市最低生活(shnghu)保障制度為例.社會(huì)工作(shhugngzu),2007(6):40-42楊玉婷.城市居民最低生活保障制度的現(xiàn)狀和對(duì)策.湖南財(cái)經(jīng)高等專科學(xué)校學(xué)報(bào),2008(8):38-40洪大用.當(dāng)?shù)懒x變成制度之后試論城市低保制度實(shí)踐的延伸效果及其演進(jìn)方向.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2005(3):16-25張時(shí)飛,唐鈞.城鄉(xiāng)的最低生活保障制度基本形成.社會(huì)科學(xué)報(bào),2008(3):1-4諶立平,吳世敏.中國(guó)西部中小城市低保制度存在的問(wèn)題與對(duì)策.懷化學(xué)院學(xué)報(bào),2006(11):47-49汝信,陸學(xué)藝,李培林主編.2007年：中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè).社會(huì)科學(xué)