公共治理(課件整理)

1、一、公共治理的概念與原則目前，公共治理（Publicgovernance）雖然已經(jīng)成為政治學(xué)、行政管理學(xué)中一個常用的、時髦的概念，但它不過是20世紀90年代才出現(xiàn)的一個新術(shù)語。它的出現(xiàn)，標(biāo)志著政治觀念的演變，即從傳統(tǒng)的政治（政府）統(tǒng)治逐步演變?yōu)楝F(xiàn)代政治（政府）管理，再轉(zhuǎn)向治理、善治、公共管理。這種概念上的轉(zhuǎn)換，既有政府管理觀念自身不斷創(chuàng)新的原因，也是社會環(huán)境推動的結(jié)果。統(tǒng)治與管理統(tǒng)治是掌握了政治權(quán)力的階級對另一個接受權(quán)力支配的階級實行專斷的、按照少數(shù)權(quán)力精英的意志開展的統(tǒng)領(lǐng)、指揮和管轄的行動。管理是指政治統(tǒng)治者的地位保護和階級統(tǒng)治功能逐漸淡化（文明），代之以把行政權(quán)力主要運用在經(jīng)濟社會發(fā)展和民

2、生福利等方面的政治意志執(zhí)行過程。治理、善治與公共管理（1）治理對于什么是治理，眾多機構(gòu)和學(xué)者作出了自己的界定。比較典型的是全球治理協(xié)會和世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的定義。全球治理協(xié)會的定義是：治理是個人與機構(gòu)、官方與私人治理其共同事務(wù)的總和，多種多樣互相沖突的利益集團可以借此走到一起，找到合作的辦法。它是一個持續(xù)不斷的過程，在這個過程中既可以是對立的或各異的利益彼此適應(yīng)，也可以是采取合作的行動。它既包括為保證人們服從的正式制度和體制，也包括人們同意或接受符合其利益的非正式安排。世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的定義是：治理是運用政治權(quán)威管理和控制國家資源，以求經(jīng)濟和社會的發(fā)展。具體而言，治理指由許多不具備明

3、確的等級關(guān)系的個人和組織進行合作以解決沖突的工作方式，它靈活地反映著多樣化的規(guī)章制度甚至個人態(tài)度。以上定義非常典型地反映了治理理論的主要特征，概括起來主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：第一，自我調(diào)節(jié)的協(xié)作方式。即國家（政府）、組織、個人之間通過談判實現(xiàn)自動協(xié)調(diào)目的的方式。第二，多樣化的行動者。國家（政府）責(zé)任范圍逐漸縮小而公民享有更多的責(zé)任，包括政府部門、私人部門、第三部門以及廣大公眾都可以參與治理。第三，互動過程。致力于集體行動的（為公共利益）組織依靠互相依賴的權(quán)力和資源關(guān)系實現(xiàn)互相促進和支持，形成協(xié)作性的伙伴關(guān)系。第四，政府的主導(dǎo)角色。政府在制度設(shè)計和戰(zhàn)略制定方面具有根本性的作用，這是其他機構(gòu)不

4、能代替的，政府的作用充分體現(xiàn)在其宏觀調(diào)控和組織協(xié)作上。（2）善治善治指一種良好的治理，主要指治理能夠收獲到良好的績效,這種績效表現(xiàn)在治理的政治效果、管理效果、經(jīng)濟效果和社會效果方面。政治效果主要是通過治理達到了公民與公共機構(gòu)之間的良性互動，公民的責(zé)任精神得到提升，公民對公共事務(wù)有著廣泛的參與，社區(qū)團結(jié)達到非常高的水平。管理效果是指通過多元角度的參與和互動，社區(qū)和組織的治理取得了良好的管理效果，形成了共同治理的機制，提供了最大效率的公共服務(wù)。經(jīng)濟效果主要指通過治理實現(xiàn)了社區(qū)和組織資源最大化的利用，并確定了良好的經(jīng)濟收益，給社區(qū)居民帶來了更好的福利。社會效果則包括文化觀念、環(huán)境保護、社區(qū)安全、鄰里

5、照顧等方面都產(chǎn)生良好的效果，社區(qū)成為安全、幸福和文明的居住地。就一個國家而言，善治則意味著政府實現(xiàn)了有效的制度構(gòu)建、公民創(chuàng)造力得到激活、政治文明程度高，意味著國家不僅在經(jīng)濟上取得穩(wěn)定而快速的增長，而且在綜合效益上公民生活質(zhì)量得到不斷提升，社會與自然都實現(xiàn)了和諧共進的目標(biāo)。3）公共治理公共治理則是在治理概念內(nèi)涵的意義上進一步具體化。公共治理涵括了治理概念的所有內(nèi)涵，同時，它還繼續(xù)突出了“公共”的價值和內(nèi)容。第一，公共治理的主體非常廣泛，不僅包括作為傳統(tǒng)公共機構(gòu)的政府，還包括準(zhǔn)公共機構(gòu)的社會組織和營利性機構(gòu)，以及生活在社區(qū)和組織中的個人。內(nèi)涵廣泛的“公共”意味著它不會排斥任何一個公民或者機構(gòu)參與公

6、共事務(wù)，享受應(yīng)得的福利。第二，公共治理還有另一重特征：公共關(guān)聯(lián)。它不是把任何社會事務(wù)割裂開來，而是從總體上、從所有公眾的利益角度來進行處理。它突出強調(diào)了公眾與公共事務(wù)的不可分割性，強調(diào)了公民的責(zé)任精神。公共治理的原則第一，參與原則。傳統(tǒng)統(tǒng)治和管理模式基本上把管理對象（多數(shù)人）排斥在外，少數(shù)人對多數(shù)人實行統(tǒng)治和管理。參與原則是民主的政府治理的基本原則。參與包含幾個關(guān)鍵要素：授權(quán)、基層自治、對話協(xié)商。（1）授權(quán)是參與的前提,沒有充分的授權(quán),任何參與都可能意味著非法，而非法的參與并不能帶來良性互動，相反，卻可能導(dǎo)致對抗和壓制。（2）參與的另一個相關(guān)要素是基層自治。作為政策執(zhí)行者的基層官員真正要參與到

7、治理過程中來，不能僅僅依靠有限的機械的執(zhí)行權(quán)，而且要有部分自治權(quán)，即能夠自我決定如何執(zhí)行甚至變革政策和計劃。（3）參與的再一個要素是對話協(xié)商。通過互相尊重、平等、民主的對話方式，大到國家組織，中到社會機構(gòu)，小到微觀個體，都能夠享有發(fā)表意見的權(quán)利，并能和他人建立理性的溝通關(guān)系。參與式民主圍繞著公共利益這一最大的目標(biāo)展開，它的倡導(dǎo)者設(shè)想，公共利益可以通過鼓勵員工、顧客和公民對政策和管理決策進行最大限度的參與來體現(xiàn)。第二，透明原則。透明原則是公共治理的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。透明指政府在制定決策、執(zhí)行決策過程中的絕大多數(shù)信息都要向公眾公開，公眾可以通過合法的、便利的途徑在法定時間內(nèi)獲取所需的信息。透明原則包括

8、信息公開與程序公開。透明原則最主要的內(nèi)容是信息公開。政府必須制定信息公開法，用法的形式來保證政府信息公開的范圍、內(nèi)容、程序、時間和方式，保證公民隨時隨地能夠方便地獲取政府信息并利用政府信息來進行各種經(jīng)濟、社會、科學(xué)活動。透明原則的另一個內(nèi)容是程序公開，即在政府的決策過程中，絕大多數(shù)程序都必須用法的形式明確規(guī)定，并最大限度地允許公民方便參與。第三，責(zé)任原則。責(zé)任原則是公共治理的核心,而重中之重是強調(diào)公共機構(gòu)的責(zé)任。責(zé)任意味著公共機構(gòu)應(yīng)該履行對公民的義務(wù)，這是公共機構(gòu)不可推卸的工作職責(zé)。公共治理的責(zé)任內(nèi)涵：積極的、建設(shè)性的責(zé)任；負面的、懲罰性的責(zé)任。責(zé)任性對公共治理的要求：（1）公共治理的主體始終

9、保持對公民或者社會廣泛關(guān)注的狀態(tài)，應(yīng)該時時刻刻將公共群眾作為自己服務(wù)的目標(biāo)。（2）公共治理的主體切實尊重和保護公眾的權(quán)力，不得產(chǎn)生任何違反基本法律侵害公民權(quán)力的行為。第四，回應(yīng)原則。這是從效能的角度考慮公共治理的標(biāo)準(zhǔn)。所謂回應(yīng)原則是指公共治理機構(gòu)必須能夠及時快速、準(zhǔn)確無誤地了解社會公共問題，制定相關(guān)政策方案，集中充分的社會資源，幫助社會公眾脫危救困、協(xié)作進取?；貞?yīng)原則主要關(guān)系到實效問題?；貞?yīng)必須快速，延誤意味著公眾利益的損害。社會問題得不到及時發(fā)現(xiàn)和處理、公眾的緊急危險得不到發(fā)現(xiàn)和排查、公共項目不能及時籌集資源和建設(shè)立項等，都可能意味著公眾的重大利益沒有得到及時救援、保護和提供。這種因為時效上

10、的差錯而導(dǎo)致公眾利益的損害行為屬于回應(yīng)力不足的表現(xiàn)之一。第五，協(xié)作原則。協(xié)作原則是指政府、企業(yè)和公民社會不是相互隔離而是通過建立起良性的疊加的組織網(wǎng)絡(luò)來共同分享公共權(quán)力和協(xié)作處理公共事務(wù)。公共治理具有多元性、民主性、合作性。對政府部門來說，治理就是從絕對統(tǒng)治、壟斷管理到“掌舵”引導(dǎo)的轉(zhuǎn)化；對公民而言，治理就是從被排斥、隔離、被動接受到被吸納、主動參與的轉(zhuǎn)化；對企業(yè)而言，治理不單單是一個單方面賺取利潤的商業(yè)行為，而是與環(huán)境密切合作，積極肩負社會責(zé)任的行為方式。所以說，治理是一種以公共利益為核心的、多樣社會主體共同合作的過程從這個意義上說，治理實質(zhì)上是一種“協(xié)商民主”的政治行為。協(xié)商民主是貫徹協(xié)作

11、原則的治理方式。第六，合法性原則。按照人民主權(quán)理論，人民是否自愿授權(quán)并接受某個權(quán)威機構(gòu)的統(tǒng)治就是該機構(gòu)合法性的來源。越得到人民認同和支持的機構(gòu)合法性越高，反之則相反。公共治理是徹底貫徹這一理念的政治模式，它反對統(tǒng)治觀念，也不同于管理模式。公共治理認為，合法性不僅來源于公民的政治授權(quán)，還來源于人民在具體公共決策過程中的廣泛參與、互動和支持。只有尊重公民的意愿，與公民一起，根據(jù)公民的利益要求和民主選擇而制定的政策才具有真正的高度合法性。公共治理的主要特征（與傳統(tǒng)行政管理相比）第一，治理主體的多元化。參與管理的主體已經(jīng)不只是政府部門,而是包括全球?qū)用妗覍用婧偷胤叫缘母鞣N非政府非營利組織、政府間和

12、非政府間國際組織、各種社會團體甚至私人部門在內(nèi)的多元主體的分層治理。多元主體治理表明了橫向分權(quán)的觀念,分層治理表明了縱向分權(quán)的觀念。在多元主體為特征的公共治理范式中,有限政府是其最突出的特征。在整個社會體系中,按照國家與社會的分離、政府與市場邊界的劃分、公域與私域界限的調(diào)整,不同治理主體對應(yīng)著不同的治理對象或客體,發(fā)揮著各自的作用。第二，治理客體的擴展。公共治理涉及的領(lǐng)域很廣,包括國家政權(quán)統(tǒng)治、公共事務(wù)管理與服務(wù)、公共部門自身的管理、各種社會組織和團體的管理等,而且依據(jù)公共治理的本來含義,全球公共問題和公共事務(wù)的治理也內(nèi)含其中,只是我們常常習(xí)慣于以國家界限來談?wù)摴仓卫韱栴}而已。無論從公共治理

13、的理論涵義而言,還是從全球社會發(fā)展的客觀現(xiàn)實需要來說,公共治理必然包括全球公共治理,這是不言自喻的。當(dāng)然,相對于國家內(nèi)的公共治理而言,全球公共治理具有其特殊性。第三，治理機制和手段的變革。公共治理不僅從規(guī)模、活動范圍等方面對政府進行改革，而且更重要的是從管理體制或者運行機制等方面對公共部門進行深層次的改革。改善管理機制，提高組織績效和效率是公共治理理論關(guān)注的核心問題，而公共治理變革的核心是引入私營部門管理的模式以改善公共部門的組織管理績效：一方面，在公共部門的管理中積極引進私營部門中較為成功的管理理論、方法、技術(shù)和經(jīng)驗；另一方面，積極推進民營企業(yè)更多地參與公共事務(wù)和公共服務(wù)管理。同時，在明確區(qū)

14、分公共部門和私營部門的不同責(zé)任的基礎(chǔ)上，加強政府的應(yīng)有責(zé)任。簡言之，公共治理不再是一種政府統(tǒng)治的手段，而代表了一種新的社會多元管理模式,這是治理概念的本質(zhì)含義。二、公共治理的模式市場化治理市場化是公共治理的重要手段，以市場化方式為主要手段的治理模式可以概括為市場化治理。這一模式被譽為“新公共管理”的政府改革運動中非常流行。市場化比較經(jīng)典的方式是私有化。市場化模式把政府定為承包人、經(jīng)營者的角色，希望政府能夠?qū)⒋罅康墓操Y金最大化地運用在投資、生產(chǎn)領(lǐng)域，從而為公眾資金創(chuàng)造賺取利潤的機會，贏得更多的福利。所以，企業(yè)家精神滲透到政府行動的每個方面。彈性化治理彈性化治理是在批判傳統(tǒng)的官僚制模型的基礎(chǔ)上提

15、出來的一種模式。彈性化治理主張變革政府機構(gòu)、放松僵化的制度，靈活、便捷、負責(zé)任地服務(wù)于地方社區(qū)。彈性化政府是指政府有應(yīng)變能力、能夠有效回應(yīng)新的挑戰(zhàn)。或者說，政府及其機構(gòu)有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的策略，而不是用固定的方式來回應(yīng)新問題。傳統(tǒng)的官僚制在其發(fā)展中有兩個弊端：一是機構(gòu)越來越多，人員越來越多；二是不能為社會提供越來越多的有效的公共服務(wù)。彈性化治理就是針對這些提出的。彈性化治理對傳統(tǒng)的理性化的官僚制度提出了直接的挑戰(zhàn)。對于官僚制，彈性化是一種可能的替代方式。多中心治理所謂“多中心治理”是針對傳統(tǒng)行政只有一個中心、權(quán)力高度集中、利益高度整合而提出的。“多中心治理”指在一個特定地區(qū)按照地域特點，遵照傳統(tǒng)社會文化的慣例，建立多個治理中心，每個中心都成為一定地區(qū)的服務(wù)樞紐，實現(xiàn)公共治理的協(xié)調(diào)和整合功能。多中心治理包括政府、市場組織、社區(qū)、公民多方的共同協(xié)作管理。其中，任何一方都不是孤立存在的，而是能動地發(fā)揮自己的作用，幫助其他主體更好地提供服務(wù)。多中心治理對習(xí)慣于集權(quán)化、統(tǒng)一化管理的國家和地區(qū)有著重要的啟發(fā)性意義。公民治理博克斯在其公民治理：引領(lǐng)21世紀的美國