EPC+O、EPC+F模式的具體實(shí)踐及操作建議

1、EPC+O、EPC+F模式的具體實(shí)踐及操作建議EPC + O模式是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目創(chuàng)新實(shí)施模式的 探索，并已逐步成為國(guó)內(nèi)公共設(shè)施項(xiàng)目實(shí)踐的新方向。一、EPC+O模式的基本概念和相關(guān)規(guī)定EPC+O/O & M,即設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工及運(yùn)營(yíng)（或運(yùn)營(yíng)維護(hù)）一體化的總承包模 式，是在EPC總承包模式基礎(chǔ)上向后端運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的延伸，即總承包商除承擔(dān)建設(shè) 期內(nèi)傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工任務(wù)外，還要承擔(dān)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)，通過(guò) 該種整合方式提高項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率，降低全生命周期內(nèi)的成本。EPC+O并非一個(gè)法定的概念，在我國(guó)國(guó)家政策文件層面，最早提及類(lèi)似概念 的文件是2005年年底國(guó)務(wù)院發(fā)布的關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)

2、展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定 （國(guó)發(fā)（2005） 39號(hào)），文中要求“推行污染治理工程的設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營(yíng)一 體化模式，鼓勵(lì)排污單位委托專(zhuān)業(yè)化公司承擔(dān)污染治理或設(shè)施運(yùn)營(yíng)”。此后國(guó)務(wù) 院陸續(xù)出臺(tái)的關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)（2013） 30號(hào)）、 關(guān)于加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)（國(guó)發(fā)（2014） 26號(hào)）中均提到了要在環(huán)保領(lǐng)域鼓勵(lì)發(fā)展包括系統(tǒng)設(shè)計(jì)、設(shè)備成套、工程施工、 調(diào)試運(yùn)行、維護(hù)管理在內(nèi)的環(huán)保服務(wù)總承包。在上述政策的引導(dǎo)下，設(shè)計(jì)、施工 和運(yùn)營(yíng)一體化總承包模式最早開(kāi)始在國(guó)內(nèi)的環(huán)保領(lǐng)域運(yùn)用，適用范圍也最為廣泛。近年來(lái)，中央和地方政府紛紛出臺(tái)政策鼓勵(lì)將該種模式逐漸應(yīng)用于環(huán)

3、保以外 的更多行業(yè)領(lǐng)域，如2016年財(cái)政部發(fā)布的關(guān)于開(kāi)展2016年中央財(cái)政支持地下 綜合管廊試點(diǎn)工作的通知（財(cái)辦建（2016） 21號(hào)）中首次提出要“積極采取 設(shè)計(jì)采購(gòu)施工運(yùn)營(yíng)總承包（EPC+0）等模式，實(shí)現(xiàn)地下綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)全 生命周期高效管理”；廣東省東莞市政府發(fā)布的關(guān)于深化改革全力推進(jìn)城市更 新提升城市品質(zhì)的意見(jiàn)（東府（2018） 102號(hào)）中提出，“鼓勵(lì)活化更新和生 態(tài)修復(fù)。探索通過(guò)EPC+運(yùn)營(yíng)權(quán)招標(biāo)或公開(kāi)遴選方式，引入產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合運(yùn)營(yíng)服 務(wù)企業(yè)和重點(diǎn)創(chuàng)新教體單位實(shí)施舊工業(yè)區(qū)、成片出租屋活化更新，提升鎮(zhèn)村工業(yè) 園區(qū)軟硬件條件和運(yùn)營(yíng)效率”。從實(shí)踐來(lái)看，也有越來(lái)越多非環(huán)保領(lǐng)域的公共設(shè)

4、 施項(xiàng)目嘗試以該種模式實(shí)施。二、EPC+O模式與其他類(lèi)似項(xiàng)目模式的異同點(diǎn)（一）EPC+O模式與DBO模式在國(guó)際工程中，相比于EPC+O,在項(xiàng)目實(shí)踐中被更多使用的是DBO （Design-Build-Operate,設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營(yíng)）的概念,在2008年發(fā)布的FIDIC 設(shè)計(jì)一建造與運(yùn)營(yíng)合同（金皮書(shū)）中，將DBO表述為一種“有別于傳統(tǒng)的設(shè) 計(jì)施工承包合同與運(yùn)營(yíng)合同相互獨(dú)立的方式，而是通過(guò)把設(shè)計(jì)、施工和長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng) 整合到一個(gè)合同中授予一個(gè)承包商（通常為聯(lián)合體或聯(lián)營(yíng)體），從而獲得更優(yōu)的 創(chuàng)新、質(zhì)量與性能的組合”。由此可見(jiàn)，DBO模式（如無(wú)特別說(shuō)明，以下均指FIDIC 金皮書(shū)所指的DBO模式）的內(nèi)涵，與

5、我們通常所稱(chēng)的EPC+O模式非常接近，主要 表現(xiàn)在：項(xiàng)目投融資責(zé)任均由政府方業(yè)主承擔(dān)；資產(chǎn)所有權(quán)歸業(yè)主所有；承包商 均需承擔(dān)設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)等。但兩種模式之間仍然存在差別，主要為：1、項(xiàng)目建設(shè)所涉的設(shè)備采購(gòu)主體可能不同在設(shè)計(jì)和建造階段，兩種模式的差異可通過(guò)直接對(duì)比EPC與DB模式即可得 出。在EPC+O模式下承包商一般應(yīng)當(dāng)承擔(dān)包括設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工在內(nèi)的所有環(huán)節(jié) 的工作，此時(shí)，設(shè)備采購(gòu)的價(jià)款會(huì)相應(yīng)納入總承包合同總價(jià)中；而在DBO模式下， 承包商應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的工作內(nèi)容包括設(shè)計(jì)和施工，對(duì)于項(xiàng)目所涉的工程設(shè)備和工藝裝 置的采購(gòu)匚作則并未明確要求是由業(yè)主方負(fù)責(zé)還是承包商負(fù)責(zé)，通常認(rèn)為該種模 式下的總

6、承包范圍不包括專(zhuān)業(yè)工程設(shè)備和工藝裝置的采購(gòu)工作，而是由業(yè)主方自 行采購(gòu)或委托第三方進(jìn)行采購(gòu)，因此，該部分設(shè)備的采購(gòu)價(jià)款也不屬于工程總承 包合同價(jià)款的組成部分。.承包商承擔(dān)的設(shè)計(jì)責(zé)任有所差異在設(shè)計(jì)和建造階段，兩種模式的另一差異體現(xiàn)在承包商所承擔(dān)的設(shè)計(jì)內(nèi)容上, 一般認(rèn)為EPC總承包模式中的設(shè)計(jì)工作范圍要大于DB承包模式下的設(shè)計(jì)工作范 圍。例如，根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn) （建市（2016） 93號(hào)）要求，工程總承包一般采用設(shè)計(jì)一采購(gòu)一施工總承包或 者設(shè)計(jì)一施工總承包模式，建設(shè)單位可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，在可行性研究、方案設(shè) 計(jì)或者初步設(shè)計(jì)完成后，按照確定的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

7、、投資限額、工程質(zhì)量 和進(jìn)度要求等進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包，即采取EPC總承包模式時(shí)并不禁止將方 案設(shè)計(jì)或者初步設(shè)計(jì)納入總承包范圍；而交通部公路工程設(shè)計(jì)施工總承包管理 辦法（交通運(yùn)輸部令2015年第10號(hào)）規(guī)定，公路工程設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)應(yīng) 當(dāng)在初步設(shè)計(jì)文件獲得批準(zhǔn)并落實(shí)建設(shè)資金后進(jìn)行，即公路工程DB承包模式下 承包人并不負(fù)責(zé)初步設(shè)計(jì)工作，而是由業(yè)主方在招標(biāo)前完成的工作內(nèi)容。.收費(fèi)權(quán)歸屬不同對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，在DBO模式下一般項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)由業(yè) 主方所有，即項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性收入歸業(yè)主方，業(yè)主方基于承包商提供的運(yùn)營(yíng)維護(hù)服 務(wù)，向其支付數(shù)額相對(duì)固定的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)。而在EPC+O模式下，由于目

8、前缺乏明 確的法律規(guī)定，對(duì)于該種模式下的收費(fèi)權(quán)是否可以直接通過(guò)總承包合同授予承包 商仍存一定爭(zhēng)議。從實(shí)踐情況來(lái)看，采取EPC+O模式的項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)既存在由政府 方（即業(yè)主方）享有的情形，也存在由承包商享有的情形。.承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不同兩種模式的上述差異也導(dǎo)致了承包商所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)范圍的不同：在DBO模式下 業(yè)主方將承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)為采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)；而在EPC+O模式 下業(yè)主方可將這兩部分的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給承包商。具體如下表所示：模式 風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別DBO模式EPC + O模式投融資風(fēng)險(xiǎn)業(yè)主方業(yè)主方審批風(fēng)險(xiǎn)業(yè)主方業(yè)主方土地獲取風(fēng)險(xiǎn)業(yè)主方業(yè)主方設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)承包商（概念性設(shè)計(jì)除外）承包商采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)業(yè)主方承包向施T風(fēng)

9、險(xiǎn)承包商承包商運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)承包而限包商經(jīng)營(yíng)性收入風(fēng)險(xiǎn)業(yè)主方承包商（如擁有收費(fèi)權(quán)）發(fā)：DBO模式與EPC+O模式通常情形下的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體對(duì)比（二）EPC+O模式與PPP模式從國(guó)際視野來(lái)看，加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)根據(jù)私營(yíng)部門(mén)在PPP項(xiàng)目中承擔(dān)風(fēng) 險(xiǎn)的大小將PPP模式劃分為12種具體運(yùn)作方式，其中就包括DBO模式，即認(rèn)為 DBO模式屬于PPP模式的一種。而關(guān)于EPC+O模式能否納入PPP模式范圍的問(wèn)題， 國(guó)際范圍內(nèi)尚未有明確的觀點(diǎn)。從我國(guó)關(guān)于PPP模式的現(xiàn)行規(guī)定來(lái)看,并未明確將EPC+O模式納入PPP范圍， 因此也導(dǎo)致國(guó)內(nèi)在EPC+O模式的項(xiàng)目實(shí)踐上存在一些爭(zhēng)議。我們傾向于認(rèn)為，盡 管在EPC+O模

10、式與PPP模式下，均可能由承包商承擔(dān)項(xiàng)目的部分或全部設(shè)計(jì)、建 造和運(yùn)營(yíng)職責(zé)，并通過(guò)該種一體化的整合實(shí)現(xiàn)降低全生命周期成本和提高效率的 目的，但兩種模式在投融資模式、資產(chǎn)所有權(quán)及收費(fèi)權(quán)歸屬、回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分 配和采購(gòu)程序等方面仍然存在較大的差異，從國(guó)內(nèi)推行PPP模式以避免新增政府 債務(wù)和化解存量債務(wù)的初衷來(lái)看，EPC+O模式是否適合納入我國(guó)PPP體系仍然有 待商榷。1、投融資模式不同PPP模式與傳統(tǒng)政府投資模式的最大區(qū)別是投融資責(zé)任主體的不同。在傳統(tǒng) 政府投資模式下，公共設(shè)施項(xiàng)目的投融資責(zé)任主體是政府方，項(xiàng)目建設(shè)資金來(lái)源 涉及財(cái)政性資金的，應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算法等相關(guān)規(guī)定納入財(cái)政預(yù)算。而在PPP 模式下

11、，項(xiàng)目投融資責(zé)任主體是經(jīng)法定采購(gòu)程序選定的社會(huì)資本或其組建的項(xiàng)目 公司，項(xiàng)目建設(shè)資金主要來(lái)源于項(xiàng)目公司股東投入的資本金，以及項(xiàng)目公司通過(guò) 債務(wù)性融資方式進(jìn)行的融資，特別情況下還包括股權(quán)融資。政府方不為項(xiàng)目融資 承擔(dān)任何的兜底或擔(dān)保責(zé)任。而EPC+O模式仍屬于傳統(tǒng)政府投資模式范疇，項(xiàng)目 投融資責(zé)任仍由政府方承擔(dān)，承包商既不需要設(shè)立項(xiàng)目公司，也不需要承擔(dān)項(xiàng)目 投融資責(zé)任，這也是EPC+O模式與PPP模式的最大區(qū)別。.資產(chǎn)所有權(quán)從資產(chǎn)所有權(quán)角度來(lái)看，在PPP模式下，在項(xiàng)目合作期內(nèi)，項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán) 的歸屬可根據(jù)PPP項(xiàng)目合同的約定、項(xiàng)目用地使用權(quán)的取得主體等作出不同安排, 既可以由政府方擁有，也可以由

12、PPP項(xiàng)目公司擁有并通常在項(xiàng)目合作期滿時(shí)移交 給政府方。但在EPC+O模式下，資產(chǎn)所有權(quán)自始?xì)w政府方所有，承包商在建設(shè)期 和運(yùn)營(yíng)期均不取得資產(chǎn)所有權(quán)。.回報(bào)機(jī)制不同PPP模式下的回報(bào)機(jī)制需分別以項(xiàng)目公司和社會(huì)資本兩個(gè)主體進(jìn)行分析。首先，從項(xiàng)目公司角度來(lái)看，其作為項(xiàng)目投融資主體投入的成本包括建設(shè)成 本和運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本，其中建設(shè)成本既包括工程建安費(fèi)用，也包括工程建設(shè)其他費(fèi) 用、預(yù)備費(fèi)及建設(shè)期利息等，是全口徑的建設(shè)投資；而其收入來(lái)源可能為政府付 費(fèi)、使用者付費(fèi)及使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助中的某一種。但無(wú)論哪一種回報(bào) 方式，回報(bào)數(shù)額均需覆蓋項(xiàng)目公司所投入的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本及相應(yīng)的合理收 益。此外，在P

13、PP模式下項(xiàng)目公司的建設(shè)成本投入與收入具有時(shí)期上的錯(cuò)配性， 盡管建設(shè)成本發(fā)生在建設(shè)期，但項(xiàng)目公司在建設(shè)期內(nèi)大多不能取得收入，其主要 收入均在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)通過(guò)相對(duì)平滑的方式實(shí)現(xiàn)回流，具有鮮明的投資行為特征。其次，從社會(huì)資本角度來(lái)看，其作為項(xiàng)目公司股東，需要在建設(shè)期內(nèi)承擔(dān)相 應(yīng)的出資責(zé)任，而其回報(bào)方式一般通過(guò)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的分紅、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、期末清算退 出等方式實(shí)現(xiàn)，顯然也屬于一種投資行為。當(dāng)然，如果是兼具設(shè)計(jì)施工或運(yùn)營(yíng)承 包商身份的社會(huì)資本，其在投資之外還可通過(guò)承擔(dān)設(shè)計(jì)施工任務(wù)和提供運(yùn)營(yíng)服務(wù), 獲取相應(yīng)的設(shè)計(jì)施匚利潤(rùn)及運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)。在EPC+O模式下，承包商獲取的收入為基于總承包合同約定由業(yè)主支付的工 程建安費(fèi)

14、用、設(shè)計(jì)費(fèi)用、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，其中工程建安費(fèi)用和設(shè)計(jì)費(fèi)用中包含承包商 應(yīng)獲得的設(shè)計(jì)施工利潤(rùn)，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用收入中包含承包商應(yīng)獲得的運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)。因此， 無(wú)論是承包商所投入的成本還是取得的收入，其口徑與PPP模式均存在較大不同。另外，從現(xiàn)金流入流出角度來(lái)看，承包商所取得的建安費(fèi)用、設(shè)計(jì)費(fèi)用等通 常在建設(shè)期內(nèi)按照總承包合同約定的工程進(jìn)度款方式取得，并非在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)分期 收回，顯然不屬于一種投資行為。.風(fēng)險(xiǎn)分配不同如前文所述，在EPC+O模式下，政府方需承擔(dān)投融資風(fēng)險(xiǎn)、審批風(fēng)險(xiǎn)、土地 獲取風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)收入風(fēng)險(xiǎn)（收費(fèi)權(quán)歸政府時(shí)）等項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)范圍覆蓋面較大。 與此相對(duì)的，承包商僅在EPC+O總承包合同約定的責(zé)任范圍內(nèi)，

15、承擔(dān)相應(yīng)的設(shè)計(jì)、 采購(gòu)、施工和運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。在PPP模式下，基于“由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)”的分配 原則，大部分的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，包括項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)、部分審批風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)建造和運(yùn) 營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、成本超支風(fēng)險(xiǎn)、使用者付費(fèi)不足風(fēng)險(xiǎn)等，一般均會(huì)分配給社會(huì)資本 及項(xiàng)目公司承擔(dān)，政府方僅承擔(dān)土地獲取風(fēng)險(xiǎn)、審批風(fēng)險(xiǎn)和政治不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等 少部分風(fēng)險(xiǎn)。.采購(gòu)程序不同根據(jù)PPP相關(guān)文件規(guī)定，PPP項(xiàng)目采購(gòu)主體是經(jīng)人民政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī) 構(gòu)，采購(gòu)對(duì)象是社會(huì)資本，項(xiàng)目發(fā)起采購(gòu)之前還應(yīng)當(dāng)履行項(xiàng)目識(shí)別準(zhǔn)備等規(guī)定程 序，并應(yīng)當(dāng)在編制完成“兩評(píng)一案”（即PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告 和財(cái)政承受能力論證報(bào)告），

16、履行相關(guān)的審批程序后方進(jìn)入采購(gòu)程序。其采購(gòu)方 式則可依據(jù)相關(guān)規(guī)定，采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單 一來(lái)源采購(gòu)等不同的方式。同時(shí)，PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng) 目庫(kù)管理，如存在政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的，應(yīng)當(dāng)納入地方財(cái)政預(yù)算和中長(zhǎng) 期財(cái)政規(guī)劃。EPC+O模式的采購(gòu)主體一般是項(xiàng)目業(yè)主，采購(gòu)對(duì)象是總承包商，如采購(gòu)資金 來(lái)源為財(cái)政性資金的，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定納入當(dāng)期財(cái)政預(yù)算。關(guān)于其采購(gòu)方式， 由于缺乏上位法的明確規(guī)定，實(shí)踐中一般參照EPC工程總承包項(xiàng)目的采購(gòu)程序， 主要采用招標(biāo)方式遴選總承包商，在項(xiàng)目具備規(guī)定的招標(biāo)條件后即進(jìn)入采購(gòu)程序。近年來(lái)，隨著財(cái)政部等中央部委連續(xù)

17、出臺(tái)多項(xiàng)規(guī)范性文件，對(duì)PPP實(shí)踐中的 操作亂象以及政府違規(guī)舉債等行為進(jìn)行集中治理整頓，公共設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng) 所需資金的來(lái)源問(wèn)題已日益凸顯。在此背景下，我國(guó)對(duì)外承包工程中常見(jiàn)的 EPC+F：,模式重新進(jìn)入政府方和承包商視野，并被逐漸應(yīng)用到國(guó)內(nèi)公共設(shè)施項(xiàng)目 投融資和管理方面，以解決政府對(duì)該等項(xiàng)目財(cái)政資金投資不足的問(wèn)題，進(jìn)而發(fā)揮 出承包商投資帶動(dòng)施工的優(yōu)勢(shì)。盡管?chē)?guó)內(nèi)公共設(shè)施領(lǐng)域已不乏采用EPC+F模式推 進(jìn)的實(shí)踐案例，但按照目前的相關(guān)政策規(guī)定，該模式仍然存在一定的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn), 因此不能不區(qū)分項(xiàng)目具體情況而進(jìn)行隨意復(fù)制推廣。本專(zhuān)題中，針對(duì)EPC+F項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中面臨的客觀問(wèn)題，我們圍繞項(xiàng)目立項(xiàng)、 資金

18、安排、合同條款設(shè)置、招標(biāo)條件安排等核心內(nèi)容，歸納了 EPC+F模式在實(shí)施 過(guò)程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并針對(duì)EPC+F項(xiàng)目在實(shí)務(wù)操作中應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題提出 了應(yīng)對(duì)建議，以期為相關(guān)實(shí)踐提供參考及借鑒。一、EPC+F常見(jiàn)的操作模式EPC+F模式既具備EPC模式的基本特征，乂在此基礎(chǔ)上衍生出了 “融資”功 能，通常是指公共設(shè)施項(xiàng)目的項(xiàng)目業(yè)主通過(guò)招標(biāo)等方式選定承包商，由該承包商 直接或間接籌措項(xiàng)目所需建設(shè)資金，以及承攬工程總承包相關(guān)工作，待項(xiàng)目建設(shè) 完成后移交給項(xiàng)目業(yè)主，并由項(xiàng)目業(yè)主按合同約定標(biāo)準(zhǔn)向承包商支付費(fèi)用的融資 建設(shè)模式。以下是國(guó)內(nèi)EPC+F模式的幾個(gè)典型案例：案例一 江西省豐城市梅林鎮(zhèn)2018年土

19、地整治補(bǔ)充耕地項(xiàng)目（EPC+F）總承 包工程以2018年10月19日發(fā)布的江西省豐城市梅林鎮(zhèn)2018年土地整治補(bǔ)充耕地 項(xiàng)目（EPC+F）總承包工程招標(biāo)公告為例，該項(xiàng)目的招標(biāo)公告中明確招標(biāo)人為豐城 市梅林鎮(zhèn)政府，建設(shè)資金由中標(biāo)人進(jìn)行融資，同時(shí)，投資單位中標(biāo)后與豐城市人 民政府另行簽訂投資協(xié)議,約定相關(guān)權(quán)利與義務(wù)。該項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制為當(dāng)新增 水田面積經(jīng)相關(guān)部門(mén)驗(yàn)收合格且占整個(gè)土地整治開(kāi)發(fā)面積大于等于80%時(shí)，確定 項(xiàng)目投資回報(bào)率為1.46倍（即新增加耕地指標(biāo)入庫(kù)后，再向投資方支付投資成 本和投資回報(bào)）。案例二 張家口市“未來(lái)之城”綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目以2018年1月15日發(fā)布的張家口市“未來(lái)之城”綜合開(kāi)

20、發(fā)項(xiàng)目投資人招標(biāo) 公告為例，該項(xiàng)目招標(biāo)公告中明確張家口經(jīng)開(kāi)建設(shè)投資有限公司經(jīng)張家口經(jīng)濟(jì)開(kāi) 發(fā)區(qū)管理委員會(huì)授權(quán)作為該項(xiàng)目的招標(biāo)人，投資模式為中標(biāo)單位與招標(biāo)人簽署 張家口市“未來(lái)之城”綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目投資建設(shè)合同，中標(biāo)人作為該項(xiàng)目的項(xiàng) 目公司，負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的整體策劃、規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。案例三景德鎮(zhèn)學(xué)院搬遷工程勘察設(shè)計(jì)采購(gòu)施工總承包項(xiàng)目以2018年7月16日發(fā)布的景德鎮(zhèn)學(xué)院搬遷工程勘察設(shè)計(jì)采購(gòu)施工總承包招 標(biāo)公告為例，該項(xiàng)目的招標(biāo)公告中明確招標(biāo)人（即業(yè)主方）為景德鎮(zhèn)陶陽(yáng)置業(yè)有 限公司，其控股股東為景德鎮(zhèn)市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。承包商中標(biāo)后，直接 與業(yè)主方簽署工程總承包合同。案例四 麗水機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目配套

21、工程設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工總承包項(xiàng)目以2018年7月24日發(fā)布的麗水機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目配套工程設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工總承包 招標(biāo)公告為例，該項(xiàng)目招標(biāo)公告明確的招標(biāo)人（即業(yè)主方）為麗水機(jī)場(chǎng)開(kāi)發(fā)建設(shè) 有限責(zé)任公司，系麗水市交通投資發(fā)展有限公司的全資子公司。同時(shí):招標(biāo)公告 明確配套工程建設(shè)模式為延付EPC模式（即EPC+F模式），納入EPC投資主要為 工程費(fèi)用和相關(guān)的工程建設(shè)其他費(fèi)、勘察設(shè)計(jì)費(fèi)、預(yù)備費(fèi)等約為12. 59億元，征 遷費(fèi)用、前期費(fèi)用、建設(shè)單位管理費(fèi)、建設(shè)期利息等不納入EPC投資。配套工程 建設(shè)期4年，延付期8年，一年支付一次。延付資金比例最低為EPC投資的70%, 延付利率最高為五年期貸款基準(zhǔn)利率上浮40%

22、（建設(shè)期延付資金利率參照延付利 率執(zhí)行）。在上述案例中，雖然對(duì)外招標(biāo)形式上仍屬于正常的工程總承包招標(biāo)，但業(yè)主 方通過(guò)設(shè)置延付期限的方式實(shí)現(xiàn)了由中標(biāo)人負(fù)責(zé)建設(shè)資金籌集的目的，而建設(shè)期 延付資金利率即相當(dāng)于支付承包商的資金占用成本。從上述幾個(gè)典型案例來(lái)看，EPC+F模式在實(shí)踐中的具體操作形式呈現(xiàn)了非常 多樣化的特點(diǎn)，從采購(gòu)主體來(lái)看，既有以政府或職能部門(mén)作為采購(gòu)主體的，也有 以城投公司、地方國(guó)企作為采購(gòu)主體的；從具體“F”模式來(lái)看，既有設(shè)立項(xiàng)目 公司作為投融資主體的股權(quán)型融資，也有非股權(quán)型（包括工程款延付型）的融資 模式；從承包商所承擔(dān)的融資范圍來(lái)看，既有僅承擔(dān)設(shè)計(jì)施工采購(gòu)總承包工程價(jià) 款范圍的融資

23、責(zé)任的做法，也有將建設(shè)項(xiàng)目全部總投資（包括征地拆遷費(fèi)用、工 程款以外的工程建設(shè)其他費(fèi)、建設(shè)期貸款利息等）全額納入融資范圍的做法。二、EPC+F模式可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)對(duì)于公共設(shè)施項(xiàng)目的立項(xiàng)程序，通?？砂错?xiàng)目資金來(lái)源區(qū)分為政府投資項(xiàng)目 和企業(yè)投資項(xiàng)目。針對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目而言，現(xiàn)行法律法規(guī)并未明令禁止其以 EPC+F的模式實(shí)施；針對(duì)政府投資項(xiàng)目而言，如以EPC+F模式實(shí)施，則可能存在 以下風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：（一）違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn).涉嫌違反預(yù)算法及政府投資條例等法律法規(guī)我國(guó)預(yù)算法（2018年12月29日修正）第35條第2、4款規(guī)定：“經(jīng)國(guó) 務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó) 務(wù)院確定

24、的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī) 模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、 自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào) 本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資 金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。除前款規(guī)定外，地方 政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)。除法律另有規(guī)定外，地方政府及其 所屬部門(mén)不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保?！庇纱丝梢?jiàn)，政府 融資舉債的方式和途徑須嚴(yán)格按照預(yù)算法的法律規(guī)定，而EPC+F模式顯然不 屬于法定的政府融資舉債方式，故政

25、府投資項(xiàng)目采用EPC+F模式實(shí)施存在違反 預(yù)算法規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)。此外，政府投資條例（國(guó)務(wù)院令第712號(hào)，2019年7月1日施行）第5 條規(guī)定：“政府投資應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)政收支狀況相適應(yīng)。國(guó)家加強(qiáng) 對(duì)政府投資資金的預(yù)算約束。政府及其有關(guān)部門(mén)不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府 投資資金?！钡?2條規(guī)定：“政府投資項(xiàng)目所需資金應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定確 保落實(shí)到位。政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)?！庇纱丝梢?jiàn)，以EPC+F 模式實(shí)施的政府投資項(xiàng)目，一方面，由施工企業(yè)向政府或項(xiàng)目業(yè)主直接提供資金 涉嫌違法違規(guī)舉債籌措政府投資資金；另一方面，如采用延付型EPC+F等模式, 還可能被認(rèn)定為由施工單位墊資施工，故而該種做法也存在違反政府投資條例 相關(guān)規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)。.涉嫌違反規(guī)范性文件國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)（2014） 43號(hào)）明確 規(guī)定，地方政府舉債融資機(jī)制僅限于以發(fā)行政府債券方式舉債、PPP （即政府和 社會(huì)資本合作）、在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)可能會(huì)承擔(dān)的或有債務(wù)：財(cái)政部駐各地 財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法（財(cái)預(yù)（2016） 175號(hào)）規(guī) 定：“除發(fā)行地方政府債券、外債轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方 式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)?！?；財(cái)政部關(guān) 于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知（財(cái)預(yù)（2017） 50號(hào)）規(guī)定：“地 方政