《食品安全法》詳解

1、新食品安全法詳解食品企業(yè)的必修課作者：金杜律師事務所 陳兵 楊玥與中國很多的法律法規(guī)的出臺相似，2009年2月出臺的食品安全法從一開始即承載著特定的背景和期望。2008年三聚氰胺事件給中國食品監(jiān)管體系敲響了警鐘，作為眾多措施之一，食品安全法在事件發(fā)生后半年內(nèi)迅速出臺。實施了近四年后，食品安全法于2014年進入全面修訂。歷經(jīng)三次審議，全國人大常委于今年4月24日頒布了新修訂的食品安全法。如此短時間內(nèi)對一部上位法律進行重大修訂，反映了中國復雜食品安全狀況，也凸顯了中央政府強化食品監(jiān)管的強烈意志。作為食品安全領域的上位法，食品安全法全局性統(tǒng)領食品監(jiān)管法律體系。對于該領域的各個主體，包括監(jiān)管機構、中介

2、機構、市場主體（包括食品生產(chǎn)者、銷售方、運輸方、和其他食品相關方），新法都將帶來重大的影響。本文將從食品行業(yè)市場主體的角度，為企業(yè)理解和應對新食品安全法提供思路和策略上的建議，同時，根據(jù)新食品安全法對于企業(yè)影響程度，為企業(yè)梳理新法帶來的實質(zhì)性變化。企業(yè)應如何看待新食品安全法？新食品安全法對原法90%以上的條文進行了修改，條款數(shù)量增加了50%。如此多的變化，企業(yè)應如何去繁取要，采取有效應對措施，我們建議可從以下幾個方面著手。1.分清變化和繼承。新法條文的改動甚多，但實際上，新法一方面有突破，另一方面是大量繼承和吸納已有的制度和規(guī)定（比如對新食品原料申請、劇毒農(nóng)藥不得使用、轉基因食品標簽說明等等）

3、，并在繼承中進行調(diào)整。因此，企業(yè)需要透過大量條文更改的背后，了解哪些修訂是實質(zhì)性變化，哪些修訂是繼承性吸納。對于實質(zhì)性變化，企業(yè)要根據(jù)就其帶來的新義務、新要求采取新措施；而對于繼承性條文修訂，盡管沒有產(chǎn)生新的義務要求，但由于新法采取了更嚴的法律責任體系，企業(yè)需要評估繼承性條文是否帶來責任的變化。2.史上最嚴和風險評估。史上最嚴是對新法的一個標簽式形容。新法大幅度加重了違法責任，無論是民事賠償責任還是行政處罰責任，均體現(xiàn)了懲罰性的立法思路。對于整個食品行業(yè)企業(yè)而言，直接的影響是違法成本大大提高，尤其對于大型食品經(jīng)營企業(yè)，有必要在加重責任的大背景下，系統(tǒng)對企業(yè)進行風險再評估。3.更新企業(yè)防火墻。在

4、上述兩點的基礎上，企業(yè)應根據(jù)自身從事的具體業(yè)務，更新企業(yè)的食品安全防火墻，防火墻更新應突出兩個方面，一是新法中實質(zhì)性變化而帶來的新要求，如食品經(jīng)營企業(yè)自查義務、保健食品注冊和備案要求、經(jīng)營者索證和記錄保存新要求等等，另一方面是由于責任加重帶來的風險領域。4.關注持續(xù)的新變化。食品安全法作為上位法，在引入很多變化和突破時，很多采用原則性規(guī)定，新法給予5個月左右的時間作為生效時間，一方面是為食品行業(yè)主體提供適應和準備期，另一方面也在等待新的執(zhí)行性條例的調(diào)整和到位，比如保健食品的備案制度等等。企業(yè)應當在準備的過程中，持續(xù)關注食品安全領域的新變化。新食品安全法的實質(zhì)變化解讀1.大幅加重法律責任，健全責

5、任機制提高違法成本、嚴厲法律責任、重罰治亂是食品安全法修改的一個重要思路，也是新法的一個重要特征。加重法律責任突出表現(xiàn)在三個方面：完善民事賠償機制、加大行政處罰力度、與刑事責任的銜接。除此之外，新法在嚴厲執(zhí)法的同時還新增食品經(jīng)營者豁免條款。（1）完善民事賠償機制新增首付責任制：新法規(guī)定民事賠償實行首付責任制，在尊重消費者選擇賠償主體的基礎上，突出規(guī)定先接到消費者賠償請求的生產(chǎn)者或經(jīng)營者應當承擔先行賠付責任，不得推諉；首付責任制度是對消費者權益保護法及產(chǎn)品質(zhì)量法中相關規(guī)定的深化。以上兩法中均規(guī)定，消費者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、財產(chǎn)損害的，可以向銷售者要求賠償，也可以向生產(chǎn)者要求賠償。食

6、品安全法則在此基礎上，在明確保護消費者索賠選擇權利的基礎上，從被索賠對象的角度規(guī)定了先行賠償?shù)呢熑?，避免生產(chǎn)經(jīng)營者以其他方過錯為由加重消費者索賠難度。第三方連帶責任：第三方主體如明知食品經(jīng)營者從事嚴重違法行為、仍為其提供生產(chǎn)場所或者其他條件的，將與生產(chǎn)經(jīng)營者共同對消費者承擔連帶責任。另外，網(wǎng)絡食品交易第三方平臺未依法對入網(wǎng)食品經(jīng)營者進行實名登記、審查許可證而使消費者的合法權益受到損害的，應當與食品經(jīng)營者共同承擔連帶責任。完善賠償標準：新法規(guī)定了法定情形下，消費者十倍價款或者三倍損失的懲罰性賠償金制度。新法規(guī)定，生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品或者經(jīng)營明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償

7、損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營者要求支付價款十倍或者三倍損失的賠償金，增加的賠償金額不足一千元的，為一千元。價款十倍的賠償金在原法中已有規(guī)定，但三倍損失以及增加的賠償金額不足一千元按一千元計則是基于食品的特性而做出的新規(guī)定，這在產(chǎn)品價款較低但造成的損失較高時更能體現(xiàn)懲罰力度。（2）加大行政處罰力度大幅提高處罰金額：新法大幅度提高了原有的處罰金額，將處罰金額上調(diào)了數(shù)倍，最高可達貨值的三十倍。低違法成本將成為歷史，重罰將成為今后食品違法處罰的明顯趨勢。新法之下，如嚴格執(zhí)法，國內(nèi)企業(yè)的違法成本必將提高。食品相關方責任：新法增加了對明知從事嚴重違法行為、仍為其提供生產(chǎn)場所或者其他條件的主體的處罰，最高

8、處罰金額可達二十萬元。人身處罰和資格限制：除了增加公司違法的處罰金額外，新法強化了對食品從業(yè)人員的管理，在違法情況下，對違法個人施加人身性質(zhì)或資格的處罰，包括：1）終身禁入制度，食品安全犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的，終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作、以及擔任食品安全管理人員；同時，嚴禁食品經(jīng)營主體聘用上述人員；2）對于嚴重違法的直接負責主管或其他責任人，可直接予以行政拘留；3）限制從業(yè)制度，被吊銷許可證的食品生產(chǎn)經(jīng)營者及其法定代表人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員五年內(nèi)不得申請食品生產(chǎn)經(jīng)營許可，或者從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作、擔任食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)食品安全管理人員。（3）與刑事責任的銜接新法

9、增加了規(guī)定：行政部門發(fā)現(xiàn)涉嫌構成食品安全犯罪的，應當依法移送公安機關立案偵查并追究其刑事責任，同時公安機關對于不構成犯罪但是應當追究行政責任的案件也應當及時移送行政部門。這一條款主要是將食品安全法中規(guī)定的行政責任的追究與刑法第一百四十一、一百四十三、一百四十四條等規(guī)定的食品安全犯罪刑事責任的追究相銜接，也是加強行政部門和公安機關在打擊食品安全違法活動中的協(xié)作。（4）新增食品經(jīng)營者豁免條款新法在嚴峻責任的同時，對于已盡合理注意義務的不知情食品經(jīng)營者規(guī)定了豁免條款。直接規(guī)定豁免條款，在食品安全監(jiān)管立法中還是比較少見的，考慮到了中國復雜的食品安全環(huán)境?；砻鈼l款的要點為：1）僅適用于食品經(jīng)營者（即銷售

10、者和餐飲服務提供者），不適用于生產(chǎn)者；2）需履行了法定的進貨檢查義務；3）需舉證不知曉，證據(jù)要求必須充分；4）需如實說明進貨來源；5）僅免除行政處罰，不符合食品安全標準的產(chǎn)品仍需沒收，且仍應承擔民事賠償。該條款具有較高的實用價值。2.整合食品安全監(jiān)管體制新法將多部門分段監(jiān)管食品安全的體制轉變?yōu)橛墒称匪幤繁O(jiān)管部門（簡稱“食藥監(jiān)”）統(tǒng)一負責食品生產(chǎn)、流通和餐飲服務監(jiān)管的相對集中的體制。實際上，這一變化是將2013年國務院對食品藥品監(jiān)督管理體制的改革落實并細化在法律層面，而食藥監(jiān)職能的整合在2014年已經(jīng)在全國范圍內(nèi)基本完成。新法下，多部門分段監(jiān)管將成為歷史，食藥監(jiān)“一攬子”主導監(jiān)管，其他部門包括衛(wèi)

11、生部門、工商部門、質(zhì)監(jiān)部門則發(fā)揮輔助監(jiān)管作用。3.實施全過程和全方位監(jiān)管全過程監(jiān)管強調(diào)從食品原料階段至消費者購入之間各個環(huán)節(jié)的無縫管理，新法突出改動表現(xiàn)為：源頭階段首次延伸至食用農(nóng)產(chǎn)品、新增食品貯存和運輸管理、渠道上增加網(wǎng)上銷售的管理規(guī)則、生產(chǎn)和流通提出更多監(jiān)管要求、以及將食品添加劑全面納入食品安全法管轄范疇。（1）源頭階段延伸至食用農(nóng)產(chǎn)品。 新法首次明確將食用農(nóng)產(chǎn)品的銷售納入食品安全法的管轄，同時規(guī)定了一系列與食用農(nóng)產(chǎn)品相關的要求，包括食用農(nóng)產(chǎn)品檢驗制度、進貨查驗記錄制度、投入品記錄制度等等。新法特別指出，食用農(nóng)產(chǎn)品的銷售無需申請食品流通許可證。新法還規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理仍然適用農(nóng)

12、產(chǎn)品質(zhì)量安全法，盡管食品安全法原則上規(guī)定了新法在銷售等方面優(yōu)先適用，但是由于兩部法律存在許多交叉之處，如何進一步協(xié)調(diào)管理仍有待觀察。（2）食品貯存和運輸直接納入監(jiān)管環(huán)節(jié)。新法明確將貯存、運輸、裝卸作為六大適用經(jīng)營行為之一，盡管修訂前，食品安全法也涉及了食品的運輸和貯存環(huán)節(jié)，但新法的規(guī)定更加全面和細致，并首次規(guī)定了從事食品貯存、運輸和裝卸的非食品生產(chǎn)經(jīng)營者的義務（第三十三條規(guī)定了非食品生產(chǎn)經(jīng)營者應當與食品生產(chǎn)經(jīng)營者遵守同樣的貯存、運輸和裝卸的安全要求）和責任（第一百三十二條規(guī)定，未按要求進行食品貯存、運輸和裝卸的由相關部門責令改正、責令停產(chǎn)停業(yè)并處一萬元以上五萬元以下罰款，情節(jié)嚴重的可吊銷許可證

13、）。（3）生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)的新要求。新法在生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)增加更多的要求，包括投料、半成品及成品檢驗等關鍵事項的控制要求、批發(fā)企業(yè)的銷售記錄制度、生產(chǎn)經(jīng)營者索證索票以及進貨查驗記錄等制度。盡管大部分上述要求在修訂前早有規(guī)定，如2009年的食品安全法和食品安全法實施條例已經(jīng)規(guī)定了投料、半成品以及成品檢驗的要求、食品進貨查驗制度、食品出廠檢驗記錄制度以及記錄要求和保留進貨或者銷售票據(jù)的要求，但新法在原有規(guī)定的基礎上，作出細化或提出了更嚴格的要求。值得注意的新要求包括：新法第四十七條新設食品生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全自查制度，要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者定期對食品安全狀況進行檢查和評價；對于原有批發(fā)企業(yè)的銷售記錄制度，食

14、品安全法實施條例的原規(guī)定是在建立記錄和保留憑證兩項中選擇其一即可，但是，新法第五十三條則規(guī)定應當建立相關記錄并保存憑證。對于原有生產(chǎn)經(jīng)營者的索證索票、進貨查驗記錄制度，新法更加詳細具體地規(guī)定記錄和憑證保存期限不得少于產(chǎn)品保質(zhì)期滿后六個月；沒有明確保質(zhì)期的，保存期限不得少于二年。使得相關記錄和憑證的保存期限不局限于原來的硬性規(guī)定二年。（4）增加第三方平臺網(wǎng)絡食品交易規(guī)定。流通環(huán)節(jié)中的第三方平臺網(wǎng)絡食品交易是本次修訂新增的內(nèi)容，實際上是吸納了2014年頒布的網(wǎng)絡交易管理辦法和2013年消費者權益保護法關于網(wǎng)絡交易的相關規(guī)定。在吸納已有制度的同時，新法規(guī)定了食品經(jīng)營者在第三方網(wǎng)絡交易平臺的實名登記制

15、度和第三方平臺審查經(jīng)營者許可證的義務，并規(guī)定了第三方平臺提供者未遵守該制度的連帶責任。該新增義務加重了第三方平臺的審查義務，體現(xiàn)了在食品流通過程中更嚴格的經(jīng)營者自我審查要求。新法還規(guī)定，未履行審查許可證義務使消費者受到損害的，第三方交易平臺應當與食品經(jīng)營者承擔連帶責任，使得該項義務在實踐中更具執(zhí)行力。（5）全面強化食品添加劑的管理。新法在很多涉及食品的規(guī)定中加強了對于食品添加劑的管理，顯示了對食品添加劑全面監(jiān)管的特征，體現(xiàn)了對食品添加劑安全問題的重視，相當程度上，將食品管理規(guī)范類推至食品添加劑范疇。新法第二十六條規(guī)定食品安全標準應包含食品添加劑中危害人體健康物質(zhì)的相關限量規(guī)定。第三十四條明確列

16、出了禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品添加劑，包括：危害人體健康物質(zhì)含量超過食品安全限量的食品添加劑，用超過保質(zhì)期的原料生產(chǎn)的食品添加劑、腐敗變質(zhì)污穢不潔的食品添加劑，標注虛假生產(chǎn)日期、保質(zhì)期或者超過保質(zhì)期的食品添加劑，無標簽的食品添加劑。第一百二十四條增加了違法生產(chǎn)和經(jīng)營第三十四條禁止的食品添加劑的處罰。除沒收違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品添加劑及生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設備原料外，并處五萬元至貨值金額二十倍的罰款。之前有關食品添加劑的違法行為的處罰是根據(jù)食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定依照食品安全法、產(chǎn)品質(zhì)量法、工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例等進行處罰?，F(xiàn)在新法將違法生產(chǎn)和使用食品添加劑的處罰直接在新法中列明，使得今后對食品添加劑的相

17、關違法行為的處罰更加有據(jù)?？陀^講，大量新增的規(guī)定更多體現(xiàn)了系統(tǒng)整合食品添加劑的現(xiàn)有規(guī)定，是對食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定、食品添加劑生產(chǎn)管理辦法、食品添加劑新品種管理辦法等法律法規(guī)中重要條款的重申或細化。（6）餐飲服務環(huán)節(jié)。新法增設了餐飲服務提供者的原料控制義務以及學校等集中用餐單位的食品安全管理規(guī)范。在新法出臺之前，這一領域主要通過餐飲服務食品安全監(jiān)督管理辦法和學校食堂與學生集體用餐衛(wèi)生管理規(guī)定來進行規(guī)范。從增設義務的角度來看，新法中的規(guī)范并沒有在上述兩個規(guī)定的基礎上有顯著性的突破，而更多的是從立法角度，以食品安全法全程監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管。但從責任角度來看，對餐飲服務提供者未按規(guī)定制定、實施生產(chǎn)經(jīng)

18、營過程控制的責任有所加重。新法明確規(guī)定，該種違法情形由相關部門責令改正，給予警告，拒不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款。另一方面，在新法中對餐飲服務環(huán)節(jié)進行規(guī)范也是對全過程監(jiān)管這一理念的貫徹，體現(xiàn)了從“菜籃子”到“餐桌”的監(jiān)管。4.對特殊食品的監(jiān)管與修訂前相比，新食品安全法專門設立了特殊食品一節(jié)，集中規(guī)定包括保健食品、嬰幼兒食品、以及特殊醫(yī)學用途配方食品的特殊法律要求，在吸納該領域的已有很多規(guī)定的同時，也引入了一些變化和突破，如保健食品的注冊和備案相結合制度、擴展嬰幼兒配方食品的監(jiān)管范圍等。（1）保健食品新法吸收了保健食品管理辦法和廣告法中的規(guī)定，在此基礎上，新的變化包括：區(qū)分保健食品的產(chǎn)品

19、注冊和備案制度、明確保健食品廣告審批制度，新增保健功能目錄和保健食品原料目錄這三個方面。保健食品的注冊和備案制度。新法將現(xiàn)有的保健食品統(tǒng)一注冊制度改變?yōu)樽耘c備案相結合的制度（向國家食藥監(jiān)注冊）。根據(jù)新法，注冊制適用于使用保健食品原料目錄以外原料的保健食品以及首次進口的保健食品，而備案則適用于屬于補充維生素、礦物質(zhì)等營養(yǎng)物質(zhì)的初次進口的保健食品（向國家食藥監(jiān)備案）以及其他保健食品（省級食藥監(jiān)備案）。保健食品注冊以及備案在行業(yè)內(nèi)早已爭論多年，新食品安全法就此終于做出了重大修訂。鑒于現(xiàn)有保健食品注冊程序冗長、文件要求繁多，實行相對簡化的備案制會對整個保健食品行業(yè)帶來重大影響。從現(xiàn)有的原則性規(guī)定來看

20、，相比注冊制，備案制無需技術審批環(huán)節(jié)，文件要求也有所精簡。由于新法目前僅作原則性規(guī)定，可以預期的是，1996年的保健食品管理辦法以及實行了近十年的保健食品注冊管理辦法(試行)將在近期內(nèi)予以修改，以更加明確注冊制和備案制各自適用的范圍和程序。保健食品廣告審批制度。新法明確規(guī)定保健食品的廣告內(nèi)容應當經(jīng)生產(chǎn)企業(yè)所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府食藥監(jiān)管理部門審查批準，并取得保健食品廣告批準文件。這是對新修訂的廣告法第四十六條 “發(fā)布保健食品廣告應當在發(fā)布前由有關部門對廣告內(nèi)容進行審查”的呼應和進一步明確。違法的保健食品廣告仍然依照廣告法的規(guī)定由工商管理部門處罰。新法中也增加了對保健食品廣告的要求，如不

21、得宣傳疾病預防、治療功能，并且必須聲明“不得替代藥物”。不得宣傳疾病預防、治療功能的要求在保健食品管理辦法中已有規(guī)定。必須聲明“不得替代藥物”是新的規(guī)定，與新修訂的廣告法的規(guī)定相呼應。保健功能目錄和保健食品原料目錄。新法中規(guī)定，由國務院食藥監(jiān)會同其他部門制定保健食品原料目錄和允許保健食品聲稱的保健功能目錄。保健食品原料目錄應當包括原料名稱、用量及其對應的功效。更詳細的兩個目錄將有助于規(guī)范保健食品市場，也是保健食品的生產(chǎn)經(jīng)營者應當關注的動態(tài)?，F(xiàn)階段，保健食品原料使用的主要依據(jù)是2002年衛(wèi)生部關于進一步規(guī)范保健食品原料管理的通知中發(fā)布的可用于保健食品的物品名單和保健食品禁用物品名單，這兩個名單中

22、只列舉了物品名稱，并沒有規(guī)定其對應的功能。而可聲稱的保健功能主要依據(jù)2000年衛(wèi)生部關于調(diào)整保健食品功能受理和審批范圍的通知。我們預計相關部門會在上述通知的基礎上，盡快出臺詳細的目錄清單，以便操作。（2）嬰幼兒配方食品及嬰幼兒配方乳粉新法在條文上增加了嬰幼兒配方食品的備案和出廠逐批檢驗等義務，并將嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品的配方由備案制改為注冊制，且重申不得以分裝方式生產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉。上述規(guī)定實際上呼應和深化了近年來對于嬰幼兒配方乳粉的一系列新規(guī)定，包括食品藥品監(jiān)督總局于2013年底頒布的關于禁止以委托、貼牌、分裝等方式生產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉的公告、關于進一步加強嬰幼兒配方乳粉銷售監(jiān)督管理工作的通知以及

23、2014年頒布的嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)許可審查要求中的相關規(guī)定。嬰幼兒乳粉的配方在上述文件中實行的是備案制，現(xiàn)在新法將這一制度變更為注冊制，意味著食品藥品監(jiān)督管理部門將會對企業(yè)提交的乳粉配方進行審查，且企業(yè)在申請注冊時必須提交能夠表明配方的科學性、安全性的相關材料。這表明國家對嬰幼兒乳粉的配方將采取更為嚴格的管控，企業(yè)在設計配方時也應當對其科學性和安全性更加注意。另外值得注意的是，新法中只規(guī)定了“不得以分裝方式生產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉”，而沒有明確規(guī)定不得“委托、貼牌”生產(chǎn)。實際上，不得以“委托、貼牌”方式生產(chǎn)嬰幼兒乳粉的規(guī)定在實踐中被很多企業(yè)認為是不合理，因為這種生產(chǎn)方式其實是國際上比較通行的作法?，F(xiàn)

24、在新法沒有明確禁止“委托、貼牌”生產(chǎn)，是否意味著這一生產(chǎn)方式將會放開，還有待相關部門進一步明確。新法的另一個新變化是將配方備案和出廠逐批檢驗制度擴展到了所有嬰幼兒配方食品，而不再局限于嬰幼兒乳粉制品。（3）進出口食品管理制度新法對進出口食品管理制度的修改主要是通過吸收進出口食品安全管理辦法和對其他相關規(guī)定（包括進口食品進出口商備案管理規(guī)定及食品進口記錄和銷售記錄管理規(guī)定）中的條款（如進口商備案、進口食品收貨人的進口記錄和銷售記錄要求等）進行細化，并增加了一些新的內(nèi)容，其中比較突出的包括：尚無食品安全國家標準的進口食品可由境外出口商提交所執(zhí)行的相關國家（地區(qū)）的標準或者國際標準，以替代原法規(guī)定的相關安全性評估材料。該規(guī)定具有一定的實用價值。當?shù)貒覙藴驶驀H標準，顯然比提供安全性評估資料更加簡便，也更方便操作，從而能夠加快缺乏國內(nèi)食品標準的產(chǎn)品取得許可的過程，也能夠為衛(wèi)生部門制定新的標準提供參考。規(guī)定進口商應當建立境外出口商、境外生產(chǎn)企業(yè)審核制度。此條規(guī)定要求了進口商建立審核體系，著重審核進口食品、食品添加劑、食品產(chǎn)品符合食品安全法、食品安全國家標準，以及標簽和說明書的合規(guī)性。如何審核上述內(nèi)容，