教育系統(tǒng)利用外資的回顧與展望

1、教育系統(tǒng)利用外資的回憶與展望摘要本文全面回憶了教育系統(tǒng)利用世界銀行貸款和日本開發(fā)援助貸款的情況，分析了新時期教育系統(tǒng)利用國際金融組織和外國政府貸款面臨的挑戰(zhàn)，討論了新時期教育系統(tǒng)利用外資的必要性與可行性，并對新時期教育系統(tǒng)利用外資提出了政策建議。關(guān)鍵詞教育利用外資回憶展望一、教育系統(tǒng)利用外資的回憶國際投資作為國際間的一種資本流動，一般分為直接投資和間接投資兩種。國際直接投資(FDI)，從投資國的角度，是指本國的投資者將消費(fèi)要素如資金、技術(shù)、原材料和零部件、管理經(jīng)歷等，投放到東道國，從事消費(fèi)經(jīng)營活動的經(jīng)濟(jì)行為。從東道國角度，那么是吸引外國投資者到本國投資建廠。目前在我國主要有中外合資、合作，國外

2、獨(dú)資企業(yè)等形式。而國際間接投資那么主要指一國的投資者或機(jī)構(gòu)，通過資金市場購置外國企業(yè)股票、債券或通過銀行發(fā)放貸款，依靠股息、債券利益或銀行利息作為回報的投資。作為東道國來說，那么是借外債。筆者認(rèn)為，教育系統(tǒng)利用外資也包括兩個方面，即直接利用外資和間接利用外資。教育系統(tǒng)直接利用外資的主要形式為中外合作辦學(xué)，教育系統(tǒng)間接利用外資，主要是利用國際金融組織和外國政府的優(yōu)惠貸款。本文主要研究教育系統(tǒng)間接利用外資情況。教育系統(tǒng)利用國際金融組織和外國政府優(yōu)惠貸款主要為世界銀行貸款和日本開發(fā)援助貸款，下面分別予以介紹。一教育系統(tǒng)利用世界銀行貸款情況教育系統(tǒng)是最早利用世界銀行貸款的工程單位。1980年春天，中國

3、恢復(fù)了在世界銀行的合法席位，第一個利用世界銀行貸款的工程是教育工程。1981年11月，中國政府與世行正式簽署第一個大學(xué)開展工程的開發(fā)信貸和貸款協(xié)定，成為中國與世界銀行長期友好合作的奠基禮。據(jù)不完全統(tǒng)計，繼第一個大學(xué)開展工程施行至2022年止，我國的世界銀行貸款教育工程累計達(dá)16個，共吸收資金30.17億美元，其中世界銀行貸款為15.73億美元，國內(nèi)各級政府提供的配套資金總計79.61億元人民幣，受益領(lǐng)域普及高等教育、根底教育、師范教育、職業(yè)技術(shù)教育、播送電視教育、教材建立等多個方面，受益的高等學(xué)校463所，中等職業(yè)學(xué)校156所，中等師范學(xué)校21所，中小學(xué)10萬余所，教材印刷廠57家見表1)。與

4、此同時，世界銀行還與農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、甘肅省及洛陽、常州、沙市等部門和地方政府合作，施行了一些教育貸款工程。世界銀行貸款為教育開展所急需的建立資金提供了有力的補(bǔ)充，顯著地改善了工程學(xué)校的辦學(xué)條件。各級各類教育機(jī)構(gòu)利用世界銀行貸款購置的儀器設(shè)備總額約為8億美元，用于改造危房，擴(kuò)建、新建校舍的世界銀行貸款總額約為1.5億美元。十幾年來，世界銀行教育貸款約占我國各級政府用于教育的根本建立撥款總額的9。通過工程中安排的國內(nèi)外人員培訓(xùn)和交流，進(jìn)步了工程受益單位的人員素質(zhì)。從世界銀行貸款工程施行以來，共派出赴國外留學(xué)進(jìn)修人員8000多人，承受國內(nèi)學(xué)歷教育、崗位培訓(xùn)等各級各類在職老師215萬人次，聘請外國專家

5、來華講學(xué)約1700人次，舉辦中外合作講習(xí)班、研討班900多期。雙方結(jié)合開展專題研究與咨詢，為制定教育宏觀開展戰(zhàn)略和規(guī)劃提供決策參考。其中包括高等教育經(jīng)費(fèi)與管理、職業(yè)技術(shù)教育、教育方案與財政、高等教育改革和面向二十一世紀(jì)的中國教育開展戰(zhàn)略等專題。世界銀行還支持了中國教育立法、獎貸學(xué)金制度的建立、財經(jīng)政法課程改革、師范?？普n程改革、教育地圖集的編撰以及教育收益率研究等項涉及教育改革與開展的重大課題研究。在利用世界銀行貸款的工作理論中，各級教育管理部門的工作人員認(rèn)真學(xué)習(xí)國際上工程管理的先進(jìn)經(jīng)歷，在優(yōu)化教育資源配置，進(jìn)步資金使用效益方面獲得了長足的進(jìn)步。目前，我國各級教育部門已建立起具有中國特色的外資

6、貸款管理體系，鍛煉出一支自上而下、素質(zhì)較高的工程管理隊伍。二教育系統(tǒng)利用日本政府開發(fā)援助(DA)貸款情況從2002年開場，為縮小中西部地區(qū)與沿海地區(qū)的差距，推進(jìn)中西部地區(qū)市場化進(jìn)程，我國政府決定利用日本政府開發(fā)援助(DA)中的有償資金協(xié)助日元貸款，施行以進(jìn)步我國中西部地區(qū)的高等教育程度、增進(jìn)中日兩國間互相理解為目的的日元貸款人才培養(yǎng)工程。該工程主要是利用日元貸款資金，投資改善學(xué)校的硬件設(shè)施和軟件條件，其中包括修建校舍、購置教學(xué)設(shè)備和器材，派遣中國的大學(xué)老師到日本進(jìn)修，邀請日本專家來華講學(xué)等，這是我國教育系統(tǒng)利用外國政府優(yōu)惠貸款的一個比擬大的工程。截止到2022年6月底，全國已有19個盛市、自治

7、區(qū)的170所大學(xué)列入貸款方案，協(xié)議貸款金額88781億日元見表2)。資料來源：日本協(xié)力銀行(JBI)北京代表處編，?日元貸款在中國?，2022年11月。二、當(dāng)前教育系統(tǒng)利用外資面臨的挑戰(zhàn)可以說，當(dāng)前教育系統(tǒng)利用外資面臨著嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，主要表達(dá)在以下幾個方面：1.“軟貸款取消，融資本錢加大。從1999年7月1日開場，世界銀行以我國人均國民消費(fèi)總值超過800美元為由，停頓向中國施放無息貸款軟貸款。而迄今為止，世界銀行向我國提供的近百億美元的無息貸款主要用于農(nóng)業(yè)、扶貧、教育、衛(wèi)生和環(huán)保等社會開展領(lǐng)域。無息貸款中止后，中國教育繼續(xù)使用世界銀行資金的才能受到嚴(yán)重制約。2.利率和匯率的變化，使融資風(fēng)險加大。

8、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織目前均實(shí)行浮動利率，而目前美元處于持續(xù)加息的周期，美元利率的上升使教育系統(tǒng)融資風(fēng)險加大。另外，美元對日元、人民幣匯率的變化，也使工程的執(zhí)行更困難，也加大了融資的風(fēng)險。3.融資渠道減少，融資才能受到制約。日本政府決定從2022年度起，分階段削減在對華政府開發(fā)援助中占大局部的日元貸款，到2022年為止，原那么上終止新的日元貸款工程。由于日元貸款是教育系統(tǒng)利用外資的一個重要渠道，日本政府正式停頓向中國發(fā)放日元貸款后，中國教育繼續(xù)利用外資的才能將進(jìn)一步受到制約。4.面臨國內(nèi)銀行的貸款壓力。由于外資貸款工程論證周期長、手續(xù)繁瑣、某些管理制度不合適中國國情、局部外方工程

9、官員官僚主義嚴(yán)重，隱形本錢高，隨著無息貸款的取消，外資貸款的吸引力減弱，而對于像高等學(xué)校這類資金需求量較大，且還本付息才能陵強(qiáng)的單位，越來越受到國內(nèi)銀行的青睞，并且國內(nèi)混行已成為高校貸款的主要來源。5.工程單位還貸意識差，使主管部門爭取工程的積極性下降。雖然外資貸款屬主權(quán)外債，最終還本付息的責(zé)任在中國財政部。但隨著管理的標(biāo)準(zhǔn)，財政部門將還本付息的責(zé)任層層分解，假如下級財政部門或主管單位所屬的工程學(xué)校不能還本付息，那么上級財政部門將扣減下級財政部門或主管單位的預(yù)算用于還款。由于有些工程施行時未明確工程單位還本付息的責(zé)任，加之還本付息的期限長，因此導(dǎo)致即使具有還本付息才能的工程單位也普遍存在還本付

10、息的責(zé)任不力，影響了主管部門爭取工程的積極性。6.工程管理人才缺乏，管理不標(biāo)準(zhǔn)，局部工程的效益不高。國外貸款實(shí)行的是工程管理，并且在許多方面如招標(biāo)采購、提款報帳等方面與中國的管理方式不同，需要重新學(xué)習(xí)與適應(yīng)，而目前我國缺乏熟悉外資工程管理的人才，教育系統(tǒng)情況更加嚴(yán)重。另外，在工程的管理程序上重中間，輕兩頭，即只重視中間的采購和提款報帳，而對前期的可行性研究和工程關(guān)閉后的后續(xù)管理缺乏應(yīng)有的重視。由于不重視可行性研究導(dǎo)致一些采購內(nèi)容的變更，不重視工程的后續(xù)管理導(dǎo)致今后還本付息的困難，這些都增加了管理的難度和本錢，同時也影響了工程施行的效益。三、新時期教育系統(tǒng)利用外資的必要性和可行性1.教育投入缺乏

11、仍將是制約我國教育開展的重要因素，利用外資仍然是多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的重要渠道。近年來，雖然政府不斷加大對教育的投入，教育投入持續(xù)增長，但遠(yuǎn)未到達(dá)國家對教育投入“兩個比例三個增長的法定要求，教育投入缺乏的矛盾仍非常突出。教育屬于社會公益事業(yè)，從公共教育財政理論的觀點(diǎn)看，政府財政投入應(yīng)為教育投入的主渠道，但長期以來，教育財政投入缺乏一直是困擾教育改革與開展的難題。從反映政府對教育投入努力程度的兩個重要指標(biāo)即國家財政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例和財政支出中教育經(jīng)費(fèi)所占的比例來看，結(jié)果都不盡如人意。1993年和1994年國家公布的?中國教育改革與開展綱要?及施行意見提出“20世紀(jì)末國家財政性教育經(jīng)費(fèi)占國民

12、消費(fèi)總值的比例應(yīng)到達(dá)4；根據(jù)財政部的有關(guān)文件，盛市、縣各級預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財政支出比例應(yīng)到達(dá)20以上。但從對教育經(jīng)費(fèi)施行監(jiān)測來看，這兩項指標(biāo)均未到達(dá)要求，見表3。資料來源：教育部、國家統(tǒng)計局、財政部關(guān)于全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計公告(1998-2022)。在當(dāng)前教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重缺乏特別是財政預(yù)算資金嚴(yán)重缺乏的情況下，對于從本質(zhì)上說屬于財政轉(zhuǎn)移支付的外資貸款仍然是多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的重要渠道。2.外資貸款和國內(nèi)銀行貸款相比仍具有較大的優(yōu)勢。國際金融組織和外國政府貸款與國內(nèi)銀行貸款相比，目前從貸款條件利率和期限相比擬，在貸款利率上已沒有多少優(yōu)勢，但是由于外資貸款的期限一般大于20年，與國內(nèi)銀行貸款相比在

13、貸款期限上仍有較大的優(yōu)勢；從貸款風(fēng)險比擬，外資貸款與內(nèi)資貸款均有利率風(fēng)險，但由于外資美元、日元等利率浮動的幅度較大，外資貸款的利率風(fēng)險要大于內(nèi)資貸款的利率風(fēng)險。但是從匯率的角度分析，由于當(dāng)前人民幣升值的趨勢和空間很大，今后還本付息時，外資貸款工程可以相對少還人民幣，因此外資貸款有匯率的收益，但內(nèi)資貸款沒有。筆者認(rèn)為，目前外資貸款與國內(nèi)貸款相比最大的優(yōu)勢是外資貸款具有“溢出效應(yīng)，即外資貸款能帶來“打包的資本、管理技術(shù)和消費(fèi)技術(shù)。如我國利用世行借款在引進(jìn)國際開展經(jīng)歷，推動我國制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新等方面發(fā)揮了明顯作用。通過世行貸款引進(jìn)的競爭性招標(biāo)機(jī)制、工程師管理制度、業(yè)主負(fù)責(zé)制已成為我國重大工程工程的

14、標(biāo)準(zhǔn)作法。通過世行工程引進(jìn)的供水、污水收費(fèi)制度已在全國推行，為我國水資源的可持續(xù)管理提供了基矗同時，世行的資金回補(bǔ)制原那么已經(jīng)表達(dá)在國內(nèi)公益投資的財務(wù)管理之中。這也是為什么我國在目前資金和外匯缺口不斷縮小的情況下，我國政府仍堅決不移地實(shí)行積極有效利用外資政策的重要原因。3.利用外資具有良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。在世界銀行業(yè)務(wù)評價局2022年對中國所做的?國別援助評價報告?中指出“在世界銀行的借款大國中，中國工程的績效是最好的。而假如說中國是世界銀行借款國中工程執(zhí)行結(jié)果最好的國家，那么教育工程那么是我國世界銀行貸款工程中執(zhí)行質(zhì)量最高的。從已經(jīng)施行的世界銀行貸款教育工程來看，利用外資極大地改善了工

15、程學(xué)校的辦學(xué)條件，進(jìn)步了教育質(zhì)量，促進(jìn)了受益地區(qū)經(jīng)濟(jì)的開展。同時，通過國內(nèi)外人員的培訓(xùn)和交流，進(jìn)步了工程受益地區(qū)人員的素質(zhì)。另外，引進(jìn)先進(jìn)的管理經(jīng)歷和技術(shù)，進(jìn)步了各級教育管理人員的管理程度，帶來了工程受益地區(qū)人們觀念的變化和更新。對于貧困地區(qū)貸款工程來說，它還縮小了與興旺地區(qū)的差距從而使社會公平性得到增強(qiáng)。4.“軟化貸款條件和爭取優(yōu)惠貸款仍有可能。在世界銀行取消對中國的“軟貸款后，為了給社會開展和扶貧等工程提供優(yōu)惠資金，中國政府和世界銀行積極爭取第三方捐贈來“軟化貸款條件。如英國國際開展部贈款和國際復(fù)興開發(fā)銀行貸款的混和融資。這一方式從本質(zhì)上說，是由世界銀行通過一個信托基金管理英國國際開展部的

16、贈款，在工程執(zhí)行過程中按一定間隔用該贈款來提早歸還一定比例的國際復(fù)興開發(fā)銀行貸款。如教育部正在施行的世界銀行貸款西部地區(qū)根底教育工程貧五工程，就是利用英國國際開展部提供的3440萬美元的贈款，用來“軟化貸款條件的；又如在世界銀行貸款結(jié)核病控制工程中，英國國際開展部提供的3700萬美元贈款將用于在工程執(zhí)行的7年內(nèi)每隔6個月提早歸還已支付世行貸款余額的36，這實(shí)際上是將中國的負(fù)債從1.04億美元的貸款總額降低到6700萬美元，上述商定指標(biāo)意味著，在滿足假設(shè)條件的情況下，對中國的凈財務(wù)影響相當(dāng)于一筆年利率約為2的1.04億美元的貸款。財政部保證以2的年利率轉(zhuǎn)貸給16個工程剩另外，雖然世界銀行停頓了對

17、中國的無息貸款，但仍有一些國際金融組織或外國政府給中國提供優(yōu)惠貸款，如北歐投資銀行及法國、德國、瑞士、挪威、丹麥、以色列等國家。四、新時期教育系統(tǒng)利用外資的政策建議1.進(jìn)步認(rèn)識，進(jìn)一步增強(qiáng)積極主動利用外資的意識。利用國際金融組織貸款和外國政府貸款是引進(jìn)外資的重要渠道之一，也是對外開放工作的重要組成局部。胡錦濤主席指示，中國要堅決不移地推進(jìn)改革開放，重視同國際金融機(jī)構(gòu)的合作，并明確要求拓寬與國際金融機(jī)構(gòu)的貸款合作范圍，從目前的根底設(shè)施為主擴(kuò)大到農(nóng)業(yè)、公共衛(wèi)生、文化教育和環(huán)保等領(lǐng)域。教育系統(tǒng)利用國外資金，既是教育系統(tǒng)對外合作與交流的重要組成局部，又是多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)，緩解當(dāng)前教育經(jīng)費(fèi)缺乏的有力措

18、施，教育系統(tǒng)仍然要采取有力措施積極主動有效地利用外資。2.積極爭取第三方捐贈或財政貼息，“軟化貸款條件。對于教育系統(tǒng)等社會開展領(lǐng)域，一方面由于其還本付息的才能較弱，另一方面是公共財政重點(diǎn)支持的領(lǐng)域，為了有效地利用外資，“軟化貸款條件顯得非常重要。筆者認(rèn)為，目前“軟化貸款條件主要有兩個途徑：一是爭取第三方捐贈。如英國國際開展部贈款和國際復(fù)興開發(fā)銀行貸款的混和融資；世行與歐盟在亞洲第一個正式合作的天然林管理工程；澳大利亞國際開展署在中國西部的一個貧困省份資助的世行全球開展學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)中心等?！败浕J款條件的另一個途徑是施行政府財政貼息。教育系統(tǒng)是公共財政支持的重點(diǎn)領(lǐng)域，雖然從國家層面上說財政貼息并沒有

19、“軟化貸款條件，但是對教育系統(tǒng)來說，表達(dá)了國家對教育的傾斜政策，表達(dá)了國家對教育的支持，特別是對那些需要自己還本付息的工程學(xué)校來說，貼息的意義是非常大的。3.采取有力措施，適度擴(kuò)大引資規(guī)模，優(yōu)化貸款構(gòu)造。國外貸款具有還款期限長、資金到位率高、具有“溢出效應(yīng)等特點(diǎn)，我們要采取有力措施，適度擴(kuò)大貸款規(guī)模。同時，要根據(jù)我國高等教育、職業(yè)教育、根底教育的需求，優(yōu)化貸款構(gòu)造。義務(wù)教育由于工程學(xué)校沒有還本付息才能，還本付息的責(zé)任在縣市區(qū)財政，因此主要是爭取國外的長期低息貸款、贈款。而高等學(xué)校和生源好的職業(yè)學(xué)校，由于資金需要量大，又具有較強(qiáng)的還款才能，在注重質(zhì)量和效益的前提下，貸款規(guī)模可更大一些，貸款條件可

20、放寬些。4.要把引進(jìn)資金與引進(jìn)人才、引進(jìn)技術(shù)、引進(jìn)管理結(jié)合起來。在80年代和90年代初期，世行貸款對中國一些根底設(shè)施的建立，曾經(jīng)起到了重要的作用，但對于象中國這樣的大國來說，世行的貸款規(guī)模是微缺乏道的，資金轉(zhuǎn)移就其本身而言從來都不視為世行援助戰(zhàn)略的主要工具或者主要目的。而世界銀行在2022-2022年對華“援助戰(zhàn)略中，把通過貸款和分析咨詢活動傳播知識和新觀點(diǎn)放到了越來越重要的位置。我國在?國民經(jīng)濟(jì)和社會開展第十一個五年規(guī)劃綱要?中也明確提出“重點(diǎn)通過利用外資引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)歷和高素質(zhì)人才。我國目前教育系統(tǒng)正在施行的日元貸款人才培養(yǎng)工程高等教育子工程，包括興建教學(xué)樓、實(shí)驗(yàn)樓、圖書館等土建

21、立施，也包括采購教學(xué)、科研、實(shí)驗(yàn)儀器設(shè)備，還包括選派老師到日本進(jìn)修培訓(xùn)和聘請日本專家到工程學(xué)校講學(xué)等三個方面。其中土建工程的招標(biāo)采購要求采用國際上通行的工程量清單報價、經(jīng)評審的最低價中標(biāo)的方法，這些是工程招標(biāo)的國際慣例，但在我國剛開場實(shí)行；另外，儀器設(shè)備的招標(biāo)采購是采用國際競爭性招標(biāo)，從招標(biāo)文件的制做，到開標(biāo)、評標(biāo)，到簽訂供貨合同，到貨到驗(yàn)收付款，都是按照國際貿(mào)易的規(guī)那么與國際接軌的。資金的流轉(zhuǎn)方式也與國內(nèi)貸款不同，它不是將資金直接撥入到申請貸款的學(xué)校帳上，而是根據(jù)工程進(jìn)度，采取提款報帳的方式，將資金直接撥入土建工程的施工方和儀器設(shè)備采購的提供方。因此，在外資工程的施行過程中，我們不但要按貸款

22、協(xié)議的規(guī)定將貸款額度用完，同時也要學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的技術(shù)、先進(jìn)的管理理念、管理形式，將引進(jìn)資金、引進(jìn)人才、引進(jìn)技術(shù)、引進(jìn)管理結(jié)合起來。5.采取有效措施，躲避利率和匯率風(fēng)險。與以前，的“軟貸款只有匯率風(fēng)險不同，今后的“硬貸款除有匯率風(fēng)險外還有利率風(fēng)險。為了躲避利率和匯率風(fēng)險，可采取以下一些措施：一是增強(qiáng)風(fēng)險意識，建立教育系統(tǒng)外資貸款風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。教育系統(tǒng)可建立專門的組織機(jī)構(gòu)，利用一定的監(jiān)管工具做媒介，采用科學(xué)的方法對反映工程施行全過程的有關(guān)數(shù)據(jù)資料進(jìn)展分析，獲得風(fēng)險警示信號，促使決策者采取適當(dāng)措施把風(fēng)險控制在萌芽狀態(tài)。二是利用一些金融工具將利率和匯率風(fēng)險減少到最低程度。如為了減少利率風(fēng)險，在簽訂合同

23、前可通過在固定利率和浮動利率之間選擇自己有利的利率方式，另外為了防止利率波動的風(fēng)險，借款人可以在浮動利率的貸款協(xié)議中增訂特別條款，設(shè)定尸個利率上限或利率下限。當(dāng)市場利率高于利率上限時，以利率上限作為借款利率；當(dāng)市場利率低于利率下限時，那么以利率下限作為借款利率，這樣就可把利率的波動限制在一定的范圍內(nèi)，從而起到控制利率風(fēng)險的作用。在簽訂貸款合同后，也可通過利率期權(quán)、利率互換等金融工具來躲避利率風(fēng)險。要減少匯率風(fēng)險，從國家的宏觀層面上來說，主要是調(diào)整對外借款的幣種構(gòu)造，主要通貨應(yīng)有一定的比例，防止某一幣種過于集中。多幣種可以起到互相抵消匯率變化的作用，而從工程學(xué)校的微觀層面來說，要從外資貸款的“借、“