PPP項目績效評價指標與平衡計分

1、項目績效評價指標與平衡計分1990年，西方學(xué)者卡普蘭以及復(fù)興全球戰(zhàn)略集團的總裁 大衛(wèi)諾頓通過仔細研究惠普、通用電氣、杜邦等12家知 名公司后發(fā)現(xiàn)，這些公司的績效評價體系十分有效。二人經(jīng) 過分析其體系共性后提煉總結(jié)出一種能夠改變各公司原本 采用的績效體系的方法，該方法便是“平衡計分卡。平衡計分卡改變了單一使用財務(wù)指標衡量組織績效的 傳統(tǒng)績效評估模式，將諸多類似于企業(yè)主要客戶因素、企業(yè) 自身如何經(jīng)營及運轉(zhuǎn)、員工發(fā)展及企業(yè)發(fā)展等面向未來的因 素引入其中，為組織提供了一種平衡了過去成績和未來發(fā)展 的評估體系。平衡計分卡理論由四個維度構(gòu)成。分別是財務(wù)維度、顧 客維度、內(nèi)部流程維度以及學(xué)習(xí)與成長維度。各維

2、度本質(zhì)均 是為了企業(yè)整體的戰(zhàn)略目標所服務(wù)。平衡計分卡的關(guān)鍵核心 理念分為兩類，一類是“平衡”理念。該理念從組織的戰(zhàn)略 目標出發(fā)，充分考慮了財務(wù)目標與非財務(wù)目標、組織內(nèi)部目 標與外部目標等多種關(guān)系的平衡。效評價體系中占據(jù)更大的比重，從而更客觀全面的進行績效 評價。五維度平衡計分卡績效評價體系財務(wù)與融資維度由于多數(shù)PPP項目目前仍以成立項目公司(SPV)的方 式來運營，其本身仍具備一定的公司性質(zhì)，財務(wù)指標的健康 程度仍然會對PPP項目的發(fā)展產(chǎn)生較為重大的影響。故平衡 計分卡理論中原有的財務(wù)維度并不做完全更改，而是將與融 資相關(guān)的指標考慮進這一維度中。由于PPP本質(zhì)上也屬于融 資的一種，且其融資規(guī)模

3、較大（一般在1億元以上）、融資 周期長（PPP項目5個階段中有3個需要進行外部融資）、融 資類型豐富（包含股權(quán)融資、債權(quán)融資、股債結(jié)合等多種融 資方式）的特點，因此從融資角度設(shè)計部分考評指標，對構(gòu) 建整體PPP績效評價體系較為重要。再由于融資指標與財務(wù) 指標均屬于量化程度強、關(guān)聯(lián)性較高的指標，故將兩種指標 結(jié)合至同一維度之中。（二）項目股東維度這一維度將原本的顧客維度更改為PPP項目中較為重要 的兩個利益相關(guān)者，即政府與社會資本。由于社會公眾從根 本上與其利益類型不同，并且根據(jù)委托代理理論，社會公眾 分別構(gòu)成了政府和社會資本的委托人，故并未將其放入這一 維度中。在該維度，績效評價指標從政府和社

4、會資本的根本 利益出發(fā)設(shè)置相應(yīng)的考評體系，并設(shè)立一定的共性考評指標, 從而體現(xiàn)PPP項目中政府和社會資本存在合作的利益共享關(guān) 系O（三）內(nèi)部控制與風(fēng)險維度本維度將原有的內(nèi)部流程維度添加了內(nèi)部控制和風(fēng)險 識別等角度的考慮因素，主要關(guān)注PPP項目內(nèi)的內(nèi)控有效性 以及風(fēng)險把控能力。在內(nèi)部控制方面，本維度關(guān)注的是PPP 項目的整個運行過程的監(jiān)督管理。而由于PPP項目本身兼具 的融資屬性，其風(fēng)險識別、風(fēng)險分擔(dān)等因素同樣需要重點考 慮。（四）可持續(xù)性維度環(huán)衛(wèi)類型的PPP項目除了經(jīng)濟效益之外，還重點涉及其 他類型的效益。從某種程度上而言，該項目的運行能否為其 他地區(qū)推廣該類PPP項目提供借鑒意義、環(huán)衛(wèi)PPP

5、模式是否 比之前所采用的外包經(jīng)營模式帶來更多的環(huán)境效益等問題。 要比項目本身所能實現(xiàn)多少經(jīng)濟效益更為重要。因此，將該 維度進行指標重新設(shè)計之后拓展為可持續(xù)性維度。（五）社會影響與評價維度如前所述，由于PPP項目中社會公眾與其他利益相關(guān)者 的根本利益不同，并且由于環(huán)衛(wèi)PPP項目無論從項目實施目 的還是從項目預(yù)期結(jié)果出發(fā)，其均具備較強的社會屬性，故 在原有的四維度體系之上加入新的社會影響與評價維度，從 而構(gòu)建五維度績效評價體系。該維度旨在從社會公眾滿意度、 城市環(huán)境改善程度、就業(yè)機會提供數(shù)量等多個角度出發(fā)，充 分評估環(huán)衛(wèi)PPP項目所帶來的社會效益和環(huán)境效益。這一維 度的加入不僅解決了傳統(tǒng)四維度平衡

6、計分卡績效評價體系 在評估環(huán)衛(wèi)類型PPP項目中的不足，也能從更加全面的角度 展開績效評價。在四維度平衡計分卡理論中，財務(wù)維度主要從公司內(nèi)部 的財務(wù)數(shù)據(jù)出發(fā)，就公司歷史的財務(wù)數(shù)據(jù)業(yè)績進行經(jīng)營評判, 維度內(nèi)所有指標均可進行量化，且指標相對客觀。而社會影 響及評價類指標則多為主觀類指標，既無法絕對量化，也無 法僅憑紙面數(shù)字達成相對客觀性。只能通過發(fā)放調(diào)查問卷并 給予打分的形式保證一定程度上的客觀。更為重要的是，財 務(wù)維度所涉及的相應(yīng)指標與社會影響及評價相關(guān)的指標之 間并無關(guān)聯(lián)，因此相應(yīng)指標并不能歸于財務(wù)維度中。顧客維度和內(nèi)部流程維度則一個面向的是組織外部的 利益相關(guān)者，另一個則是面向組織內(nèi)部的風(fēng)險控

7、制因素，績 效評價的關(guān)注重點在于組織整體運營環(huán)節(jié)中可能出現(xiàn)的各 類風(fēng)險問題。根據(jù)ppp項目的共性特征，其所面臨的風(fēng)險主 要來自于外部融資風(fēng)險和內(nèi)部經(jīng)營風(fēng)險等，而這與社會影響 等角度的關(guān)聯(lián)性不大，因此并不十分相關(guān)。從顧客維度來說, 其所評價維度似乎涵蓋了社會公眾這一外部利益相關(guān)者，社 會影響及評價似乎可以在這一維度中的相關(guān)指標得以體現(xiàn)。平衡計分卡理論的最初設(shè)計目標是采用較為平衡的方 法對企業(yè)進行績效評價。但是由于PPP項目的性質(zhì)和設(shè)立目 標與企業(yè)不同，因此平衡計分卡理論中原有的四個維度并不 能完全反映PPP項目本身的特點。綜合該部分所述，可以得出傳統(tǒng)四維度平衡計分卡理論 在評價環(huán)衛(wèi)一體化PPP項

8、目時具備一定的局限性，主要體現(xiàn) 在對社會影響與評價考慮不足、原有的四個維度無法充分反 映PPP項目本身的特點等方面。故本文在應(yīng)用平衡計分卡理 論對具體項目展開績效評價之前，有必要針對上述局限性進 行一定程度上的改進，從而更好更全面地展開績效評價。平衡計分卡對ppp項目績效評價的適用性（一）平衡計分卡與PPP項目績效評價理論的適用性平衡計分卡很好的契合了 PPP項目績效評價的主要理論 依據(jù)的內(nèi)部精髓。首先，公共物品理論定義了 PPP項目所提 供產(chǎn)品或服務(wù)的性質(zhì)，即為社會提供準公共物品，在帶來經(jīng) 濟效益的同時也應(yīng)當考慮其帶來的社會效益。在平衡計分卡 理論中，財務(wù)指標與非財務(wù)指標的平衡很好地詮釋了

9、PPP項 目中經(jīng)濟效益與社會效益應(yīng)當達成怎樣的關(guān)系。除此之外， PPP項目中社會公眾作為直接利益相關(guān)者，對PPP項目的滿 意度即為PPP項目整體社會效益的達成情況。這一指標也可 以在平衡計分卡的顧客維度中得以體現(xiàn)。其次，根據(jù)委托代理理論，一個具體的PPP項目中存在 著多種層次的委托代理關(guān)系。如何使這種復(fù)雜的委托代理關(guān) 系得到較為穩(wěn)固發(fā)展，如何使委托人和代理人之間的利益達 成平衡，PPP項目中的激勵和監(jiān)督機制能否發(fā)揮作用，以上 問題均的解決均需要建立明確的績效評價體系，從內(nèi)部外部 達成明確的監(jiān)督機制。而平衡計分卡理論的內(nèi)部流程維度可 以有效的解決這一問題。從內(nèi)部流程維度出發(fā)，組織內(nèi)部可 以建立起

10、一套相對完善的評價體系，從而更好地解決委托人 和代理人之間存在的沖突。最后，PPP項目中的利益相關(guān)者盡管自身的利益出發(fā)點 不同，但是其最終想要達成的目的則具備一定的內(nèi)在趨同性, 即使得PPP項目本身得到良好的運轉(zhuǎn)，這樣各利益方的初始 目的才能實現(xiàn)。因此，PPP項目的績效評價應(yīng)當盡可能地全 面，從全局視角對PPP項目做出績效評價。平衡計分卡理論 中四個維度不僅包含了內(nèi)部與外部的績效表現(xiàn)，還涵蓋了組 織過去的績效表現(xiàn)和未來的績效表現(xiàn)，從而能更為全面地體 現(xiàn)PPP項目中多元利益相關(guān)者的不同訴求。（二）平衡計分卡在績效評價方法上的適用性根據(jù)前文提及的各績效評價方法，選取適合PPP項目績 效評價的方法應(yīng)

11、當重點關(guān)注難以量化的相關(guān)指標是否有較 為適當?shù)脑u價方法、各評價模塊是否具備清晰的關(guān)鍵因素、 相關(guān)指標是否具備代表性不易形成堆砌等問題。因此整體來 看，平衡計分卡法是最能有效解決上述問題的方法。平衡計分卡法不僅符合PPP項目績效評價中所涉及的各 項理論，在與其余方法對比中也存在較為明顯的優(yōu)勢。故本 文選用平衡計分卡作為績效評價的基礎(chǔ)性工具，建立相關(guān)績 效評價體系，從而展開后文對具體PPP項目的績效評價。為了規(guī)范針對PPP項目的績效考評管理，推動PPP規(guī)范 化、制度化發(fā)展，我國財政部于2020年3月16日發(fā)布了相 關(guān)文件，為全國各行業(yè)、各類型PPP項目的績效工作提供了 重要指引，也為各PPP項目的

12、績效評價工作提供了政策指導(dǎo)。 在財政部發(fā)布的相關(guān)文件中，其中第九條明確提到PPP項目 績效管理體系應(yīng)按照經(jīng)濟性、可比性等五大原則，結(jié)合項目 本身的績效目標細化量化后合理設(shè)定。這一原則明確了 PPP 項目績效指標應(yīng)當依據(jù)本身特征并結(jié)合其希望達成的目標 和效果等PPP本質(zhì)目的進行績效指標設(shè)定。改進平衡計分卡的路徑根據(jù)分析結(jié)果進而對平衡計分卡指標維度以及維度下 各級指標進行拓展和重構(gòu)。從而設(shè)立改進的平衡計分卡績效 評價體系。(-)重新確定環(huán)衛(wèi)PPP項目的戰(zhàn)略目標PPP項目與企業(yè)戰(zhàn)略目標的不同是由PPP項目的本質(zhì)屬 性決定的。根據(jù)2020年3月16日財政部印發(fā)的政府和社 會資本合作(PPP)項目績效管

13、理操作指引，PPP項目的績 效目標應(yīng)當符合指向明確、細化量化、合理可行、物有所值 的四個特點。環(huán)衛(wèi)PPP項目的績效目標同樣也符合上述四個 特點。政府之所以采取PPP模式來進行區(qū)域內(nèi)環(huán)衛(wèi)工作建設(shè), 其目的是為了引入優(yōu)質(zhì)社會資本和服務(wù)，從而改善區(qū)域內(nèi)的 城市形象建設(shè)和居民生活質(zhì)量。由此觀之，環(huán)衛(wèi)PPP項目的目標是服務(wù)性的；但社會資 本進入環(huán)衛(wèi)PPP領(lǐng)域并不是為了提升政治站位或者討好當?shù)?政府，即并不是為了無償提供某種公共服務(wù)。其本質(zhì)還是為 了獲得利潤最大化，通過大量與政府合作運行環(huán)衛(wèi)PPP項目 的方式獲取市場；而站在社會公眾的角度，環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)與 居民的生活幸福感息息相關(guān)，環(huán)衛(wèi)效能的改善能較大的增

14、強 居民的生活滿意度。此外，環(huán)衛(wèi)PPP項目的設(shè)立還能增加當 地就業(yè)機會，改變過去承包制下工人待遇較低的問題。從這 一點看，環(huán)衛(wèi)PPP項目還具備相應(yīng)的社會現(xiàn)實意義。由此可以得出，環(huán)衛(wèi)PPP項目的戰(zhàn)略目標應(yīng)當分為三個 方面，分別代表政府、社會資本、社會公眾三方的不同利益。 具體的戰(zhàn)略目標如圖3-4所示：(二)環(huán)衛(wèi)PPP項目戰(zhàn)略地圖的構(gòu)建綜合上述重新確定的環(huán)衛(wèi)PPP項目戰(zhàn)略目標，本文結(jié)合 戰(zhàn)略地圖工具，對該PPP項目自戰(zhàn)略目標層級到各維度目標 層級進行自上而下的分析，從而將該PPP項目的各方面目標 細化，進而完成后續(xù)依據(jù)平衡計分卡的績效評價指標體系構(gòu) 建。戰(zhàn)略地圖(Strategy Map),同樣由

15、平衡計分卡理論的 創(chuàng)始人卡普蘭和諾頓聯(lián)合提出。兩人于2004年出版了戰(zhàn) 略地圖一一化無形資產(chǎn)為有形成果一書。書中詳細闡述了 描述了戰(zhàn)略地圖所應(yīng)當發(fā)揮的作用。根據(jù)戰(zhàn)略地圖所描繪的各層級體系，可以看出傳統(tǒng)平衡 計分卡中原有的四個層面無法全面概括戰(zhàn)略地圖中所涵蓋 的各類評價指標：如在內(nèi)部營運層面中，戰(zhàn)略地圖中所涵蓋 的風(fēng)險相關(guān)因素并不能在原有層面進行概括。故而對各維度 需要對其進行一定程度上的改進。此外，由于PPP項目本身利益相關(guān)者與企業(yè)不同，故而 顧客維度亦不能反映PPP項目利益相關(guān)者的訴求。不僅如此, 由于三方利益相關(guān)者中社會公眾一方屬于被動接受PPP項目 的一方，其核心利益往往容易被忽視，而環(huán)

16、衛(wèi)PPP項目則以 為社會公眾提供良好生活環(huán)境為主要目的，故而社會公眾本 身對環(huán)衛(wèi)PPP項目的評價需要重點關(guān)注。結(jié)合戰(zhàn)略地圖可以 看出，社會公眾相關(guān)的評價指標并未在評價體系中得到較為 全面的體現(xiàn)，導(dǎo)致無法對環(huán)衛(wèi)PPP項目進行全面評價。（三）四維度評價體系拓展為五維度評價體系由于PPP項目所處的行業(yè)不同，在建立評價體系時必須 結(jié)合PPP項目績效評估的內(nèi)在價值影響因素。在環(huán)衛(wèi)PPP項 目中，社會公眾的評價角度是影響其內(nèi)在價值因素的重要環(huán) 節(jié)。這一環(huán)節(jié)的內(nèi)容也應(yīng)當加入進環(huán)衛(wèi)PPP績效體系之中。 因此，本文將四個維度原有內(nèi)容進行改進，并將其拓展為五 個維度。即“財務(wù)與融資維度、“內(nèi)部控制與風(fēng)險維度、“項 目股東維度”、“可持續(xù)性維度”以及“社會影響與評價維度”。 本文在改進后的五維度基礎(chǔ)上對維度內(nèi)各級指標進行重新 設(shè)定，使其符合環(huán)衛(wèi)PPP項目的績效評價特征。重新構(gòu)建的五維度體系中，財務(wù)與融資維度評價項目的 財務(wù)穩(wěn)定性以及投資融資情況。依據(jù)PPP項目披露的項目計 劃書，本文在此維度著重設(shè)置了對項目融資能力和融資效果 的績效評價指標；項目股東維度則是出于PPP項目并未有明 確客戶的考慮，通過涵蓋PPP項目的主要參與者，從委托代 理關(guān)系的角度更加全