中國公益性小額信貸

1、中國公益性小額信貸杜曉山 劉文璞 張保民 孫同全 儲英奐 等著社會科學(xué)文獻出版社2008年9月序現(xiàn)在全國上下正在貫徹中共中央提出的“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，努力倡導(dǎo)和構(gòu)建社會主義和諧社會，全黨全國也在為社會主義新農(nóng)村建設(shè)獻策出力。其中，影響社會和諧和新農(nóng)村建設(shè)的重大矛盾和問題也包括地區(qū)和城鄉(xiāng)差別大、經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡、就業(yè)不足、收入分配不均，而且貧富差距仍在擴大之中。因此，應(yīng)從制度層面更加注重社會公平、正義，努力擴大就業(yè)，包括自我就業(yè)的渠道和方法，著力提高低收入者的收入水平，遏制乃至縮小城鄉(xiāng)差別、貧富差距，促進共同富裕。而小額信貸，尤其是專事扶貧的公益性制度主義小額信貸在這些方面能發(fā)揮極大的正

2、面作用。它實際上是一種扶貧制度和金融制度的改革與創(chuàng)新。從體制上說，小額信貸就是將組織制度創(chuàng)新和金融創(chuàng)新的信貸活動與扶貧到戶項目有機結(jié)合成一體的活動，也是一種具有經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展功能相融合意義的發(fā)展工具。現(xiàn)在越來越多的人在期待具有“小貸款、大戰(zhàn)略”意義的小額信貸能為以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的貫徹和社會主義和諧社會的構(gòu)建以及社會主義新農(nóng)村的建設(shè)作出應(yīng)有的貢獻。 小額信貸本質(zhì)上是普惠性金融體系的理念和實踐。普惠性金融體系認同的是使所有需要金融服務(wù)的人，包括過去難以得到金融服務(wù)的更貧困和更偏遠地區(qū)的群體，都能獲得各種應(yīng)有的金融服務(wù)。然而，當(dāng)今傳統(tǒng)金融機構(gòu)在不同程度上沒有意識到或做不到這一點，因此，如何轉(zhuǎn)

3、變傳統(tǒng)觀念倡導(dǎo)小額信貸和普惠性金融體系有重要的現(xiàn)實意義。普惠性金融體系和理論的產(chǎn)生是合乎歷史發(fā)展邏輯的，是對小額信貸扶貧理論認識的深化和發(fā)展。從這個意義上講，普惠性金融體系是對小額信貸理論和實踐的新的更高層面的理論概括和發(fā)展。 在認識上和實踐中，一般人往往容易將小額信貸視為一種邊緣的、小規(guī)模的、游擊隊式或不入流的扶貧或非正規(guī)金融活動。然而，當(dāng)今世界小額信貸經(jīng)過30多年的發(fā)展和進步，在一些國家和地區(qū)已成為一支不可忽視的經(jīng)濟、社會力量，在中國，小額信貸也取得了長足的進步。不過，從總體上看，目前它已占有和開發(fā)的市場僅為其潛在市場的一小部分。應(yīng)該看到，前瞻性、戰(zhàn)略性的選擇是將小額信貸有機整合到更大的金

4、融體系中，盡管這一進程在各地區(qū)和各國并不平衡。 當(dāng)今小額信貸往往起源于非政府組織，它以扶貧為宗旨，以創(chuàng)新的金融理念、制度、手段為方法，開展服務(wù)于弱勢群體的經(jīng)濟、社會活動，并且從最初的貸款服務(wù)，發(fā)展到儲蓄、貸款、結(jié)算、保險等全方位的金融服務(wù)。后來，又發(fā)展到正規(guī)金融機構(gòu)的參與，在有些國家和地區(qū)，正規(guī)金融機構(gòu)巳成為小額信貸的主力軍。越來越多的人認識到，小額信貸不應(yīng)該被邊緣化或?qū)⑵湟暈橹皇钦麄€金融體系中的一個狹窄領(lǐng)域，小額信貸應(yīng)是整個金融體系不可分割的、重要的有機組成部分。在實踐中，它與更寬金融領(lǐng)域的邊界已變得更模糊。世界上一些國家、地區(qū)各種傳統(tǒng)的小額信貸與大中型的金融機構(gòu)在嘗試吸收彼此的長處和優(yōu)勢，

5、向?qū)Ψ降倪\作領(lǐng)域延伸，它們的服務(wù)對象和手段開始交叉融合，各種服務(wù)機構(gòu)性質(zhì)的邊界也開始變得模糊。世界上這種趨勢已越來越清晰，井在加速運動中。 從理論上說，完整的金融體系應(yīng)是包容性的、普遍惠及人類各階層的。全世界60多億人，全中國約13億人，如果金融體系不服務(wù)世界十幾億和中國一億多的弱勢群體，這樣的金融體系難道是合理、公平、正義的嗎？！人人都應(yīng)享有公平的信貸機會和公平的金融服務(wù)的享用權(quán)，這是金融機構(gòu)和體系的社會責(zé)任，是中國和諧社會和新農(nóng)村建設(shè)所必需的。更何況今天人們已尋找到既能服務(wù)于弱勢群體，又能商業(yè)化運作和達到機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)雙贏局面的金融服務(wù)的途徑。 迄今為止，以我們?nèi)丝诖髧牡匚缓饬?，?/p>

6、國的小額信貸和普惠性金融發(fā)展仍屬于初級階段。而且，無論從微觀層面(零售小額信貸機構(gòu)的發(fā)展)、中觀層面(為微觀層面服務(wù)的金融基礎(chǔ)設(shè)施或中介機構(gòu)的完整)的角度看，還是從宏觀層面(政府的政策法規(guī)、外部環(huán)境的完善)的角度看，都還有相當(dāng)多需要改善之處。 目前，在中國，對小額信貸和普惠性金融體系理念的認識以及在實踐中的貫徹才剛剛開始，與各利益相關(guān)方對此達成共識和政策落實及運作實施還有相當(dāng)?shù)木嚯x。不過，應(yīng)該說，已有了一個良好的開端和正確的發(fā)展方向。任重而道遠，各有關(guān)方應(yīng)繼續(xù)共同努力，推進小額信貸和普惠性金融體系的理念和理論在祖國大地上的實踐，以最終造福于貧困和弱勢群體，造福于新農(nóng)村建照和全社會的和諧、健康發(fā)

7、展。 根據(jù)我們的認識，中國與國際規(guī)范小額信貸基本可以接軌或相近的當(dāng)今小額信貸項目的發(fā)展，迄今為止，大體經(jīng)歷了四個階段。第一，小額信貸項目或機構(gòu)試驗的初級階段(1993年至1996年9月)。在這一階段，小額信貸試點是由社會團體或非政府組織主要利用國外和自籌資金進行小范圍試驗。這一階段的明顯特征是，在資金來源方面，主要依靠國際捐助和軟貸款，基本上沒有政府資金介入；人們重點探索的是孟加拉鄉(xiāng)村銀行(Grameen Bank，GB)模式小額信貸項目在中國的可行性；以半官方或民間機構(gòu)進行運作，并注重項目運作的規(guī)范化。 在這一階段，針對小額信貸，沒有相關(guān)的政府政策和法律依據(jù)。如果說有任何依據(jù)的話，則是國家整

8、體的扶貧政策和扶貧任務(wù)以及一些與國際捐助機構(gòu)簽訂的扶貧項目協(xié)議。 第二，項日的擴展階段(1996年10月至1999年)。在這一階段，是由社會團體或非政府組織主要利用國外資金繼續(xù)進行試驗，以政府和指定銀行(中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行中國農(nóng)業(yè)銀行)操作，以使用國內(nèi)扶貧資金為主，在貧困地區(qū)較大范圍內(nèi)推廣。上述兩大類型的項目并行發(fā)展。這一階段的明顯特征是，政府從資金、人力和組織方面積極推動，并借助小額信貸這一金融工具來實現(xiàn)“八七扶貧攻堅計劃”的目標(biāo)。與此同時，一些社會組織在實施項目時也更注意與國際規(guī)范的接軌。 在這一階段，國家主要從扶貧有效手段的角度看待小額信貸。扶貧政策從20世紀(jì)90年代中前期明確要求扶貧資金

9、到戶，過渡到90年代中后期認可小額信貸是扶貧到戶以及緩貧、脫貧的有效手段，要求予以推廣。 第三，農(nóng)村正規(guī)金融機構(gòu)全面介入和各類項目可能進入制度化建設(shè)階段(20002004年)。作為正規(guī)金融機構(gòu)的農(nóng)村信用社，在中央銀行中國人民銀行的推動下，全面試行并推廣小額信貸活動。從2000年起，農(nóng)村信用社開展了農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款試點。此外，針對下崗失業(yè)低收入群體的城市小額信貸試驗也開始起步。這一階段的明顯特征是農(nóng)信社作為農(nóng)村正規(guī)金融機構(gòu)逐步介入和快速擴展小額信貸試驗，并以主力軍的身份出現(xiàn)在小額信貸舞臺上。同時，上述前兩大類型的小額信貸項目有了很大分化，良莠不齊。 在這一階段，中央政府和中央銀行對

10、小額信貸表現(xiàn)出比以往更多的關(guān)注。出臺了推動城鄉(xiāng)正規(guī)金融機構(gòu)開展小額信貸項目的政策法規(guī)，并進一步研究相關(guān)政策法規(guī)制定方面的問題。 第四，中央管理部門鼓勵民營和海外資本進人，試行商業(yè)性小額信貸機構(gòu)活動(2005年至今)。2005年央行推動在欠發(fā)達中西部地區(qū)5省開展了7個只貸不存的民營小額貸款公司的試點。2006年末中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會出臺了放寬金融機構(gòu)準(zhǔn)入門檻的“新政”，包括在欠發(fā)達中西部地區(qū)6省試行村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社，并于2008年起，將此實驗推廣到全國31個省、自治區(qū)、直轄市。此外，中國郵政儲蓄銀行被批準(zhǔn)成立，并首先試行小額信貸業(yè)務(wù)。這一階段的明顯特征是，有關(guān)管理部門試圖從

11、法規(guī)上承認并鼓勵民營和外資企業(yè)的資金進入欠發(fā)達地區(qū)，要求新成立的中國郵政儲蓄銀行從小額信貸人手，重點開展農(nóng)村金融服務(wù)，試圖以增量資金彌補農(nóng)村地區(qū)金融供給不足和競爭不充分的問題。 在選一階段，中央有關(guān)管理當(dāng)局明顯加快了出臺小額信貸政策法規(guī)的進度。不過，有關(guān)政策法規(guī)尚有待完善。而且，對社會組織開展的公益性制度主義(既堅持扶貧和服務(wù)中低收入弱勢群體，又追求機構(gòu)自身可持續(xù)發(fā)展)的小額信貸至今還沒有明確的政策法規(guī)。 從以上的判斷也可以看出，中國的小額信貸從縱向發(fā)展上已取得了重大的進展。然而，從橫向的比較看，即與國際小額信貸發(fā)展水平高的國家和地區(qū)相比，我們的發(fā)展歷史比它們的大體晚了20年，我們的發(fā)展質(zhì)量也

12、有相當(dāng)?shù)牟罹?。中國的小額信貸還處于發(fā)展的初級階段，更何況國際當(dāng)代小額信貸的發(fā)展也只有30多年的歷史，仍有眾多的問題處于探索和爭議之中。 近年來，中國政府一些小額信貸政策法規(guī)的出臺對推動小額信貸的發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用，功不可沒。然而，中國支持各類小額信貸健康發(fā)展的政策法規(guī)還相對滯后，尚待健全和完善。尤其是對公益性制度主義小額信貸組織，至今相關(guān)主管部門還沒有出臺具體的支持和鼓勵發(fā)展的政策法規(guī)，不能不說是一大缺陷。這類由社會組織或非政府組織開展的小額信貸活動，具有追求社會發(fā)展的使命、定位和功能，它們是中國當(dāng)今小額信貸的先鋒和探索者，也起著鋪路石的作用。同時，在它們之中，也涌現(xiàn)了一批不辱社會使命又具有

13、可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ男☆~信貸項目和組織。中央政府近年來多次重申支持和鼓勵各種類型小額信貸組織的發(fā)展，我們希望，相關(guān)的支持性政策法規(guī)能早日面世。我們相信，這樣的政策法規(guī)將會極大地推動公益性制度主義小額信貸的健康發(fā)展。當(dāng)然，就小額信貸機構(gòu)自身而言，加強自律忠于職守，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和經(jīng)營管理水平，則是其首要任務(wù)。 我們課題組現(xiàn)推出了“小額信貸與農(nóng)村發(fā)展”系列叢書。叢書的編寫是希望能為推動中國小額信貸事業(yè)的發(fā)展出力，使其對社會主義新農(nóng)村建沒和和諧社會構(gòu)建發(fā)揮應(yīng)有的作用。中同公益性小額信貸一書是本叢書的第一本。其實，從課題組發(fā)表的研究和小額信貸試驗項目的著作類科研成果看，此叢書也是與過去課題組編著的小額信貸原

14、理及運作、中國農(nóng)村小額信貸扶貧的理論和實踐、中國小額信貸十年等著作一脈相承、一以貫之的。它們共同記錄了中國小額信貸的發(fā)展歷程，它的過去和現(xiàn)狀，也預(yù)見了未來可能的發(fā)展前景。而且，它們也是我們課題組和國內(nèi)外本領(lǐng)域的種種觀點和理論碰撞的紀(jì)錄和探討。我們的叢書將會繼往開來，繼續(xù)延展深入下去。本叢書的出版，希望能對想了解、研究、實踐或幫助小額信貸的讀者有所裨益。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 杜曉山 2008年6月目 錄引 言第一篇 研究報告一 調(diào)查樣本和方法說明二 小額信貸的市場需求和供給三 公益性小額信貸的歷史和現(xiàn)狀四 公益性小額信貸的特點和作用五 公益性小額信貸的產(chǎn)權(quán)與治理結(jié)構(gòu)六 公益性小額信貸組織與政府的關(guān)系七 公益性小額信貸的管理八 公益性小額信貸的政策環(huán)境九 公益性小額信貸的貸款質(zhì)量十 公益性小額信貸的可持續(xù)發(fā)展能力十一 公益性小額信貸資金的來源與運用十二 扶貧與可持續(xù)發(fā)展的雙重目標(biāo)十三 公益性小額信貸機構(gòu)的發(fā)展趨勢十四 若干結(jié)論 第二篇 案例研究一 寧夏回族自治區(qū)鹽池縣婦女發(fā)展協(xié)會小額信貸項目調(diào)查