地方融資平臺(tái)-總結(jié)

1、地方政府融資平臺(tái)一、中國(guó)地方政府的融資歷史在中國(guó)，地方政府尚不能發(fā)行政府債券融資，但繞開法律“障礙”進(jìn)行債務(wù)融資的各種花樣 一直沒有停止?！按蚶J款”“銀政合作”的主要方式，指將分散的建設(shè)項(xiàng)目，由一個(gè)借款人統(tǒng)一整合，統(tǒng)一行使借款和 還款的責(zé)任。1998年，為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)，政府投資大舉擴(kuò)張。為解決地方政府的資金問題，一些地 方將不能貸款的事業(yè)單位進(jìn)行公司制轉(zhuǎn)制。然后，金融機(jī)構(gòu)出面與政府合作，有的直接對(duì)這些企 業(yè)授信，有的直接對(duì)政府授信。2002年11月，安徽省政府與國(guó)開行簽署“打捆貸款”協(xié)議，定期獲數(shù)百億貸款，首開省級(jí) “銀政合作”模式。國(guó)開行運(yùn)作“打捆貸款”的操作流程一般是，銀行首先與地方

2、政府構(gòu)筑包括 地方投資公司、城市建設(shè)投資公司等在內(nèi)的信用平臺(tái)；隨后，在開展城建“打捆項(xiàng)目”貸款時(shí)， 以國(guó)有獨(dú)資或控股的城市建設(shè)投資公司作為承貸主體，將一個(gè)城市或區(qū)域的若干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng) 目組合起來作為一個(gè)整體項(xiàng)目，向銀行申請(qǐng)貸款；銀行一方面會(huì)要求以土地做抵押，另一方面往 往需要地方政府出具擔(dān)保函或安慰函。這種大型國(guó)有銀行以其長(zhǎng)期大額貸款，支持地方政府基礎(chǔ) 設(shè)施建設(shè)，并用土地收益、其他收益及財(cái)政資金作為償貸保證形成的投融資體系，為一度流行全 國(guó)的“銀政合作”與“打捆貸款”。截至2005年末，國(guó)開行已與30個(gè)省、348個(gè)地市、906個(gè)縣級(jí)政府簽訂了開發(fā)性金融合作 協(xié)議，覆蓋率分別達(dá)到94%、90%

3、和47%。為了搶占市場(chǎng)，國(guó)有商業(yè)銀行隨后也投入“銀政合作” 酣戰(zhàn)中，僅建行即與數(shù)十省市地區(qū)政府簽訂的“銀政合作”協(xié)議，累計(jì)承諾信貸額度超過萬億之 巨。同時(shí)，在“銀政合作”外衣包裹之下的“打捆貸款”放大了地方政府固定資產(chǎn)投資沖動(dòng)，導(dǎo) 致地方政府盲目攀比、胡亂建設(shè)形象工程。2006年5月9日，發(fā)改委、財(cái)政部、建設(shè)部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等五部委聯(lián)合發(fā)布通知規(guī) 定，金融機(jī)構(gòu)要立即停止一切對(duì)政府的“打捆貸款”和授信活動(dòng)。2008年，金融危機(jī)再次爆發(fā)。2009年初，面對(duì)全球經(jīng)濟(jì)衰退的嚴(yán)重形勢(shì)，央行和銀監(jiān)會(huì)也在2009年3月聯(lián)合發(fā)布關(guān)于 進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見，提出“支持有條

4、件的地方政 府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠 道”。4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃雷厲風(fēng)行，積極的財(cái)政政策和寬松的貨幣政策下，銀行與地方政府、 企業(yè)集團(tuán)就農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、中小企業(yè)等領(lǐng)域展開合作，昔日淡出的“銀政合作”模式再次 流行起來。于是就有了今天的地方政府融資平臺(tái)盛宴。二、什么是地方政府融資平臺(tái)？所謂地方政府融資平臺(tái)，就是指地方政府通過劃撥土地，注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、國(guó)企股權(quán)等方 式，組建一個(gè)資產(chǎn)規(guī)模和財(cái)務(wù)狀況達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司。該公司以地方財(cái)政對(duì)公司的注資受 益權(quán)、補(bǔ)貼，甚至償債基金等作為 保證（還款承諾），通過向銀行貸款或發(fā)行企業(yè)債券等方 式融入資

5、金，并將其重點(diǎn)投向市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)、公益性項(xiàng)目等。此類公司名稱 各異，通常有城建投資公司、城建開發(fā)公司、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司、基礎(chǔ)設(shè)施投資公司等。政府的動(dòng)機(jī):“4萬億”項(xiàng)目在地方存在著巨大的資金配套缺口；（分稅制后遺癥）2008年底，為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的沖擊，中國(guó)政府出臺(tái)了 4萬億元的投資刺激計(jì)劃， 其中中央本級(jí)投資1.18萬億元，其余則由地方政府配套實(shí)施。在這個(gè)過程中，地方政 府融資平臺(tái)發(fā)揮了極其重要的融資功能。根據(jù)世界銀行2007年的報(bào)告，地方政府負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部分，發(fā)達(dá)國(guó)家平均為35%，發(fā)展中國(guó)家平均 在13%左右，中國(guó)的地方政府承擔(dān)了超過一半的責(zé)任。到2008年，我國(guó)預(yù)算內(nèi)地

6、方財(cái)政自給率只有58.4%，而 到2006年，預(yù)算內(nèi)外綜合考慮地方財(cái)政自給率也只有67%。澳大利亞聯(lián)邦政府承擔(dān)了 62%的教育支出，美國(guó)聯(lián) 邦政府承擔(dān)了 55%的醫(yī)療衛(wèi)生支出，而我國(guó)教育和醫(yī)療的中央政府支出比重分別只占政府總支出的10%和4%。2008年四季度和2009年一季度，中央“4萬億”投資項(xiàng)目共計(jì)下達(dá)陜西省65.4億元。其中，2008年四季度下 達(dá)29.5億元，2009年一季度下達(dá)35.9億元?！皟膳醒腠?xiàng)目投資資金已基本下達(dá)，第三批項(xiàng)目資金也已于5月初開始下達(dá)?！标兾魇∝?cái)政廳經(jīng)濟(jì)建設(shè)處 處長(zhǎng)王永杰說，前兩批中央投資項(xiàng)目，要求陜西省提供配套資金57.6億元。中央和地方承擔(dān)資金的比例大致

7、為1 : 1。“中央代地方發(fā)行的地方債券，為地方彌補(bǔ)配套資金缺口幫了大忙?！蓖跤澜苷f。2009年財(cái)政部共計(jì)下達(dá)陜 西省地方政府債券額度63億元。4月30日已發(fā)行一期36億元，下半年將申請(qǐng)發(fā)行第二期?！笆∩系呐涮踪Y金，基本沒多大問題，都能配套?！标兾魇“l(fā)改委副主任權(quán)永生對(duì)財(cái)經(jīng)記者表示，各市 縣的配套能力差別很大，西安、榆林、延安、咸陽(yáng)和寶雞的財(cái)政情況好一些，提供配套資金的能力較強(qiáng)。而陜南 地區(qū)的漢中、安康和商洛三個(gè)市，基本是靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來發(fā)工資，“讓他們?cè)倌贸鲥X來做配套，難度很大，也 不現(xiàn)實(shí)。”事實(shí)上，陜西省政府將2009年發(fā)行的地方債，主要提供給了市、縣政府作為配套資金。在落實(shí)中央擴(kuò)內(nèi)需的“

8、4萬億”項(xiàng)目尚捉襟見肘的同時(shí)，陜西各級(jí)政府又提出了更為龐大的投資計(jì)劃。2009年， 陜西省提出了九個(gè)領(lǐng)域、共計(jì)171個(gè)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資8710億元，其中2009年度投資額為1449億元。 今年計(jì)劃的骨干鐵路、公路和地鐵等交通設(shè)施重點(diǎn)項(xiàng)目年度投資就達(dá)494億元。根據(jù)陜西省財(cái)政廳2009年預(yù)算報(bào)告的數(shù)據(jù)，陜西全省2009年的一般預(yù)算收入為668億元，加上中央的稅收 返還、轉(zhuǎn)移支付等各項(xiàng)財(cái)力補(bǔ)助和中央?？钛a(bǔ)助，全省可安排的財(cái)力為1250多億元。2009年省財(cái)政投入經(jīng)濟(jì)建 設(shè)的資金總量只有105億元。簡(jiǎn)單對(duì)比即可發(fā)現(xiàn)，2009年陜西省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的年度投資，已超過了全省財(cái)政的總收入。而且僅基礎(chǔ)

9、設(shè) 施一個(gè)領(lǐng)域的投資，幾乎超過省財(cái)政投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金的4倍。如何為如此龐大的投資計(jì)劃融資，是陜西省各級(jí)政府真正面臨的難題。與中央“4萬億”投資項(xiàng)目鎖定在基建、民生項(xiàng)目不同，地方政府自身的投資計(jì)劃，在擴(kuò)大工業(yè)投資方面，表 現(xiàn)出了更高的熱情，尤其在發(fā)展制造業(yè)、新開工業(yè)園區(qū)、重化工業(yè)方面，在“保增長(zhǎng)”的旗幟下持續(xù)躍進(jìn)?！昂芏嘣诰植空J(rèn)為合理的投資，放到全國(guó)看，就不一定合理了?！苯铏C(jī)加大投資，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，出“政績(jī)”。地方可用財(cái)力不足產(chǎn)生的壓力，使預(yù) 算法禁止地方財(cái)政負(fù)債的“明規(guī)則”，被事實(shí)上的普遍負(fù)債這一“潛規(guī)則”強(qiáng)制替代， 也催生了許多地方領(lǐng)導(dǎo)干部扭曲的負(fù)債觀，即借債不怕還錢、自己借別人還、不還

10、錢還 能借到錢的錯(cuò)誤邏輯，進(jìn)一步助長(zhǎng)了地方政府的盲目舉債，從而在地方上催生了 “前人借錢、后人還債”的奇怪現(xiàn)象，對(duì)于地方政府官員而言，“誰借的越多，誰在任期內(nèi)的 政績(jī)就越大”，這種機(jī)制也讓地方政府官員存在強(qiáng)烈的借債動(dòng)力借錢可行性：“資產(chǎn)（土地）價(jià)格上升一一抵押品價(jià)格上升信貸擴(kuò)張”的正反饋機(jī)制銀行的動(dòng)機(jī)：完成放貸額度：2008年全國(guó)貸款30萬億，2009年新增9.6萬億，增長(zhǎng)31.7% ；相信政府：經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，有政府承諾擔(dān)保的貸款由利潤(rùn)保障，更安全。因 為政府信用為這些地方融資背書，而不是這些項(xiàng)目自身的現(xiàn)金流預(yù)期，而政府信用 的背后又是土地、牌照等政府壟斷資源的現(xiàn)狀。銀行之所以甘愿貸款給

11、曾經(jīng)一次次使其陷入技術(shù)性破產(chǎn)的地方融資平臺(tái)和國(guó)企，根 源于銀行系統(tǒng)的軟預(yù)算約束。一方面，雖然銀行經(jīng)過股改上市，但銀行的軟預(yù)算約 束相當(dāng)突出銀行相信自身一旦出現(xiàn)巨額不良資產(chǎn)面臨技術(shù)性破產(chǎn)，政府將給予 救助。另一方面，銀行敢于向地方融資平臺(tái)集中巨額授信貸款，也源自銀行管理層 認(rèn)為地方負(fù)債就是中央政府的或有負(fù)債，地方負(fù)債最終需要中央政府承擔(dān)；而在當(dāng) 前給面臨產(chǎn)能過剩的私人部門貸款，則無法獲得國(guó)家信用背書。首先，政府壟斷了經(jīng)濟(jì)中最主要的資源，這些資源是政府信用的保障。盡管從 財(cái)政收入的角度來看，未來地方政府的現(xiàn)金流遠(yuǎn)不足以還貸，但如果將其控制的資 源如土地、壟斷牌照等按照市價(jià)估值，地方政府仍是最大的凈

12、資產(chǎn)所有者，不但可 以為銀行貸款提供隱性擔(dān)保，還可以提供顯性擔(dān)保。其次，在經(jīng)歷了銀行不良貸款失控之后，監(jiān)管部門對(duì)貸款風(fēng)險(xiǎn)持“零容忍”的 態(tài)度，由此出臺(tái)的一些監(jiān)管條例過于強(qiáng)調(diào)貸款的安全性和足額抵押擔(dān)保要求。商業(yè) 銀行甚至出臺(tái)了貸款終身責(zé)任制，專注于每一筆貸款得失，而忽視了貸款的整體回 報(bào)。第三，為約束商業(yè)銀行道德風(fēng)險(xiǎn)的初衷，也使得銀行的貸款偏好走向另一極端。在商業(yè)銀行貸款中，借貸雙方“合謀”騙貸曾經(jīng)防不勝防，貸款人自然就成了最大 的嫌疑人。私營(yíng)部門借款被認(rèn)為“合謀”的可能性最大，與政府部門或國(guó)有企業(yè)的 合作卻可避免此類風(fēng)險(xiǎn)。貸款人自我保護(hù)的結(jié)果，是只對(duì)政府部門或國(guó)有企業(yè)提供 貸款。第四，基礎(chǔ)設(shè)施

13、投資的公共性和危機(jī)時(shí)期“擴(kuò)內(nèi)需，保增長(zhǎng)”的合理性，增加 了 “銀政合作”的正當(dāng)性。改革前，政府干預(yù)銀行貸款的主要目的是挽救瀕于倒閉 的國(guó)企，當(dāng)前的重點(diǎn)則在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，后者的正外部性也為地方政府大張旗鼓融 資提供了正當(dāng)理由。經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期，市場(chǎng)信用不足，通縮壓力揮之不去，以政府信 用拉動(dòng)內(nèi)需更似責(zé)無旁貸。實(shí)際上，信貸發(fā)揮了準(zhǔn)財(cái)政的功能，是謂“信貸財(cái)政 化”，惟有信貸刺激加碼才能彌補(bǔ)財(cái)政刺激規(guī)模的不足。最后，通常被忽視卻是最重要的一點(diǎn)是，目前中國(guó)銀行部門存在的利率管制（貸款規(guī)模管制），鼓勵(lì)商業(yè)銀行與政府的合作。有關(guān)利率自由化的國(guó)際研究表明， 利率自由化后銀行利差縮小，市場(chǎng)貸款利率下降；利率自由化還

14、有助于降低銀行對(duì) 抵押品的要求；市場(chǎng)決定的利率還可以降低傳統(tǒng)的關(guān)系貸款（即對(duì)老客戶的依賴）， 并且銀行承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意愿升高。同等條件下，這些變化都將刺激企業(yè)對(duì)貸款的需求， 增加銀行對(duì)企業(yè)而非政府的貸款供給。反之，在利率管制的條件下，銀行可以充分 享受低資金成本和高利差的好處，更加厭惡風(fēng)險(xiǎn)，更偏向于與政府合作，對(duì)承擔(dān)風(fēng) 險(xiǎn)和由此而引起的較高回報(bào)置若罔聞。結(jié)果：真實(shí)有效地達(dá)到了增加投資的目的。（對(duì)比國(guó)外銀行不敢放貸的情況。）這一獨(dú)特的制度安排，使得政府以較少的財(cái)政資金撬動(dòng)數(shù)倍的巨額信貸資金，減輕 了財(cái)政的壓力。尤為重要的是，以政府信用為基礎(chǔ)的融資能夠確保低成本資金快速、 無障礙地流入政府支持的項(xiàng)目，

15、使國(guó)有部門投資增長(zhǎng)大幅領(lǐng)先于其他部門。在全球 大多數(shù)國(guó)家衰退之年，中國(guó)今年經(jīng)濟(jì)仍然敢高看8%。政府信用擠出市場(chǎng)信用。在“銀政合作”之下，地方政府直接參與低成本資金市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，擠出民間投資。目 前，地方融資平臺(tái)公開發(fā)債募集資金的利率在7 %-8%左右，而五年以上長(zhǎng)期貸款 的基準(zhǔn)利率也只有5.94 %，地方政府大量通過銀行融資，加劇了低成本資金市場(chǎng)的 競(jìng)爭(zhēng)。在貨幣政策寬松時(shí)，地方政府貸款超常增長(zhǎng)，擠壓了中小企業(yè)的融資空間。 一旦貨幣政策收緊，由于地方政府項(xiàng)目投資期限長(zhǎng)，在短期內(nèi)難以壓縮貸款，回收 貸款的壓力很可能將集中在貸款期限較短的中小企業(yè)，對(duì)中小企業(yè)造成第二次傷害， 是信貸領(lǐng)域的“國(guó)進(jìn)民退”。綁

16、架貨幣政策地方融資規(guī)模的擴(kuò)大可能綁架央行的貨幣政策，控制通脹的難度增加。為刺激經(jīng)濟(jì)， 地方投資依賴信貸資金的高增長(zhǎng)，但由此形成的路徑依賴，會(huì)增加未來貨幣政策調(diào) 整的難度。地方政府受現(xiàn)金流的約束，未來投資增長(zhǎng)不得不更加依靠信貸的持續(xù)高 增長(zhǎng)。如果信貸政策緊縮，地方政府貸款難以滾動(dòng)，發(fā)生流動(dòng)性危機(jī)的概率將大大 增加?；驊钟诘胤秸闹Ц段C(jī)，或受地方政府的壓力，貨幣政策調(diào)整的時(shí)效性 堪慮，通貨膨脹發(fā)生的幾率提高。地方政府負(fù)債規(guī)模的無約束性擴(kuò)張，可能催生中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的泡沫，是新一輪 銀行不良貸款產(chǎn)生的主要途徑。商業(yè)銀行的政府信用貸款主要有以下幾種貸款模式:財(cái)政直接補(bǔ)貼還款。政府以財(cái)政收入建立還款

17、基金或直接補(bǔ)貼借款人，用于歸還政策性 貸款。這種貸款模式一般用于自身不能產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)活動(dòng)現(xiàn)金流，或現(xiàn)金流不足以歸還銀行 貸款本息的基礎(chǔ)性或公益性項(xiàng)目。財(cái)政墊付還款。建設(shè)項(xiàng)目自身可創(chuàng)造足以歸還貸款本息的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)現(xiàn)金流，但什么時(shí)候、 產(chǎn)生多少現(xiàn)金流不確定，難以按照約定的貸款期限歸還貸款本息。對(duì)此類項(xiàng)目貸款，銀 行要求政府以財(cái)政收入根據(jù)合同約定的期限和金額代為清償貸款本息。政府特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)還款。對(duì)自身能夠在約定的還款期內(nèi)創(chuàng)造足夠還款現(xiàn)金流的項(xiàng)目，政 府不直接承擔(dān)還款責(zé)任，但通過正式文件、會(huì)議紀(jì)要等形式，明確借款人對(duì)建設(shè)項(xiàng)目享 有規(guī)定年限的經(jīng)營(yíng)權(quán)，以經(jīng)營(yíng)收費(fèi)或收益作為還款來源。政府回購(gòu)。政府明確非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)

18、目為其對(duì)平臺(tái)公司的負(fù)債，簽訂項(xiàng)目回購(gòu)協(xié)議，約定政 府回購(gòu)時(shí)間和金額，以資產(chǎn)回購(gòu)資金作為還款來源。在國(guó)開行，后兩種模式正在逐步取 代前述兩種模式，成為政府信用的首選貸款模式。地方政府融資平臺(tái)舉例：重慶地方政府融資平臺(tái)：2009年2月“五大注入”措施充實(shí)八個(gè)投融資平臺(tái)的資本金一是國(guó)債注入，即把分散到全市各區(qū)縣200多億元的幾百個(gè)國(guó)債項(xiàng)目的資金所有權(quán)統(tǒng)一收 上來，并按項(xiàng)目性質(zhì)歸口注入相應(yīng)的投資集團(tuán)。二是規(guī)費(fèi)注入，即將路橋費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)、部分城市維護(hù)費(fèi)等作為財(cái)政專項(xiàng)分別歸口注入投 資集團(tuán)。三是土地集團(tuán)收益權(quán)注入，即重慶市政府賦予部分投資集團(tuán)土地儲(chǔ)備功能，并將土地增值 部分作為對(duì)投資集團(tuán)的資本金注入。據(jù)不完

19、全統(tǒng)計(jì)，重慶八大地方融資平臺(tái)手中掌握的土 地約為70萬畝。四是存量資產(chǎn)注入，即將重慶市過去幾十年形成的上百億元存量資產(chǎn)，比如路橋、隧道、 水廠等，劃撥給相應(yīng)的投資集團(tuán)，從而成為投資集團(tuán)的固定資產(chǎn)。五是稅收返還，即通過對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施投資實(shí)施施工營(yíng)業(yè)稅等方面的稅收優(yōu)惠， 將其作為資本金返還給投資集團(tuán)。“五大注入”總體上給八個(gè)投資集團(tuán)帶來了 700多億元的資本金，并且先后獲得銀行 2500多億元授信額度和1000多億元實(shí)際貸款，發(fā)揮了可觀的再融資平臺(tái)功能。“三不原則”和“三大平衡”防止可能出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、信貸風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)“三不原則”：一是重慶財(cái)政絕不為投資集團(tuán)作擔(dān)保，使政企之間保持嚴(yán)格界限，

20、防止 財(cái)政債務(wù)危機(jī)；二是投資集團(tuán)之間不能互相擔(dān)保，避免出現(xiàn)連環(huán)災(zāi)難；三是財(cái)政撥付給 各投資集團(tuán)專項(xiàng)資金的使用范圍受財(cái)政掌控，必須專款專用，不準(zhǔn)交叉使用、互相挪用。“三大平衡”：一是八大投資集團(tuán)的資產(chǎn)負(fù)債率要控制在50%左右，實(shí)現(xiàn)凈資產(chǎn)與負(fù)債的 平衡；二是八大投資集團(tuán)必須保證現(xiàn)金需求和供給的基本平衡，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流的良性周 轉(zhuǎn)；三是各投資集團(tuán)在接受政府部門下達(dá)的具體投資建設(shè)任務(wù)時(shí)，要堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市 場(chǎng)原則，必須要有特定的盈利模式以保證投放與產(chǎn)出平衡。“三方式”解決投資集團(tuán)投資的公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)暫時(shí)虧損其一，在相應(yīng)時(shí)間內(nèi)調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，“以時(shí)間換空間”彌補(bǔ)損失；其二，以政府補(bǔ)助和 收費(fèi)提高相結(jié)合，

21、確保投融資集團(tuán)的利益；其三，以投融資集團(tuán)經(jīng)營(yíng)性收入彌補(bǔ)公益性 虧損。總之，重慶地方性融資平臺(tái)建設(shè)適應(yīng)了貫徹政府發(fā)展戰(zhàn)略的需要，已有值得重視的較為成 功的運(yùn)作實(shí)踐，被世界銀行稱為“重慶國(guó)有投資集團(tuán)模式”。八個(gè)集團(tuán)的總資產(chǎn)規(guī)模，已 由2002年成立之初的200多億元上升到2007年底的2300多億元，其在重慶基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè)領(lǐng)域的投融資能力相當(dāng)可觀。2010年5月重慶的萬億投資計(jì)劃是在3-5年內(nèi)完成,2010年實(shí)際只完成2000億元，但是由于重慶八 大地方融資平臺(tái)的負(fù)債率都已經(jīng)高達(dá)60%以上，其中主要融資渠道之一的土地市場(chǎng)正面臨 調(diào)整，重慶市經(jīng)濟(jì)賬本需要重新審視。土地市場(chǎng)也開始疲軟，這就讓八大投資集

22、團(tuán)的找錢 任務(wù)變得異常艱難。重慶水務(wù)本公司的前身為重慶市水務(wù)控股（集團(tuán)）有限公司，成立于2001年1月11日，系由重 慶市人民政府以其全資持有的國(guó)有企業(yè)重慶市自來水公司、重慶市排水有限公司、重慶 市公用事業(yè)基建工程處、重慶公用事業(yè)工程建設(shè)承包公司、重慶公用事業(yè)投資開發(fā)公司 等國(guó)有企業(yè)的權(quán)益出資設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資有限責(zé)任公司。2007年6月，重慶市國(guó)資委通過國(guó)有股權(quán)劃轉(zhuǎn)，將重慶市水務(wù)控股（集團(tuán)）有限公司 由國(guó)有獨(dú)資有限責(zé)任公司變更為兩名股東的國(guó)有控股有限責(zé)任公司。于本公司設(shè)立前， 重慶市水務(wù)控股（集團(tuán)）有限公司的股東分別為：（1）重慶市水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司， 持股比例為85% ； （2）重慶蘇渝實(shí)業(yè)

23、發(fā)展有限公司，持股比例為15%。2007年8月，重 慶市水務(wù)控股（集團(tuán)）有限公司股東會(huì)通過決議，同意以2007年6月30日經(jīng)審計(jì)的凈 資產(chǎn)賬面值595,178.12萬元折為股本430,000萬股，整體變更為重慶水務(wù)集團(tuán)股份有限公司，凈資產(chǎn)賬面值超過認(rèn)繳的注冊(cè)資本金額的部分165,178.12萬元計(jì)入公司資本公 積金。其中，水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司持有365,500萬股，占股本總額的85%；蘇渝公司持有 64,500萬股，占股本總額的15%。2007年9月6日，本公司獲得重慶市工商行政管理局 頒發(fā)的企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照。以北京市某區(qū)政府融資平臺(tái)為例融資平臺(tái)基本情況某公司是某區(qū)政府指定的政府融資平臺(tái)，該公司為

24、國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，由該區(qū)國(guó)資委100%控股。注冊(cè)資金10億元人民幣，經(jīng)營(yíng)范圍為授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理、企業(yè)管理 咨詢和物業(yè)管理等。該公司2008年度總資產(chǎn)為12.6億元、凈資產(chǎn)為9.5億元、資產(chǎn)負(fù) 債率為24.9%、凈資產(chǎn)收益率為1.1%。截至2009年9月底，該平臺(tái)公司的銀行貸款余 額為45億元。其中，2009年從國(guó)家開發(fā)銀行、工商銀行、北京銀行、上海浦發(fā)銀行等 4 家共計(jì)貸款40億元，用于地鐵站點(diǎn)建設(shè)的拆遷。貸款期限為5年，年利率為中國(guó)人民銀 行同期貸款利率下浮10%。本金從貸款提取日算起的第二年起，分四次等額還清。每年 分四次支付利息。融資平臺(tái)貸款運(yùn)作機(jī)制2009年，為了配合北京市開

25、展地鐵建設(shè)工作，該區(qū)需要對(duì)地鐵途經(jīng)區(qū)域的站點(diǎn)周邊進(jìn)行 拆遷?？鄢械罔F公司可能給予的補(bǔ)助之外，該區(qū)還要出資 40億元左右。為了緩解財(cái)政 壓力，區(qū)委、區(qū)政府決定通過融資平臺(tái)貸款的方式解決拆遷資金來源。區(qū)發(fā)改委在開展 調(diào)研及與金融機(jī)構(gòu)接洽談判的基礎(chǔ)上，形成關(guān)于區(qū)政府與金融機(jī)構(gòu)合作的報(bào)告，明 確合作對(duì)象、貸款額度、貸款期限、貸款使用方向、貸款風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等關(guān)鍵內(nèi)容，經(jīng) 人大常委會(huì)批準(zhǔn)后，貸款進(jìn)入實(shí)際操作階段。項(xiàng)目建設(shè)單位向區(qū)政府就貸款提出申請(qǐng)，待區(qū)政府主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)同意貸款后，由區(qū)發(fā)改 委向融資平臺(tái)下達(dá)貸款通知，通知明確貸款銀行、貸款期限、提款日期、貸款利率、本 金利息償還計(jì)劃、償還方式等。投資平臺(tái)按

26、照貸款通知要求和貸款銀行簽訂借款合同并 根據(jù)具體項(xiàng)目借款合同向金融機(jī)構(gòu)提出提款申請(qǐng)。貸款平臺(tái)取得貸款后，應(yīng)將貸款資金 于當(dāng)天向區(qū)財(cái)政局指定賬戶辦理轉(zhuǎn)賬支付，區(qū)財(cái)政局收到貸款資金后向借款法人開具相 應(yīng)的收據(jù)證明，區(qū)財(cái)政局將貸款資金撥付項(xiàng)目單位。區(qū)財(cái)政將貸款還本付息納入年度預(yù)算，并建立償債基金。在需要還本付息時(shí)，融資平臺(tái) 將金融機(jī)構(gòu)發(fā)出的還本付息通知書及時(shí)轉(zhuǎn)報(bào)區(qū)財(cái)政局，區(qū)財(cái)政局根據(jù)通知書還本付息。 本金償還時(shí)，由區(qū)財(cái)政局提前兩個(gè)工作日將資金直接撥付至融資平臺(tái)在貸款銀行開設(shè)的 還款賬戶；利息償還時(shí)，區(qū)財(cái)政局提前一個(gè)工作日將資金直接撥付至融資平臺(tái)在貸款銀 行開設(shè)的還款賬戶。該地方政府融資平臺(tái)存在的幾個(gè)

27、問題融資運(yùn)作缺乏一個(gè)獨(dú)立的政府投融資機(jī)構(gòu)作為依托，不能全面掌握全區(qū)融資需求和科學(xué) 規(guī)劃融資投向。一般是基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目在缺乏資金、需要外部融資時(shí)，才由相關(guān)部門 針對(duì)具體項(xiàng)目和銀行洽談貸款事宜，因此，單個(gè)項(xiàng)目談判成本高，不利于降低融資成本。 盡管在實(shí)踐中，已經(jīng)形成了一整套區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、各部門協(xié)作的貸款模式，但由于各部門出 于自身利益等方面的考慮，不能形成合力，導(dǎo)致了貸款的高成本、低效率，甚至某種程 度上的短視行為。最重要的是，缺乏對(duì)全區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投融資規(guī)劃、降低融資成本、拓展 多元化融資渠道等方面的統(tǒng)籌考慮。融資平臺(tái)功能單一，不具備投資功能。從上述案例融資平臺(tái)的運(yùn)作機(jī)制看，該平臺(tái)只是 履行政府融資的職

28、能，融得資金后，立即就將所融資金轉(zhuǎn)入財(cái)政相關(guān)賬戶，以供項(xiàng)目單 位使用。融資平臺(tái)不具備投資功能，不負(fù)責(zé)貸款資金的投向、使用及其管理，只是政府 進(jìn)行融資的單純載體和媒介。由于融資平臺(tái)沒有投資功能，不可能對(duì)所融得的資金的使 用進(jìn)行監(jiān)管，也就沒有拓寬融資渠道、降低融資成本、提高融資使用效率的積極性。融資平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率高，具有很大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從2009年8月份該公司的資產(chǎn)負(fù)債表看， 融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)82 %。而從公司財(cái)務(wù)角度看，我國(guó)公司理想化的資產(chǎn)負(fù) 債率一般是40%左右，因此，該平臺(tái)公司的資產(chǎn)負(fù)債率遠(yuǎn)高于正常水平。盡管實(shí)際上如 此高的貸款是由政府提供隱形擔(dān)保，但由于我國(guó)地方政府負(fù)債以及提供

29、擔(dān)保沒有明確的 法律保障，如果出現(xiàn)地方政府財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢或者其他無法償還貸款的情況，平臺(tái)公 司憑借自身的實(shí)力償還貸款就有困難，極其容易出現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。融資渠道單一，融資成本高。該融資平臺(tái)解決資金需求全部依靠政策性銀行和商業(yè)銀行 貸款，并沒有發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、IPO及信托等其他融資方式，缺乏多元化的融 資渠道。而單純依靠銀行貸款的融資方式，受國(guó)家宏觀調(diào)控的影響大，不具備可持續(xù)發(fā) 展的能力。盡管銀行貸款執(zhí)行了優(yōu)惠利率，但是其成本仍然比發(fā)行企業(yè)債券、IPO、信托等方式要高。 此外，從貸款本身看，貸款40億元，期限5年，執(zhí)行的優(yōu)惠年利率為5.184%，第二年 開始分四年等額還本，每年均以5年期的

30、優(yōu)惠利率分四次支付利息。其實(shí)第一次償還的 本金實(shí)際貸款期限為2年、第二次償還的本金實(shí)際貸款期限為3年，這兩筆本金的利率 應(yīng)該執(zhí)行13年期（含3年）的優(yōu)惠利率（4.86% ）。經(jīng)簡(jiǎn)單計(jì)算，若這兩筆本金（共 計(jì)20億元）按3年期利率計(jì)算，將為該區(qū)節(jié)約利息費(fèi)用1600萬元左右。建立健全投融資機(jī)構(gòu)的投資決策機(jī)制。地方政府成立投融資決策委員會(huì)，該委員會(huì)負(fù)責(zé)人 由黨委或者政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為主要成員。委員會(huì)負(fù)責(zé)重大投融 資事項(xiàng)的決策、相關(guān)問題的協(xié)調(diào)和組織考核等方面工作，并確定投資方向、投資規(guī)模及 投資方式。地方政府投融資平臺(tái)公司作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在投融資決策委員會(huì)的指導(dǎo)下負(fù)責(zé) 融資、投資及還

31、款等工作。集中優(yōu)勢(shì)資源，組建綜合性的地方政府投融資平臺(tái)。按照現(xiàn)代企業(yè)制度和規(guī)范的法人治 理結(jié)構(gòu)，建立具有獨(dú)立法人資格的投融資平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府投資的市場(chǎng)化運(yùn)作方式。將地方政府擁有的優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)性資源、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)以及未來需要資金推動(dòng)的投資項(xiàng)目全部劃撥進(jìn) 入新的平臺(tái)公司。這樣，平臺(tái)公司擁有了質(zhì)量良好的資產(chǎn)和穩(wěn)定的現(xiàn)金流及利潤(rùn)來源， 財(cái)務(wù)形象和未來預(yù)期良好，具備了融資和正常運(yùn)營(yíng)的能力。實(shí)際操作中，可以將地方國(guó) 資委所屬的優(yōu)質(zhì)企業(yè)直接劃入投融資平臺(tái)，作為投融資職能啟動(dòng)的支撐，也可以將原屬 于其他政府部門的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或可流轉(zhuǎn)的土地、房產(chǎn)等資源劃入平臺(tái)公司，為投融資平 臺(tái)公司帶來經(jīng)營(yíng)性資源。重新組建的投融資平臺(tái)要具

32、有融資、投資等綜合性功能，不但 投資于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，而且還可以投資于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng) 目。明確職能定位，理順地方政府與平臺(tái)公司之間的關(guān)系。地方政府投融資平臺(tái)的職能定位 應(yīng)該是：統(tǒng)一的政府融資平臺(tái)、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)、政策性投資平臺(tái)。投融資平臺(tái)是基 于政府擁有的優(yōu)質(zhì)資源建立而成，是政府加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、解決發(fā)展 難題、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略意圖、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要推手。投融資平臺(tái)作為一個(gè)現(xiàn)代化企 業(yè)，將按照現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)來進(jìn)行內(nèi)部管理和作為市場(chǎng)主體進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，同時(shí)也 將得到政府的大力支持和政策指導(dǎo)。一方面，其主要職能受到政府規(guī)范，也將得到政府 賦予的大量?jī)?yōu)質(zhì)資源

33、和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，在未來經(jīng)營(yíng)發(fā)展方面得到了政府的大力支持；另一 方面，其主要投資決策將受地方政府的指導(dǎo)，集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大項(xiàng)目配套和先 導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資等，要充分顯示政府的宏觀調(diào)控意圖。從地方政府與投融資平臺(tái)之間的關(guān)系來看，平臺(tái)公司首先是要在政府或者其特設(shè)機(jī)構(gòu)的 領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)作，堅(jiān)決貫徹政府的戰(zhàn)略意圖，而其自身則通過公司化的運(yùn)作模式，堅(jiān)持市場(chǎng) 化導(dǎo)向，本身就應(yīng)具有“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。 地方政府在投融資平臺(tái)的具體運(yùn)作中保持超然的態(tài)度，只負(fù)責(zé)重大投融資的決策，由直 接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理、由微觀經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控。投融資平臺(tái)應(yīng)逐步建立完善的公司治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)管理模式。在

34、平臺(tái)公司的自身經(jīng)營(yíng)管 理方面，應(yīng)逐步完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立專業(yè)的經(jīng)營(yíng)層隊(duì)伍，形成有競(jìng)爭(zhēng)力的專業(yè)經(jīng)營(yíng) 部門。完善投融資決策程序，嚴(yán)格控制投資經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。例如北京國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心 建立了專門的投資事業(yè)部，負(fù)責(zé)中心的投融資工作，以專業(yè)的隊(duì)伍及早甄別防范投資經(jīng) 營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，并要求重大投資決策需經(jīng)管理層及最高決策層決議通過，減少了盲目投資可能 出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。平臺(tái)公司積極采取市場(chǎng)化方式拓寬融資渠道，降低融資成本。投融資平臺(tái)在行使職能時(shí)， 不能過度依賴政府支持，應(yīng)充分利用市場(chǎng)化方式，盤活存量資源，拓寬融資渠道，募集 未來投資經(jīng)營(yíng)的資金。除銀行貸款外，平臺(tái)公司可以選擇發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)和短 期融資券，發(fā)起設(shè)立

35、產(chǎn)業(yè)投資基金等方式融資，同時(shí)隨著發(fā)展，可以通過IPO上市融資，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)證券化。截至2009年7月份，北京國(guó)有資本管理中心已成功發(fā)行150億元的企 業(yè)債券和兩期共200億元的中期票據(jù)，融資期限分為3年期、5年期、7年期和10年期 等，融資成本顯著低于同期銀行貸款2個(gè)百分點(diǎn)左右。積極探索地方政府融資平臺(tái)考評(píng)機(jī)制，建立地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范和控制機(jī)制。對(duì)政府 投融資平臺(tái)實(shí)行微觀經(jīng)濟(jì)效益與宏觀經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合的考核辦法，同時(shí)要綜合考量其經(jīng) 營(yíng)活動(dòng)中產(chǎn)生的社會(huì)效益。投融資平臺(tái)要按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧; 同時(shí)積極引入評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，定期對(duì)投融資平臺(tái)公司進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，并及時(shí)發(fā)布信用評(píng)級(jí)報(bào)地方財(cái)政不應(yīng)

36、為投融資平臺(tái)的融資行為作直接擔(dān)保，政府和平臺(tái)公司之間保持嚴(yán)格界限， 建立“防火墻”，避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。投融資平臺(tái)應(yīng)按照國(guó)家法律、法規(guī)的規(guī)定，制訂完備 的風(fēng)險(xiǎn)控制預(yù)案，加強(qiáng)公司財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警工作，發(fā)現(xiàn)重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)或財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要 及時(shí)向地方政府和出資人報(bào)告。目前地方政府融資平臺(tái)的融資渠道：銀行直接貸款：銀行向融資平臺(tái)公司貸款，必要時(shí)可由政府提供擔(dān)保。發(fā)行債券（“城投債”）：由城投類企業(yè)（融資平臺(tái)公司）公開發(fā)行的企業(yè)債和中期票據(jù)，其募資投向多為地方基 礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性項(xiàng)目。城投債期限長(zhǎng)、成本低，并可作為為子公司的項(xiàng)目資本金，正好 解決了地方政府資本金不足、基礎(chǔ)設(shè)施投資回收期長(zhǎng)的問題。規(guī)模：多在10億

37、到30億元間期限：多在在7-10年間發(fā)行方式：大多同時(shí)在銀行間市場(chǎng)和交易所市場(chǎng)發(fā)行；評(píng)級(jí)：“AA級(jí)”左右，一些縣級(jí)市城投公司的評(píng)級(jí)則在“A級(jí)”。發(fā)行利率：根據(jù)地方財(cái)政狀況、財(cái)政支持力度、城投公司自身現(xiàn)金流和經(jīng)營(yíng)狀況等，發(fā) 行票面利率大多在5%7%之間，大約為國(guó)債的2倍到3倍。在后金融危機(jī)時(shí)期，市場(chǎng)資金充裕，市場(chǎng)利率較低且走勢(shì)不確定，所以詢價(jià)發(fā)行的城投 債，幾乎都是首發(fā)當(dāng)日銷售一空。城投債由于利率比較高，吸引了大量城商行、農(nóng)信社、基 金和各種小機(jī)構(gòu)購(gòu)買。內(nèi)嵌期權(quán)：為了避免潛在的長(zhǎng)期通脹壓力，多數(shù)城投債都設(shè)計(jì)了發(fā)行人上調(diào)票面利率選 擇權(quán)及投資者回售選擇權(quán)，符合機(jī)構(gòu)投資者愿意配置中長(zhǎng)期信用債的偏好。

38、發(fā)行條件：發(fā)行企業(yè)債累積債券余額不得超過企業(yè)凈資產(chǎn)的40% ；最近三年持續(xù)盈利 且三年平均可分配利潤(rùn)足以支付債券一年的利息；募集資金投向符合產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)的發(fā)展 方向；需要上報(bào)發(fā)改委審批。起源：城投債起源于上海。1992年，為支持浦東新區(qū)建設(shè)，中央決定給予上海五方面 的配套資金籌措方式，其中之一是1992年一1995年每年發(fā)行5億元的浦東新區(qū)建設(shè)債券。 1992年，規(guī)模5億元的浦東新區(qū)債券成為第一只城投債。實(shí)際操作：要想達(dá)到發(fā)債條件，其一是要制造利潤(rùn)，一般是政府以每年上億元的財(cái)政補(bǔ)貼使主業(yè)經(jīng) 營(yíng)虧損的融資平臺(tái)轉(zhuǎn)為盈利。其二是整合資產(chǎn)，把分割在各個(gè)政府部門之下、不同類別的資 產(chǎn)（如交通、水利、城

39、建等）劃到一個(gè)平臺(tái)下，這一般要地方“一把手”強(qiáng)力推動(dòng)，只要政 府領(lǐng)導(dǎo)達(dá)成了一致意見，具體資產(chǎn)劃撥很簡(jiǎn)單。由于城投發(fā)債是專門為政府融資，所以政府會(huì)調(diào)動(dòng)很多資源為其提供財(cái)政支持、抵押擔(dān) 保?；I備的慣常手法是資產(chǎn)注入、投資性房地產(chǎn)確認(rèn)、改變會(huì)計(jì)核算方法：隨著投資項(xiàng)目增 加，各地城投公司都在通過資產(chǎn)注入擴(kuò)大規(guī)模，并聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)優(yōu)化財(cái)務(wù)報(bào)表，理出主營(yíng)業(yè) 務(wù)，優(yōu)化現(xiàn)金流。在打造融資平臺(tái)的過程中，土地注入多是最為普遍和核心的內(nèi)容：這既可以擴(kuò)大資產(chǎn)基 數(shù)，又可以用于抵押擔(dān)保，還是未來重要的收益來源。以土地為基礎(chǔ)舉債進(jìn)行城市建設(shè)和土 地開發(fā)儲(chǔ)備，然后產(chǎn)生土地收益，用以還債和投入新的開發(fā)及儲(chǔ)備。實(shí)際案例：（參考財(cái)

40、經(jīng)雜志2009年6月8日城投債勃興一文）2009年3月，六安城市建設(shè)投資有限公司（下稱六安城投）發(fā)行了 15億元債券。募集 資金將投向六安城區(qū)的四條主河道，以及與其配套的五條濱河支道的環(huán)境綜合整治等多個(gè)項(xiàng) 目，相關(guān)項(xiàng)目累計(jì)總投資48.35億元。這一城投債中有4.53億元在上海交易所上市，主要被六七個(gè)“大戶”購(gòu)買，最高的買 了 1.8億元，發(fā)行兩個(gè)小時(shí)即賣完。六安市2007年的財(cái)政收入只有30多億元。2008年，安徽僅發(fā)行了 28億元企業(yè)債；2009年1-6月，發(fā)行了 85億元企業(yè)債，另有 79億元上報(bào)到國(guó)家發(fā)改委。六安城投總經(jīng)理黃匯東稱，六安城投在銀行貸款達(dá)12.4億元、發(fā)債15億元，總債務(wù)大

41、 約是27億元。要實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債平衡，惟有靠未來的土地收益，“我們目前的土地儲(chǔ)備將近 6000畝，按照100萬/畝計(jì)算，收入達(dá)60億元，按60%的土地出讓收益率計(jì)算收益可達(dá)36億元，與27億元的負(fù)債大致可以平衡?！保〒?jù)六安市國(guó)土局?jǐn)?shù)據(jù)，六安市2008年共賣地八 宗，土地出讓金是8億元。）“如果房地產(chǎn)市場(chǎng)不好，不只是六安，很多地方的城投都會(huì)出問題?！秉S匯東承認(rèn)， “如果沒有財(cái)政補(bǔ)貼收入，城投公司就會(huì)虧損，土地出售不掉，就會(huì)引發(fā)資金鏈斷裂?！绷渤峭栋l(fā)債時(shí)，一項(xiàng)重要的內(nèi)容是以28宗土地提供抵押擔(dān)保，估值近40億元。其中 六安一中附近的一宗地塊估價(jià)達(dá)150萬元/畝。六安國(guó)土資源局土地利用科科長(zhǎng)王愛民表

42、示， 在相鄰地段，2008年1月曾拍賣了兩宗土地，一塊是60萬元/畝，另一塊是81萬元/畝。 整個(gè)2008年，六安市出讓土地價(jià)格均價(jià)在40萬元/畝，其中凈地價(jià)格為60萬一80萬元/畝， 而未做一級(jí)開發(fā)、未拆遷的毛地均價(jià)則在20萬元/畝，劃撥的土地在20萬元一25萬元/畝， 最多30萬元/畝。但在其發(fā)債募集說明書中，對(duì)于劃撥土地的評(píng)估，僅有一宗地塊估價(jià)是 40.8萬元/畝，58萬元/畝比比皆是，最高達(dá)到112萬元/畝。對(duì)于地方政府而言，土地注入往往被賦予了最大化的功能，因而寧愿冒著虛估的風(fēng)險(xiǎn)， 也要為日后再注資融資留有余地。地方政府一紙文件便可將土地轉(zhuǎn)入城投平臺(tái)名下，隨之， 城投公司總資產(chǎn)瞬間放

43、大，資產(chǎn)負(fù)債率驟然降低。此種土地包裝術(shù)來得容易，也行得方便。 各地在注入土地時(shí)，高估使用權(quán)價(jià)值、地塊真實(shí)狀況諱莫如深的情形也就屢見不鮮。銀行對(duì)高估的土地價(jià)值并未照單全收。目前銀行一般在城投公司主張的土地價(jià)值上打六 折。相關(guān)政策：2008年年底，國(guó)務(wù)院為了刺激內(nèi)需，發(fā)布了 “金融30條”，其中第十三條明確提 出，“擴(kuò)大債券發(fā)行規(guī)模，積極發(fā)展企業(yè)債、公司債、短期融資券和中期票據(jù)等債務(wù)融 資工具。優(yōu)先安排與基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和災(zāi)后重建等相關(guān)的債券發(fā) 行。”2010年6月10日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題 的通知，也被稱為“國(guó)發(fā)10號(hào)文”，規(guī)定，凡是以地方財(cái)政應(yīng)

44、收賬款作擔(dān)保的地方 政府融資平臺(tái)公司所申請(qǐng)債券全部停批。信托理財(cái)產(chǎn)品（“銀信政”）：銀行發(fā)行（信托類）理財(cái)產(chǎn)品，購(gòu)買 信托公司發(fā)行的信托產(chǎn)品，投資于地方政府融 資平臺(tái)的股權(quán)或債權(quán)，同時(shí)政府向銀行和信托出具（溢價(jià)）回購(gòu)的承諾函。特點(diǎn)一（用途）：這種模式為融資平臺(tái)或項(xiàng)目帶來資本金，（銀行貸款、企業(yè)債都 不能作為資本金。）最終可以撬動(dòng)更多的銀行貸款，給政府創(chuàng)造更大的杠桿。特點(diǎn)二（利率）：3% 4%的預(yù)期年收益率明顯高于國(guó)債（地方債）及定期存款，因而這類產(chǎn)品均受到投資者的追捧?；钇诖婵?.36 %三個(gè)月定期存款1.71 %半年定期存款1.98 %一年定期存款2.25 %二年定期存款2.79 %特點(diǎn)三：

45、與普通信托產(chǎn)品不同，對(duì)此類“銀信政”產(chǎn)品，地方政府承諾將信托貸款 的本息列入財(cái)政預(yù)算。特點(diǎn)四：與傳統(tǒng)的信政合作產(chǎn)品不同，傳統(tǒng)信托計(jì)劃的資金用途都是具體項(xiàng)目，而 在地方政府的基建潮中，信政產(chǎn)品大多投向 政府平臺(tái)公司。特點(diǎn)五：與傳統(tǒng)的信政合作產(chǎn)品不同，在此輪信政產(chǎn)品熱潮中， 銀行積極介入，成 為事實(shí)上的主導(dǎo)者，因而規(guī)模迅速放大，往往動(dòng)輒數(shù)億至數(shù)十億元。特點(diǎn)六：相較城投債、“打捆貸款”，“銀信政”模式無需業(yè)績(jī)要求，不經(jīng)任何行政 審批，可用作股權(quán)融資，因而對(duì)于地方政府而言，可謂最為便利的融資方式。所以，最先 進(jìn)入這一市場(chǎng)的是地方商業(yè)銀行，因?yàn)榈胤缴虡I(yè)銀行更容易受地方政府主導(dǎo)，四大商業(yè) 銀行通常還要報(bào)總

46、行批，決策鏈條長(zhǎng)。特點(diǎn)七：“銀信政”產(chǎn)品表面上看起來是信托公司給政府融資平臺(tái)公司發(fā)信托貸款， 然后銀行根據(jù)這一基礎(chǔ)資產(chǎn)進(jìn)行資金募集；但實(shí)際上，都是銀行和政府平臺(tái)公司先確定 融資需求，再找信托公司合作。特點(diǎn)八：就基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而言，融資渠道無非有國(guó)家投資、銀行貸款、發(fā)行債券和信托 融資，其中融資成本最高的是信托，期限也相對(duì)較短，所能籌集的資金規(guī)模也相對(duì)有限。銀 行和地方融資平臺(tái)的合作，其實(shí)是能放貸款就放貸款，不能放貸款才做銀信政產(chǎn)品。 在這種情形下，信托公司在競(jìng)爭(zhēng)中是處于相當(dāng)弱勢(shì)的地位的，很難在省級(jí)項(xiàng)目和市級(jí)的優(yōu)質(zhì) 基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中看到信托公司的身影，只有市級(jí)的公益類基礎(chǔ)設(shè)施和地縣一級(jí)的地方政府由

47、于無法得到國(guó)家投資、銀行貸款轉(zhuǎn)而尋求通過信托渠道獲得資金。實(shí)際案例：（參考財(cái)經(jīng)雜志2009年6月8日“銀信政”煉金術(shù)一文）2008年，昆明首先出現(xiàn)“銀信政”產(chǎn)品。2008年7月，中融信托、昆明市政府與富滇銀行聯(lián)合發(fā)行20億元“新昆明信托” 理財(cái)產(chǎn)品，中融信托將受托資金用于對(duì)昆明市土地開發(fā)投資經(jīng)營(yíng)有限公司（“昆土投”） 的增資擴(kuò)股，期限兩年。期滿后昆明市國(guó)資委按約定價(jià)格溢價(jià)回購(gòu)中融信托持有的“昆 土投”股權(quán),如到時(shí)未按約回購(gòu)，昆明市財(cái)政局承諾回購(gòu)。這部分資金將納入當(dāng)年 財(cái)政 預(yù)算安排并提請(qǐng)人大審議。此后，“銀信政”合作模式迅速?gòu)?fù)制。2009年1月至5月，規(guī)模已超過1000億元， 所籌資金多數(shù)被用

48、作項(xiàng)目資本金。三、地方政府融資平臺(tái)的規(guī)模有多大？最早可以追溯到1992年7月上海成立的上海城投（上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司）。地方政府債務(wù)規(guī)模有多大？跟以往相同,如今的“政府融資平臺(tái)”究竟有多少，全國(guó)各地、各層級(jí)的地方政府債務(wù)規(guī)模到底 有多大,從公開資料看，仍然缺乏準(zhǔn)數(shù)。不過披露出來的數(shù)據(jù)卻一個(gè)比一個(gè)大：如較早的,截止到 2009年5月末的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)政府融資平臺(tái)有3800多家，其中70%以上為縣區(qū)級(jí)政府的平 臺(tái)公司。它們的負(fù)債總額由2008年初的1.7萬億元，在不到一年半時(shí)間里升至5.26萬億元，其中 85%來自銀行貸款。之后，銀監(jiān)會(huì)一份資料透露，到2009年6月末，全國(guó)各省、自治區(qū)

49、、直轄市及其 以下各級(jí)政府設(shè)立的平臺(tái)公司合計(jì)達(dá)8221家，其中縣級(jí)政府平臺(tái)公司4907家，銀行對(duì)這些地方政 府融資平臺(tái)授信總額達(dá)8.8萬億元，貸款余額超過5.56萬億元，幾乎相當(dāng)于中央政府的國(guó)債余額。2010年6月23日,在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)上，審計(jì)署公布了該署審計(jì)調(diào)查的18個(gè)省、16個(gè) 市和36個(gè)縣本級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)。其中顯示，截至2009年底,上述地方各級(jí)融資平臺(tái)公司307家,其政府 性債務(wù)余額共計(jì)1.45萬億元，分別占省、市、縣本級(jí)政府性債務(wù)總額的44 %、71%和78%。這些 地方政府的債務(wù)總額近2.8萬億元。其中,2009年以前形成的債務(wù)余額約1.75萬億元，當(dāng)年新增約 1.04萬億元。

50、審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，各地融資平臺(tái)公司的政府性債務(wù)平均占本級(jí)債務(wù)余額的一半以上。地方政府債務(wù)數(shù)據(jù),自產(chǎn)生以來就一直缺乏統(tǒng)一和公開的數(shù)據(jù)。其中一個(gè)原因是分類和認(rèn)定 缺乏明確的規(guī)則。財(cái)政部曾經(jīng)比照世界銀行的一個(gè)分類方法下發(fā)了統(tǒng)計(jì)方法，即將地方政府債務(wù) 分為直接債務(wù)和或有債務(wù)，兩者之中各自再細(xì)分出顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，然后依照一定的折算率計(jì) 算出債務(wù)總規(guī)模。這在技術(shù)上并不難。問題是,對(duì)于地方政府來說,未經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)或授權(quán)的負(fù)債，實(shí) 在是“偷來的鑼鼓不敢敲”。我國(guó)預(yù)算法第3條規(guī)定“各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”第28 條規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制 不列赤字?！睋?dān)保法第8條規(guī) 定:“國(guó)家機(jī)關(guān)不

51、得為保證人,但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除 外”。這就是說，地方政府在進(jìn)行債務(wù)統(tǒng)計(jì)、匯總、上報(bào)時(shí)，必然顧及“違法嫌疑”。在上下級(jí)政府基 于信息不對(duì)稱的博弈中,地方債務(wù)問題沒理由不成為其中重要的項(xiàng)目。城投債：中債信息網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2009年全年共發(fā)行地方政府債50期，規(guī)模為 2000億元。這一規(guī)模，比2005年到2008年四年發(fā)債的總額1585億元還多。銀行信貸：2008年3月至10月連續(xù)八個(gè)月信貸同比增長(zhǎng)低于15 % （考慮到通脹因素， 真實(shí)貸款增長(zhǎng)是個(gè)位數(shù)），但從2008年11月央行取消直接信貸控制之后，商業(yè)銀行信貸即 呈爆炸式增長(zhǎng)，增速躍升至2009年4月

52、的近30%。截至2008年上半年，地方融資平臺(tái)的債務(wù)余額為1.7萬億元。劉明康（中國(guó)銀監(jiān)會(huì)主席），在銀監(jiān)會(huì)召開的2010年第二次經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)分析通報(bào)會(huì) 議上介紹說，至2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額為7.38萬億元，同比增長(zhǎng)70.4%， 占一般貸款余額的20.4%。2009年中國(guó)GDP為335353億元。2010年一季度的銀行新增貸款，仍有40%流向地方政府融資平臺(tái)，規(guī)模在1.35萬億元 左右。到2009年5月末，全國(guó)各省、區(qū)、直轄市合計(jì)設(shè)立8221家投融資平臺(tái)公司，其中縣級(jí) 平臺(tái)高達(dá)4907家。從地方平臺(tái)公司貸款債務(wù)與 地方政府財(cái)力對(duì)比看，債務(wù)率為97.8%，部 分城市平臺(tái)公司貸款債務(wù)

53、率超過200%。以廣東某市為例：2008年底直接負(fù)債余額為24.75億元，融資平臺(tái)公司債務(wù)余額為27.07億元，二者合 計(jì)51.82億元，是當(dāng)年財(cái)政一般預(yù)算收入的4.92倍，是當(dāng)年市本級(jí)財(cái)政可支配財(cái)力的2.86 倍。至2009年8月底，該市直接負(fù)債余額為70.79億元，較2008年底增長(zhǎng)了 1.86倍，但 該市同期財(cái)政收入增長(zhǎng)不到10%。以陜西省為例：截至2007年底，陜西省的債務(wù)總額達(dá)1272億元，已相當(dāng)于GDP的23.2 %。其中，直 接債務(wù)為886億元，占債務(wù)總額的69.7 %；擔(dān)保債務(wù)345億元，占債務(wù)總額的27.1 %；政 策性掛賬40億元，占債務(wù)總額的3.2 %。這一研究?jī)H測(cè)算了政

54、府債務(wù)總額中的顯性債務(wù)，并不包括隱性債務(wù)。然而，僅此看來， 存量債務(wù)規(guī)模已然超過了全省的財(cái)政總收入。幣坡慨癸傘位：企完星整偎并m 多悟曜輯多1找宙級(jí)便：& ?n映西靠仙勞眉謠打擊i風(fēng)商用單位，億元 (E唇融占思rig址童四、地方政府融資平臺(tái)的作用如何?整合資源，盤活資產(chǎn)五、地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)在哪里？政府出資不實(shí)資產(chǎn)質(zhì)量不佳，資產(chǎn)價(jià)值普遍高估。武漢市城市建設(shè)投資公司通過發(fā)行信貸型理財(cái)產(chǎn)品及銀行擔(dān)保公司債券等籌集資金，而 后將其中的9.23億元?jiǎng)澣牍举~戶補(bǔ)充項(xiàng)目資本金，取得建設(shè)銀行貸款38億元?！暗胤饺谫Y平臺(tái)的資本金來源往往難以監(jiān)控。”上述分析人士指出，地方融資平臺(tái)的資本金可 能是財(cái)政注入或

55、存量公共資產(chǎn)拼湊注入，部分資產(chǎn)價(jià)值存在高估的情況，同時(shí)自有資金普遍 不足。地方融資平臺(tái)項(xiàng)目貸款的資本金來源構(gòu)成復(fù)雜，有的項(xiàng)目甚至挪用他行貸款充當(dāng)資本金。平臺(tái)公司無力還債，政府財(cái)力不足以擔(dān)保一是項(xiàng)目的“還債”能力，因?yàn)楹芏囗?xiàng)目都是公共事業(yè)或者公益項(xiàng)目，盈利能力不強(qiáng)； 二是地方政府的“還款承諾”能力，即地方財(cái)政能否提供足夠的保證，與其他政府融資方 式一樣，政府擔(dān)保的本錢仍然是五花八門，有財(cái)政收入擔(dān)保，更多的還是土地抵押。2010年7月，銀監(jiān)會(huì)首次披露，目前占地方融資平臺(tái)貸款總額27%的約2萬億元的貸款 項(xiàng)目，可以償還本息；而約占比達(dá)50%的4萬億元左右地方貸款存在第一還款源不足問 題，屬于可疑類貸

56、款；另外，占23%比重的地方負(fù)債存在嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)隱患，簡(jiǎn)易匡算其風(fēng) 險(xiǎn)敞口達(dá)1.76萬億元，而同期銀行系統(tǒng)撥備金僅1.3萬億元。以2009年4月發(fā)行的一款信托融資類產(chǎn)品為例，該借款主體為西部省份地級(jí)市政府，融 資額為1億元。同時(shí)，該省計(jì)劃未來5年共投資約3萬億元的項(xiàng)目。但截至2008年年底， 該省全省生產(chǎn)總值僅為5000億元；財(cái)政總收入不足1500億元。銀行、信托公司并不真正了解政府的綜合負(fù)債率，沒有人知道哪些是必須的財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出， 有多少預(yù)算可以用到市政道路等建設(shè)上，同時(shí)現(xiàn)在搶項(xiàng)目形成的不評(píng)估的問題，已經(jīng)導(dǎo)致銀 行對(duì)政府融資沒有正確的認(rèn)知?！拔覀兏静粫?huì)去考慮政府還有多少隱形負(fù)債?！北旧砭哂?穩(wěn)

57、定現(xiàn)金流支持還款的融資平臺(tái)較少，大部分融資平臺(tái)都要依賴第二還款來源，即土地轉(zhuǎn)讓 或財(cái)政補(bǔ)貼。土地財(cái)政：據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2009年，全國(guó)土地出讓收入為14239. 7億元，比2008年大幅增長(zhǎng)43.2%。2009年地方政府本級(jí)收入總額為32581億，土地出讓收入，占比接近43.7%，成為地方財(cái)力 不折不扣的“頂梁柱”。但即使這個(gè)頂梁柱，也只能勉強(qiáng)支付7萬多億地方平臺(tái)債務(wù)的利息。而在地方政府融資平臺(tái)中，土地既是政府出資的重要方式之一，又是政府擔(dān)保的主要來源。 全國(guó)數(shù)千家地方融資平臺(tái)公司中僅有10%左右是以項(xiàng)目現(xiàn)金流作為第一還款來源的，大部分 依靠的是配套土地的出讓收入來歸還銀行的利息。一旦配套土地的

58、開發(fā)收入下降，地方融資 平臺(tái)的資金鏈緊張，銀行體系內(nèi)將迅速積聚出一個(gè)龐大的壞賬“堰塞湖”。而許多地方融資 平臺(tái)公司向銀行出具的地方政府還款承諾函也很難兌現(xiàn)。劉煜輝表示，地方政府根本沒有對(duì) 應(yīng)的哪一塊稅收收入是可以用于給地方融資平臺(tái)公司貼息的。在新“國(guó)十條”出臺(tái)后，房產(chǎn)市場(chǎng)和土地市場(chǎng)觀望氣氛都非常濃厚，優(yōu)質(zhì)地塊的“流標(biāo)”則 充分表達(dá)了市場(chǎng)的悲觀情緒。一旦房?jī)r(jià)下跌30%的悲觀預(yù)期成真，土地價(jià)格下跌的幅度將更 深。地方窗口公司與財(cái)政水乳交融的關(guān)系，“現(xiàn)在有些融資平臺(tái)，只管拿錢，拿到之后如何償還 并不明確，這是一個(gè)定時(shí)炸彈。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員倪紅日稱。地方融資平臺(tái)負(fù)債 已經(jīng)地方財(cái)政密切捆綁，財(cái)

59、政資金日趨信貸化?！暗胤秸畬?duì)銀行的支配能力是很強(qiáng)的。 一方面我們需要和地方政府搞好關(guān)系，在一些關(guān)鍵的好項(xiàng)目上，他們才會(huì)支持我們，此外， 地方政府的財(cái)政存款也是銀行想要的?！币舱沁@種捆綁，導(dǎo)致部分項(xiàng)目貸款以融資平臺(tái)名 義借入后，實(shí)際由地方財(cái)政或項(xiàng)目建設(shè)主管單位調(diào)配使用，借款主體、使用主體、項(xiàng)目實(shí)施 主體“三體分離”。融資平臺(tái)的主要任務(wù)更多地是借款，至于還款責(zé)任則并不清晰，有財(cái)政顯性或隱性的 擔(dān)保，而且很多地方融資平臺(tái)借款是一個(gè)公司，項(xiàng)目運(yùn)作又是一個(gè)公司。顯然，這使 得地方融資平臺(tái)的償本付息面臨著相當(dāng)突出的預(yù)算軟約束。融資平臺(tái)不顧及償還能力 的巨額借款，更多以委托建設(shè)運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目公司沒有還款義務(wù)

60、和責(zé)任，很容易導(dǎo)致其對(duì) 從地方融資平臺(tái)調(diào)配的資金進(jìn)行無關(guān)效率的使用?？梢姡@必然導(dǎo)致地方融資平臺(tái)面 臨著較大的風(fēng)險(xiǎn)敞口風(fēng)險(xiǎn)。地方融資平臺(tái)授信集中度風(fēng)險(xiǎn)和資本金來源不明記者獲得的一份國(guó)有銀行內(nèi)部數(shù)據(jù)顯示，截止2010年2月，該行前8大分行對(duì)地方融資平臺(tái) 合計(jì)授信占全部授信額度的比例為59.52%，授信集中度已大大超過警戒線。種種加高杠桿率的融資安排，事實(shí)上都是建立在中國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)迅速轉(zhuǎn)好的假設(shè)之上的。一 旦形勢(shì)逆轉(zhuǎn)，財(cái)政收入下降，土地收益不能實(shí)現(xiàn)，很容易引發(fā)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。投資者（商業(yè)銀行、券商、基金等）受損，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)催化劑：規(guī)模太大，無法控制六、目前的應(yīng)對(duì)措施是什么？2010年初，銀監(jiān)會(huì)要求，