PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理探討

1、PPP工程財(cái)務(wù)管理討論 摘要：隨著PPP形式被地方政府廣泛應(yīng)用到地方根底設(shè)施及公共效勞領(lǐng)域中，以期促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型晉級(jí)，減輕地方政府預(yù)算增加、債務(wù)壓力，提升企業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力。其關(guān)鍵在于PPP工程投資分析及財(cái)務(wù)管理要落實(shí)到位，實(shí)現(xiàn)資金管理良性循環(huán)。本文圍繞PPP工程投資分析及財(cái)務(wù)管理策略，從PPP工程特征分析著手，討論P(yáng)PP工程特點(diǎn)，闡述PPP工程過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及財(cái)務(wù)管理策略，以此進(jìn)步理論中PPP工程質(zhì)量和運(yùn)作效率。關(guān)鍵詞：PPP工程；投資分析；財(cái)務(wù)管理引言目前PPP形式已廣泛應(yīng)用于水利、交通、市政等根底設(shè)施建立當(dāng)中，為政府實(shí)現(xiàn)根底設(shè)施建立目的，化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)步公共效勞事業(yè)運(yùn)作質(zhì)量提供助力。

2、一、PPP工程形式概述一PPP工程投資分析。1.PPP工程概念PPP形式是政府與社會(huì)資本在根底設(shè)施及公共效勞領(lǐng)域建立中投資合作的一種形式，近年來(lái)被廣泛應(yīng)用。在政府?dāng)M建公共效勞性根底設(shè)施時(shí)，由社會(huì)資本介入來(lái)承當(dāng)融資、施工、建立、運(yùn)營(yíng)工程全周期工作，政府可以通過(guò)使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助或分期付費(fèi)的方式購(gòu)置效勞，社會(huì)資本可獲得合理的投資回報(bào)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾福利。2.PPP工程投資特征PPP工程具有程序復(fù)雜、周期長(zhǎng)、規(guī)模大等特點(diǎn)，與傳統(tǒng)工程建立相比，最顯著的區(qū)別是政府不再負(fù)責(zé)工程融資，其建立資金需由社會(huì)資本方融資，政府在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)逐年支付相應(yīng)費(fèi)用。對(duì)于投資規(guī)模較大的PPP工程社會(huì)資本方需解決較大的融

3、資金額，銀行的融資審核條件也較為嚴(yán)格，所投資本短期內(nèi)很難收回，可能造成社會(huì)資本方的資產(chǎn)負(fù)債率偏高，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇，對(duì)于其長(zhǎng)期開(kāi)展產(chǎn)生影響。二PPP工程特點(diǎn)。1.合作伙伴PPP形式基于政府與社會(huì)資本雙方合作目的一致的理念建立的合作關(guān)系進(jìn)展工程運(yùn)作，更加強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本在目的工程建立上的共同運(yùn)作、共同分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)抵御，二者在確立合作伙伴關(guān)系根底上，形成平等順暢溝通的工作界面。2.利益共享社會(huì)資本以PPP工程實(shí)現(xiàn)自身利益追求，政府那么是以實(shí)現(xiàn)公共福利和利益為目的，雙方利益得以實(shí)現(xiàn)的根底是PPP工程的成功。需要指出的是PPP工程多為效勞于社會(huì)公共事業(yè)的效勞型工程，具有公益性，不以利潤(rùn)最大化為目的。政府、

4、社會(huì)資本在權(quán)衡工程收益時(shí)，首先要保證工程的質(zhì)量不受影響，合理制定雙方的利益分配機(jī)制，保證工程持續(xù)的穩(wěn)定性和收益性。利益共享除了指共享工程的社會(huì)成果，還包括使社會(huì)資本獲取相對(duì)合理、長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)，在工程生命周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的利益共享場(chǎng)面。3.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)PPP工程通常投資大、周期長(zhǎng)，伴有高風(fēng)險(xiǎn)，執(zhí)行過(guò)程中利益與風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)應(yīng)，沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，安康可持續(xù)的工程合作伙伴關(guān)系無(wú)從談起。因此要建立以對(duì)稱(chēng)性、最優(yōu)性、上限性、動(dòng)態(tài)性為原那么的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，各方最大可能承當(dāng)自身有優(yōu)勢(shì)的伴生風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)每種風(fēng)險(xiǎn)都能由最擅長(zhǎng)應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承當(dāng)，工程整體的本錢(qián)就能最小化。為此政府方要建立健全的評(píng)價(jià)、管理、監(jiān)視機(jī)制，引

5、導(dǎo)社會(huì)資本參與工程前期調(diào)研、設(shè)計(jì)，通過(guò)客觀合理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)工程預(yù)期進(jìn)展精準(zhǔn)判斷。社會(huì)資本方要對(duì)工程風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)展準(zhǔn)確的評(píng)估，降低過(guò)程中突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)工程平穩(wěn)施行。二、PPP工程投資風(fēng)險(xiǎn)分析一工程管理風(fēng)險(xiǎn)。PPP工程過(guò)程中會(huì)面臨規(guī)劃相對(duì)復(fù)雜，審批程序也相對(duì)較長(zhǎng)，低效能可能導(dǎo)致工程錯(cuò)失政策時(shí)機(jī)。建立階段需要經(jīng)歷設(shè)計(jì)、概預(yù)算及施組方案批復(fù)、計(jì)量、審計(jì)等多個(gè)環(huán)節(jié)，但由于施行主體是政府相關(guān)職能機(jī)構(gòu)，過(guò)程中因管理權(quán)限等問(wèn)題可能會(huì)出現(xiàn)溝通效率低下的情況，同時(shí)一些職能機(jī)構(gòu)對(duì)相應(yīng)工作專(zhuān)業(yè)才能較弱造成遲滯效應(yīng)。因此政府與社會(huì)資本應(yīng)共同聘請(qǐng)具備相應(yīng)才能、規(guī)模的獨(dú)立第三方開(kāi)展全過(guò)程咨詢(xún)、審計(jì)、評(píng)價(jià)等工作，構(gòu)筑政府、社會(huì)資

6、本、第三方機(jī)構(gòu)穩(wěn)定三角形工作機(jī)制，在互信互惠的根底上開(kāi)展工程建立。二市場(chǎng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。PPP工程面臨的市場(chǎng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，一是工程會(huì)因國(guó)家政策的調(diào)整變化而改變進(jìn)度或功能要求，增加了工程時(shí)效性風(fēng)險(xiǎn)。合理的政策有助于雙方共同降低工程潛在風(fēng)險(xiǎn)，但一些政策調(diào)整影響到工程預(yù)期收益時(shí)，將直接造成工程資金風(fēng)險(xiǎn)，甚至引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。二是不參與工程融資及擔(dān)保。而銀行業(yè)對(duì)PPP工程融資的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管程度越來(lái)越高，社會(huì)資本方自身需要有強(qiáng)勁的資金實(shí)力和融資渠道，方能保證工程資金周轉(zhuǎn)正常。三超合同造價(jià)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前某些PPP工程建立期出現(xiàn)了超合同造價(jià)的現(xiàn)象。PPP工程合同正式簽訂之前通常由政府方提早完成了設(shè)計(jì)招標(biāo)，但在施行過(guò)程中會(huì)出

7、現(xiàn)經(jīng)審批的預(yù)算超過(guò)合同約定的工程造價(jià)，假如合同條款沒(méi)有對(duì)該現(xiàn)象做明確約定，一是會(huì)直接造成融資方案不能滿(mǎn)足建立資金需求，致使工程無(wú)法正常施行，二是造成合同雙方的信任風(fēng)險(xiǎn)、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步放大。四法律風(fēng)險(xiǎn)。隨著PPP形式的廣泛應(yīng)用，其在法律法規(guī)、制度建立和財(cái)政監(jiān)管上的缺失也愈加明顯。PPP工程主體的法律構(gòu)造關(guān)系涉及行政、民商較為復(fù)雜，相關(guān)法律制度的缺失將直接造成工程管理中可能出現(xiàn)行政權(quán)利濫用、工程管理權(quán)限受限等場(chǎng)面，影響PPP形式長(zhǎng)期安康開(kāi)展。三、PPP工程財(cái)務(wù)管理策略為了實(shí)現(xiàn)PPP工程最終目的，確保參與方預(yù)期利益，需要構(gòu)建以合作共贏為目的，資金管理為核心的財(cái)務(wù)管理形式和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，針對(duì)PPP工程

8、全過(guò)程的財(cái)務(wù)管理提出以下幾點(diǎn)策略建議。一建立全過(guò)程的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與預(yù)警機(jī)制。PPP工程需要經(jīng)過(guò)一個(gè)環(huán)節(jié)較多且復(fù)雜的程序體系實(shí)現(xiàn)最終目的，資金自始至終貫穿這一體系。為保證工程全周期內(nèi)平穩(wěn)推進(jìn)，需要政府、社會(huì)資本、施工參與方、投資者、金融機(jī)構(gòu)、獨(dú)立第三方加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立全過(guò)程的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與預(yù)警機(jī)制，對(duì)工程周期內(nèi)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌考慮。抓住資金這一管控核心，建立階段性目的與資金配比關(guān)系，以目的鎖定資金預(yù)控，以資金運(yùn)動(dòng)反映過(guò)程執(zhí)行。建立以工程公司為主導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別清單，構(gòu)建階段任務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)、資金匹配對(duì)應(yīng)表。設(shè)計(jì)職責(zé)體系和防范措施，加強(qiáng)工程過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)管控，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性。實(shí)時(shí)管控現(xiàn)金流情況，對(duì)

9、各環(huán)節(jié)形成監(jiān)視。通過(guò)資金運(yùn)動(dòng)情況分析執(zhí)行過(guò)程與客觀環(huán)境是否相符，及時(shí)予以評(píng)估形成應(yīng)對(duì)策略。通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和預(yù)警讓防止工程財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。二加強(qiáng)工程融資管理，以全面預(yù)算管理為抓手提升內(nèi)控機(jī)制程度。PPP工程融資是全過(guò)程、全方位融資，表現(xiàn)為工程籌備期資本金融資、建立期債權(quán)融資、運(yùn)營(yíng)期證券化融資等。不同主體融資風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為財(cái)力強(qiáng)的地方政府風(fēng)險(xiǎn)小、財(cái)力弱的風(fēng)險(xiǎn)大；社會(huì)資本方自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)小，自身實(shí)力弱的風(fēng)險(xiǎn)就大。不同工程融資風(fēng)險(xiǎn)程度也不一樣，重點(diǎn)工程、有補(bǔ)助工程風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較??；可行性缺口補(bǔ)助納入政府支付責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)較小，使用者付費(fèi)存在市場(chǎng)不確定性那么風(fēng)險(xiǎn)大。工程的不同階段同樣帶來(lái)不同的融資風(fēng)險(xiǎn)，建立

10、期受工期、質(zhì)量、不可抗力等因素影響帶來(lái)預(yù)期不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，但運(yùn)營(yíng)期工程產(chǎn)出已經(jīng)形成，收益根本穩(wěn)定那么風(fēng)險(xiǎn)較小。實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的控制就要以全面預(yù)算為抓手，加強(qiáng)對(duì)工程資金的管控，科學(xué)、合理進(jìn)展工程融資，控制資金周轉(zhuǎn)?？茖W(xué)的工程概預(yù)算有助于較好控制工程總體投資規(guī)模，有助于判斷融資方案的底線和可行性。社會(huì)資本方要注重與政府各階段尤其是前期溝通，根據(jù)概預(yù)算結(jié)果指導(dǎo)后期的建立、運(yùn)營(yíng)、移交、退出。堅(jiān)決防止由于融資本錢(qián)偏離較大，增信條件無(wú)法達(dá)成等因素造成工程融資難以實(shí)現(xiàn)。始終將財(cái)務(wù)測(cè)算和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判作為重點(diǎn)，構(gòu)建各階段的構(gòu)造化融資方案確保各階段的債務(wù)支付義務(wù)。建立滾動(dòng)預(yù)算，做好本錢(qián)控制，及時(shí)調(diào)整預(yù)算與實(shí)際情況的偏向

11、。在預(yù)算制定時(shí)，要充分考慮政策、行業(yè)、市場(chǎng)的變化影響合理控制，按照預(yù)估規(guī)模做好融資比例和渠道的選擇，嚴(yán)控融資規(guī)模和資金用處，杜絕不合理、不合規(guī)的資金支出，搭建客觀、可執(zhí)行的工程預(yù)算執(zhí)行機(jī)制。強(qiáng)化內(nèi)部控制流程管理，健全資金收支相關(guān)制度，控制好工程資金風(fēng)險(xiǎn)。三工程運(yùn)營(yíng)期間財(cái)務(wù)管理關(guān)注的重點(diǎn)1注重分析績(jī)效考核對(duì)可行性缺口補(bǔ)助實(shí)現(xiàn)的影響程度，通過(guò)預(yù)算執(zhí)行分析為制定運(yùn)維方式、評(píng)價(jià)執(zhí)行提供決策根據(jù)，及時(shí)做出適應(yīng)性調(diào)整。2關(guān)注市場(chǎng)因素變化，及時(shí)比照預(yù)期收益與實(shí)際收益的偏離度，通過(guò)分析鎖定影響因素，做優(yōu)使用者付費(fèi)可控部分，提升資金效能。3設(shè)計(jì)好融資構(gòu)架，適應(yīng)政策導(dǎo)向，抓住市場(chǎng)窗口期充分利用REITs等有效工具

12、降低融資本錢(qián)、保持充分流動(dòng)性。四推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)制度的完善。PPP形式交融了多方利益訴求，需要構(gòu)建互利共贏根底平臺(tái)。因此需要各方和環(huán)節(jié)符合國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)，以保障政府、社會(huì)公眾及社會(huì)資本方的權(quán)益、利益。在PPP形式開(kāi)展過(guò)程中，要建立起符合工程開(kāi)展、客觀、完善的標(biāo)準(zhǔn)性文件，減少因法律缺失、合同糾紛等問(wèn)題造成的不必要的損失。相關(guān)法規(guī)的制定，需要協(xié)調(diào)、明確工程參與主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。一是要標(biāo)準(zhǔn)工程運(yùn)作全流程；二是明確各階段的監(jiān)視主體和權(quán)責(zé)內(nèi)容；三是要制定好退出機(jī)制及糾紛解決途徑；四是要做好PPP工程的運(yùn)營(yíng)權(quán)約定；五是其他關(guān)鍵事項(xiàng)，如預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效管理、扶持政策、財(cái)稅補(bǔ)貼等。五培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)化的人才梯隊(duì)。PPP工程涉及財(cái)務(wù)、稅務(wù)、法律、金融、工程、運(yùn)營(yíng)等領(lǐng)域，而目前無(wú)論是政府還是社會(huì)資本，可以適應(yīng)PPP工程的復(fù)合型人才相對(duì)缺乏，相關(guān)理論知識(shí)和理論經(jīng)歷還處于開(kāi)展適應(yīng)期。為此各參與方要加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化人才梯隊(duì)的培養(yǎng)，進(jìn)步專(zhuān)業(yè)度和理論儲(chǔ)藏，在理論中不斷積累管理經(jīng)歷，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和識(shí)別才能，不斷提