2022Q2地方區(qū)域財(cái)政

1、 HYPERLINK / 地方區(qū)域財(cái)政結(jié)構(gòu)方面，地方財(cái)政進(jìn)一步分化，資源價(jià)格因素帶動(dòng)資源型地區(qū)的財(cái)政收入增長(zhǎng)較快，上海、江蘇等華東華南地區(qū)受疫情因素影響較大，其余多地財(cái)政收入下滑主要受留抵退稅政策的影響。二季度財(cái)政支出的地區(qū)特征表現(xiàn)為西部地區(qū)高于東部地區(qū)，北方地區(qū)高于南方地區(qū)，收入的分化形成財(cái)政赤字分化和債務(wù)分化。上半年財(cái)政積極發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用，財(cái)政積極利用各種財(cái)政工具，不斷拓展財(cái)政可用空間，在保障財(cái)政政策資金需求的同時(shí)支持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，預(yù)計(jì)下半年財(cái)政會(huì)延續(xù)上半年的積極政策，推動(dòng)財(cái)政政策的落地執(zhí)行。從財(cái)政空間方面有效調(diào)用多渠道財(cái)政收入支撐財(cái)政政策的落地，從財(cái)政結(jié)構(gòu)方面，推動(dòng)財(cái)政體制改革

2、協(xié)調(diào)財(cái)政的不平衡，同時(shí)財(cái)政貨幣政策協(xié)調(diào)配合推動(dòng)房地產(chǎn)行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。目 錄TOC o 1-2 h z u HYPERLINK l _bookmark0 一、空間：上半年公共財(cái)政大規(guī)模擴(kuò)張 1 HYPERLINK l _bookmark1 （一）利用財(cái)政增量工具 1 HYPERLINK l _bookmark2 （二）挖掘財(cái)政存量空間 4 HYPERLINK l _bookmark4 二、結(jié)構(gòu)：規(guī)模擴(kuò)張下結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)加大 6 HYPERLINK l _bookmark5 （一）央地財(cái)政不平衡 6 HYPERLINK l _bookmark9 （二）土地財(cái)政收縮 8 HYPERLINK l _boo

3、kmark10 （三）地方財(cái)政分化 10 HYPERLINK l _bookmark11 三、展望：下半年積極財(cái)政政策持續(xù) 13一、空間：上半年公共財(cái)政大規(guī)模擴(kuò)張受疫情沖擊，二季度我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力進(jìn)一步加大，財(cái)政政策更加積極，組合運(yùn)用存量和增量財(cái)政政策工具以彌補(bǔ)社會(huì)需求不足。一方面積極調(diào)用盤活存量財(cái)政資金，另一方面積極推進(jìn)財(cái)政增量工具落地，2022 年積極財(cái)政主要表現(xiàn)為減稅、增支、增債，雙管齊下擴(kuò)大財(cái)政可用空間，積極助力經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。2022年上半年一般公共預(yù)算同比增速累計(jì)下滑 10.2%，主因在于留抵退稅實(shí)施以來的稅收收入下滑，若扣除留抵退稅因素后，一般公共財(cái)政收入增長(zhǎng) 3.3%，主要表現(xiàn)

4、為非稅收入增速增長(zhǎng)較快，累計(jì)同比增長(zhǎng) 18%，一般公共財(cái)政支出增長(zhǎng) 5.9%，專項(xiàng)債發(fā)行增長(zhǎng) 126%，同時(shí)赤字規(guī)模達(dá)到歷年同期最高峰。上半年財(cái)政政策刺激力度已經(jīng)超過 2020 年疫情初爆發(fā)時(shí)期，為歷年財(cái)政刺激最大規(guī)模。（一）利用財(cái)政增量工具第一，組合式減稅降費(fèi)大力支持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。2022 年減稅降費(fèi)政策具有三個(gè)明顯的特征：規(guī)模大、速度快、效果強(qiáng)。截至 7 月 20 日，新增減稅降費(fèi)及退稅緩稅緩費(fèi)超 3 萬億元。一是大規(guī)模增值稅留抵退稅政策助力企業(yè)脫困，主要對(duì)小微企業(yè)和制造業(yè)等 6 個(gè)行業(yè)企業(yè)實(shí)施全額退還存量和增量留抵稅額政策。自4 月 1 日留抵退稅開始至 7 月 20 日，受益較多的為制

5、造業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)共退稅0.8 萬億元，占比 42%。在退稅的納稅人中，小微企業(yè)戶數(shù)占比達(dá) 93.7%，金額占比 42.4%。同時(shí)，在留抵退稅政策的基礎(chǔ)上繼續(xù)對(duì)中小微企業(yè)進(jìn)行減稅降費(fèi)。全國(guó)新增減稅降費(fèi) 0.5 萬億元，小規(guī)模納稅人“六稅兩費(fèi)”減征政策進(jìn)一步擴(kuò)展至小型微利企業(yè)和個(gè)體工商戶，在征收率下調(diào)的同時(shí)給予增值稅減免和應(yīng)納稅所得額減半政策，并繼續(xù)推遲小微企業(yè)稅費(fèi)繳納時(shí)間，上半年累計(jì)辦理緩稅緩費(fèi) 0.6萬億元。二是大幅提前留抵退稅時(shí)間。制造業(yè)等行業(yè)中、大型企業(yè)退稅申請(qǐng)時(shí)間大幅提前，分別從 7 月提前至 5 月、從 10 月提前至 6 月，并在納稅人自愿申請(qǐng)的基礎(chǔ)上，在 6 月 30 日前集中退還

6、，加速釋放稅收政策紅利。截至 7 月 20 日，已有超 2 萬億元增值稅留抵退稅款退到納稅人賬戶，超過去年全年退稅規(guī)模的 3倍，其中中型企業(yè)和大型企業(yè)退稅金額分別占比 22.2%、35.4%。三是政策紓困效果明顯。留抵退稅政策明顯改善了各個(gè)行業(yè)尤其中小微企業(yè)的營(yíng)業(yè)環(huán)境，增加了市場(chǎng)主體的信心和活力，二季度留抵退稅企業(yè)銷售收入同比增長(zhǎng) 6.1%，比無退稅企業(yè)高 1.8 個(gè)百分點(diǎn)，其中辦理留抵退稅的制造業(yè)企業(yè)設(shè)備投資同比增長(zhǎng)11.9%，增幅比無退稅企業(yè)高 9.5 個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)對(duì)科技型小微企業(yè)的減稅降費(fèi)也推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能的快速發(fā)展，2022 年將科技型中小企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例從 75%提高到 1

7、00%，辦理留抵退稅的高技術(shù)企業(yè)銷售收入同比增長(zhǎng) 10.4%，增幅比無退稅企業(yè)高 1.8 個(gè)百分點(diǎn)，專精特新小巨人企業(yè)銷售收入同比增長(zhǎng)600050004000300020001000016.5%，增幅比無退稅企業(yè)高 10.5 個(gè)百分點(diǎn)。租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)科技服務(wù)業(yè)、軟件信息服務(wù)業(yè)和生態(tài)保護(hù)環(huán)境治理業(yè)建筑業(yè)批發(fā)和零售業(yè)電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)交通運(yùn)輸業(yè)制造業(yè)圖 12022 年 4 月 1 日-7 月 20 日各行業(yè)留抵退稅規(guī)模（億元）數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部，國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室。第二，中央轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政資金直達(dá)保障財(cái)政“三?！敝С?。2022 年上半年一般公共預(yù)算支出累計(jì)增速 8.3%，除文化旅游

8、體育與傳媒外，其余各項(xiàng)支出同比均出現(xiàn)不同程度的增長(zhǎng)，其中科技支出、交通運(yùn)輸和債務(wù)付息支出同比增速均超出 10%。上半年共完成全年支出預(yù)算的 48.2%。受疫情拖累，財(cái)政支出項(xiàng)目進(jìn)度相對(duì)較慢，4 月份出衛(wèi)生健康支出和農(nóng)林水事務(wù)之外，其余各項(xiàng)支出均大幅下滑，后隨著疫情好轉(zhuǎn)，中央和地方各項(xiàng)財(cái)政支出才開始逐漸回升，可以看出，財(cái)政支出還有很大的發(fā)力空間。在疫情沖擊下，減稅降費(fèi)政策在緩解企業(yè)資金困難的同時(shí)也削減了地方政府財(cái)政空間，尤其縣區(qū)財(cái)政壓力持續(xù)加重。因此，為緩解地方政府財(cái)政支出壓力，實(shí)現(xiàn)保民生穩(wěn)就業(yè)等目標(biāo)，中央從兩個(gè)方面給予地方財(cái)政支持：一是加大對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度，2022 年中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)

9、移支付近 9.8 萬億元，較上年增加約 1.5 萬億元，增長(zhǎng) 18%，規(guī)模為歷年最大、增幅為近年最高，其中中央財(cái)政支持基層落實(shí)減稅降費(fèi)和重點(diǎn)民生等轉(zhuǎn)移支付預(yù)算1.2 萬億元，以保障縣區(qū)“?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的基本財(cái)力。二是推進(jìn)財(cái)政直達(dá)資金機(jī)制常態(tài)化，2022 年資金直達(dá)總量約 4 萬億元，上半年中央財(cái)政已下達(dá) 3.992 萬億元，下達(dá)比例為 97.9%，具備條件的資金已全部下達(dá)，尚未下達(dá)的主要為據(jù)實(shí)結(jié)算項(xiàng)目。同時(shí)支出使用進(jìn)度較快，各地通過直達(dá)資金安排項(xiàng)目 35.7 萬個(gè)，形成支出 1.85 萬億元，占中央財(cái)政已下達(dá)的 57.9%，較序時(shí)進(jìn)度高 7.9 個(gè)百分點(diǎn)，資金使用整體上快了近 1

10、 個(gè)月。直接用于保居民就業(yè)方面的支出超過 200 億元，用于養(yǎng)老、義務(wù)教育、基本醫(yī)療、基本住房等基本民生方面的18.0016.0014.0012.0010.008.006.004.002.000.00-2.00支出達(dá) 1.17 萬億元，助力兜牢兜實(shí)民生底線。債務(wù)付息交通運(yùn)輸農(nóng)林水事務(wù)城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)節(jié)能環(huán)保衛(wèi)生健康社會(huì)保障和就業(yè)文化旅游體育與傳媒科學(xué)技術(shù)教育圖 22022 年上半年全國(guó)一般公共支出累計(jì)增速對(duì)比（%）數(shù)據(jù)來源：WIND，國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室。第三，專項(xiàng)債發(fā)行加速助力基建投資穩(wěn)增長(zhǎng)。上半年政府債券作為財(cái)政政策穩(wěn)增長(zhǎng)的主要工具，一是整體債券發(fā)行速度規(guī)模均超前。2022 年 1-6 月國(guó)債

11、發(fā)行 3.4 萬億元，同比增長(zhǎng) 21.9%，全國(guó)地方政府債券發(fā)行 5.3 萬億元，同比增長(zhǎng)57.1%，其中專項(xiàng)債發(fā)行使用加速推進(jìn)，專項(xiàng)債券累計(jì)發(fā)行 3.9 萬億元，較去年同期翻了一番，新增專項(xiàng)債券 3.4 萬億元，用于項(xiàng)目建設(shè)的新增專項(xiàng)債券額度基本發(fā)行完畢，截至 6 月末，專項(xiàng)債務(wù)余額已達(dá) 20.3 萬億元，占全國(guó)專項(xiàng)限額的 92.9%。二是債務(wù)融資規(guī)模高，有效發(fā)揮拉動(dòng)投資作用。2022 年上半年專項(xiàng)債券凈融資額達(dá)到 4.3 萬億元，比上年同期多增 2.4 萬億元，專項(xiàng)債資金優(yōu)先支持重大項(xiàng)目，支持項(xiàng)目超過 2.38 萬個(gè)，各地安排用作重大項(xiàng)目資本金的專項(xiàng)債券資金超過 0.24 萬億元，專項(xiàng)債項(xiàng)

12、目市場(chǎng)化配套融資超過 0.53 萬億元，對(duì)投資的撬動(dòng)作用明顯。三是地方政府債券資金主要投向基礎(chǔ)民生及基建領(lǐng)域。一般債投向化解中小銀行風(fēng)險(xiǎn)100%80%60%交通基礎(chǔ)設(shè)施農(nóng)林水利生態(tài)環(huán)保市政及產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)事業(yè)保障性安居工程能源、城鄉(xiāng)冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施其他40%20%0%一般債專項(xiàng)債社會(huì)事業(yè)占比最高，為所有一般債券資金的 1/4，用于保障民生領(lǐng)域建設(shè)的資金需求，其次，投向市政園區(qū)建設(shè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施均為 21%左右。上半年專項(xiàng)債券超 1/3 用于市政及產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，其次，用于社會(huì)事業(yè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及保障性安居工程均在 15%以上，可以看出，地方政府債券主要用于民生和基建領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)（圖

13、3）。圖 32022 年上半年地方政府債券資金投向（%）數(shù)據(jù)來源：WIND，國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室。（二）挖掘財(cái)政存量空間第一，預(yù)算內(nèi)資金調(diào)用彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口，主要為去年財(cái)政結(jié)余和其他賬本的調(diào)入資金。2021 年財(cái)政增收減支政策結(jié)余的預(yù)算調(diào)節(jié)穩(wěn)定基金為 2022 年騰挪了一定的財(cái)政空間，可以為 2022 年經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定提供資金支持。據(jù) 2021 年財(cái)政執(zhí)行報(bào)告，預(yù)估由中央和地方公共預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金余額以及政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)總額在 1.68 萬億元以上 HYPERLINK l _bookmark3 1。2022 年財(cái)政預(yù)算中調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余 2.33 萬億元，包括中央和地方財(cái)政

14、從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入資金，以及地方財(cái)政使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金?？梢钥闯?，2022 年可使用資金存量規(guī)模整體較高，可以有效保障財(cái)政支出增長(zhǎng)同時(shí)控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。1 2021 年末中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金余額 0.38 萬億元，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn) 0.06 萬億元，政府性基金收支盈余預(yù)估在 1.24 萬億元以上（2021 年地方政府收支盈余 2.08 萬億元，假設(shè)地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)為 0，則政府性基金調(diào)入規(guī)模為 0.84 萬億元，政府性基金收支盈余 1.24萬億元），總計(jì) 1.68 萬億元以上。財(cái)政使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金20222021202020192018201720

15、162015300002500020000150001000050000圖 4年末全國(guó)財(cái)政使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金規(guī)模（億元）數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部，國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室。第二，盤活存量資產(chǎn)提高財(cái)政收入空間。5 月國(guó)務(wù)院下發(fā)進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見，針對(duì)存量規(guī)模較大、有利用空間、收益較好的基礎(chǔ)設(shè)施，通過 REITs、PPP、股權(quán)轉(zhuǎn)讓或直接出售、聯(lián)合整合等方式有效盤活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，擴(kuò)大有效投資，盤活資產(chǎn)資金用于項(xiàng)目職工安置、稅費(fèi)繳納、相關(guān)債務(wù)的償還以及新增項(xiàng)目投資，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2022 年上半年，全國(guó)非稅收入增長(zhǎng) 18%，一方面，中央非稅收入的增長(zhǎng) 53.

16、2%，源于原油價(jià)格上漲帶動(dòng)石油特別收益金專項(xiàng)收入增加、按規(guī)定恢復(fù)征收的銀行保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管費(fèi)收入入庫(kù)等。另一方面，地方非稅收入增長(zhǎng) 15.5%，主要原因就在于地方政府多渠道盤活閑置資產(chǎn)以及原油價(jià)格上漲帶動(dòng)的礦產(chǎn)資源收入增加，上半年國(guó)有資源有償使用收入增長(zhǎng) 29.6%，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入增長(zhǎng) 49.6%，兩項(xiàng)合計(jì)拉高地方非稅收入增幅 12 個(gè)百分點(diǎn)。第三，有效使用財(cái)政存款推動(dòng)財(cái)政支出進(jìn)度。財(cái)政收支差額變動(dòng)形成財(cái)政存款，理論上來講，財(cái)政收入大于支出時(shí)財(cái)政存款增加，反之財(cái)政存款減少。但事實(shí)上財(cái)政存款與財(cái)政收支變動(dòng)并不一致（圖 5），在我國(guó)連年赤字的背景下，財(cái)政存款卻在不斷增長(zhǎng)，背后反映的是我國(guó)財(cái)政支出的滯后

17、性，即財(cái)政資金并不能及時(shí)進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)揮作用，形成了央行財(cái)政存款的持續(xù)累積。財(cái)政存款絕大部分是國(guó)庫(kù)庫(kù)款，超過 95%的部分存放于人民銀行。2022 年上半年，一般公共財(cái)政收支差額-2.4 萬億元，財(cái)政存款新增 0.52 萬億元，整體財(cái)政支出進(jìn)度較慢，主要財(cái)政收支總差額財(cái)政收支實(shí)際差額當(dāng)年新增財(cái)政存款2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 202120,0000-20,000-40,000-60,000-80,000-100,000表現(xiàn)為：4 月份受疫情拖累整體支出項(xiàng)目進(jìn)度較慢，導(dǎo)致財(cái)政存款增長(zhǎng)較

18、快；5月份財(cái)政支出加快，反映在 6 月財(cái)政存款的快速下滑，整體表現(xiàn)與財(cái)政支出一致。因此，預(yù)計(jì)下半年，財(cái)政支出會(huì)不斷加快項(xiàng)目進(jìn)程，推動(dòng)財(cái)政資金盡快進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)。圖 5財(cái)政存款與財(cái)政收支差額變動(dòng)（億元）數(shù)據(jù)來源：WIND，國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室。注：財(cái)政收支總差額=（一般公共預(yù)算收入+政府性基金收入+國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入+社?；鹗杖耄?（一般公共預(yù)算支出+政府性基金支出+國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出+社?；鹬С觯?；一般財(cái)政收支實(shí)際差額=一般公共預(yù)算收入-一般公共預(yù)算支出。二、結(jié)構(gòu)：規(guī)模擴(kuò)張下結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)加大（一）央地財(cái)政不平衡在疫情沖擊下，中央和地方之間的財(cái)政分化加劇，地方政府的財(cái)政壓力進(jìn)一步加大（圖 6）。中央

19、財(cái)政收支順差規(guī)模在不斷擴(kuò)大，其中一般公共財(cái)政與政府性基金表現(xiàn)不同，主要表現(xiàn)為一般公共財(cái)政收支順差的擴(kuò)大，而政府性基金收支差額不斷縮窄，5 月和 6 月份政府性基金轉(zhuǎn)為赤字，上半年政府性基金赤字累計(jì) 142億元，為 2015 年以來首次基金赤字。與此相反，地方財(cái)政一般公共財(cái)政和政府性基金收支赤字均在不斷擴(kuò)大，并同時(shí)達(dá)到同期最高赤字水平，尤其政府性基金收支赤字水平已經(jīng)超出 2020 年全年基金赤字規(guī)模。可以看出，一方面，同時(shí)面100000800006000040000200000-20000-40000-600002015Q2 2016Q2 2017Q2 2018Q2 2019Q2 2020Q2

20、2021Q2 2022Q2中央地方臨疫情沖擊和房地產(chǎn)市場(chǎng)下滑，地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重；另一方面，穩(wěn)增長(zhǎng)背景下，穩(wěn)民生、穩(wěn)投資、穩(wěn)基建的責(zé)任主要由地方政府承擔(dān)。因此，進(jìn)一步推進(jìn)央地之間的財(cái)政體制改革尤其是事權(quán)和支出責(zé)任的改革，是地方政府財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的必要之舉。圖 6 中央及地方總財(cái)政赤字 HYPERLINK l _bookmark6 2規(guī)模變化（億元）數(shù)據(jù)來源：WIND，國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室。政府債務(wù)作為財(cái)政收支的補(bǔ)充，財(cái)政收支壓力下放地方政府的同時(shí)，債務(wù)壓力也進(jìn)一步集中于地方政府。從債券發(fā)行來看，2022 年上半年，國(guó)債共發(fā)行 3.4萬億元，同比增長(zhǎng)21.9%，地方政府債券共發(fā)行5.3

21、萬億元，同比增速高達(dá)57.1%，在國(guó)債、地方政府債券和城投債中，僅地方政府債券發(fā)行占比近半。從債券存量來看，國(guó)債余額較去年同期增長(zhǎng) 11.3%，而地方政府債券余額同比增長(zhǎng) 25.7%，在政府債券中占比升至 48%，達(dá)歷年最高。從杠桿率水平來看（圖 7），上半年中央杠桿率 HYPERLINK l _bookmark7 3一直較為穩(wěn)定，保持 20%左右，而地方政府杠桿率 HYPERLINK l _bookmark8 4不斷攀升至 40.9%，主要原因在于上半年專項(xiàng)債發(fā)行的提速，地方政府債務(wù)壓力不斷增長(zhǎng)，擠兌地方政府財(cái)政空間，也極大地影響了地方政府的融資投資等活動(dòng)。2 總財(cái)政赤字為一般公共預(yù)算赤字與

22、政府性基金赤字之和。3 中央杠桿率=國(guó)債余額/GDP。4 政府杠桿率=（地方政府債券余額+城投債余額）/GDP。地方中央4540353025201510502016-062016-092016-122017-032017-062017-092017-122018-032018-062018-092018-122019-032019-062019-092019-122020-032020-062020-092020-122021-032021-062021-092021-122022-032022-06圖 7中央及地方杠桿率水平變化（%）數(shù)據(jù)來源：WIND，國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室。（二）土地財(cái)政收

23、縮土地財(cái)政收入持續(xù)下滑，政府性基金收支背離。2022 年 1-6 月政府性基金收入累計(jì)增速持續(xù)下滑，其中 6 月末地方政府性基金收入下滑近 30%，國(guó)有土地出讓收入增速-31.4%（圖 8）。自 2021 年一季度以來，全國(guó)政府性基金收入增速開始下滑，進(jìn)入 2022 年后，政府性基金收入和國(guó)有土地出讓收入同比持續(xù)為負(fù)增長(zhǎng)，且一直處在歷年增速低位。而與往年不同，2022 年政府性基金收支增速背離，在收入持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)的同時(shí)支出增速持續(xù)為正且不斷上漲，截至 6 月底，地方政府性基金赤字規(guī)模近 2.7 萬億元，創(chuàng)史上最高赤字水平。結(jié)合國(guó)有土地出讓權(quán)收入安排的支出增速變動(dòng)，可以看出，政府性基金支出中用于土

24、地出讓相關(guān)的支出占比在逐漸下滑，2019 年前土地出讓支出在政府性基金支出中的占比一直在 90%左右，而 2019 年后國(guó)有土地出讓相關(guān)占比開始減少，2020 年 6 月已經(jīng)下降至 58%。地方政府性基金支出中用于鐵路、民航等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的占比在不斷提升，即政府性基金對(duì)于穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)投資的作用越來越大。土地財(cái)政作為地方政府政府性基金收入的主要部分，維持房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展、保障政府性基金收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)是緩解地方政府財(cái)政壓力的重要部分。地方國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入安排的支出地方國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入地方政府性基金支出地方政府性基金收入120100806040200-20-40-602015-0120

25、15-042015-072015-102016-012016-042016-072016-102017-012017-042017-072017-102018-012018-042018-072018-102019-012019-042019-072019-102020-012020-042020-072020-102021-012021-042021-072021-102022-012022-04圖 8全國(guó)政府性基金收支同比增速變化（%）數(shù)據(jù)來源：WIND，國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室。房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)低迷，土地市場(chǎng)遇冷。二季度房地產(chǎn)市場(chǎng)開發(fā)持續(xù)萎縮，雖 然今年房地產(chǎn)政策有所放松，但是市場(chǎng)信心仍然較弱

26、，二季度房地產(chǎn)開發(fā)投資累 計(jì)同比增速轉(zhuǎn)負(fù)，且降幅持續(xù)加深，房地產(chǎn)銷售面積和銷售額持續(xù)下滑，累計(jì)同 比均分別下滑至-22.2%、-28.9%。同時(shí)土地市場(chǎng)量?jī)r(jià)同跌（圖 9），100 個(gè)大中城 市的土地市場(chǎng)成交面積和成交總額增速均在持續(xù)下滑。2021 年二季度之后，土 地流拍增多、土地溢價(jià)率持續(xù)回落，尤其疫情沖擊下房企資金現(xiàn)金流不足，開發(fā) 商拿地意愿不強(qiáng)，2022 年上半年，土地成交面積同比增速持續(xù)為負(fù)，土地成交面 積占供應(yīng)面積比重下滑至 74%，為近年最低，5 月土地溢價(jià)率降至今年最低 2.15%。土地市場(chǎng)低迷直接影響地方政府的土地出讓金，同時(shí)影響城投平臺(tái)土地抵押融資。尤其在疫情沖擊穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的背景

27、下，收入端減稅降費(fèi)和土地出讓收入持續(xù)下滑，支 出端民生支出剛性和專項(xiàng)債帶動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出不斷增長(zhǎng)，地方政府財(cái)政收 支平衡壓力加大。成交土地溢價(jià)率成交土地面積同比120100806040200-20-40-602520151050圖 9全國(guó)土地成交溢價(jià)率（%）和土地成交面積同比變化（右，%）數(shù)據(jù)來源：WIND，國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室。（三）地方財(cái)政分化二季度疫情沖擊、房地產(chǎn)市場(chǎng)遇冷，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)的壓力持續(xù)增大，地方政府穩(wěn)投資、穩(wěn)基建、穩(wěn)民生和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并行，對(duì)于部分地區(qū)尤其債務(wù)壓力較重的地區(qū)來說，財(cái)政收支平衡面臨著非常大的挑戰(zhàn)。二季度多地財(cái)政收入大幅下滑，僅資源型地區(qū)的財(cái)政收入增長(zhǎng)較快

28、。截至2022 年 6 月底，僅華北、西北地區(qū)財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)正向增長(zhǎng)，煤炭和石油價(jià)格的大幅上漲，帶動(dòng)了山西、內(nèi)蒙、山西、新疆地區(qū)的企業(yè)運(yùn)營(yíng)較好，進(jìn)而帶動(dòng)企業(yè)所得稅、資源稅的大幅上漲。華南、華中、華東地區(qū)二季度財(cái)政收入同比增速均出現(xiàn) 10%以上的下滑，主要受疫情沖擊和留抵退稅的集中影響。為進(jìn)一步區(qū)別疫情沖擊和留抵退稅二者對(duì)收入的影響，在此考慮扣除留抵退稅后各省市的財(cái)政收入增速（圖 10）。可以看出，一是以煤炭、石油為主的資源型地區(qū)山西、內(nèi)蒙、山西、新疆扣除留抵退稅后的財(cái)政收入增速依舊位列前茅。二是在財(cái)政收入負(fù)增長(zhǎng)的省市中，寧夏、青海、甘肅等地扣除留抵退稅后財(cái)政收入增速較高，也主要為資源價(jià)格上漲帶動(dòng)

29、的資源稅大幅提升。除廣東、上海、江蘇、天津、吉林以外，其他省份在扣除留抵退稅后的財(cái)政收入增速均為正增長(zhǎng)，雖然增速較慢，但可以看出，整體財(cái)政收入受疫情影響較小，收入增速下滑主要是受留抵退稅政策的影響。三是廣東、上海、江蘇財(cái)政收入下滑主要原因是疫情沖擊，這些地區(qū)也是疫情發(fā)展較為嚴(yán)重的地區(qū)，尤其上海和江蘇省在扣除留抵退稅之后財(cái)政收入50403020100-10-20-30-40-50收入增速扣除留抵退稅增速依舊分別下滑至-5.8%和-12.9%。四是天津和吉林財(cái)政收入增速的下滑更多在于自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展，自 2017 年之后財(cái)政收入便開始下滑并多為負(fù)增長(zhǎng)，主要為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟(jì)下行，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅

30、增速大幅下滑，以及房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷下土地增值稅、契稅等增速下滑明顯。吉林天津 西藏 云南 青海 上海 江蘇 廣西 重慶 貴州 廣東 湖北 遼寧 海南 山東 北京 湖南 河北 浙江 甘肅 福建 四川 河南 黑龍江安徽 寧夏 江西 新疆 陜西 山西 內(nèi)蒙古圖 10各省市一般公共財(cái)政收入同比增速（%）數(shù)據(jù)來源：各省市財(cái)政廳，國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室。財(cái)政支出穩(wěn)增長(zhǎng)，收入分化形成財(cái)政赤字分化。二季度各個(gè)地區(qū)的財(cái)政支出均大幅上漲，地區(qū)特征表現(xiàn)為西部地區(qū)高于東部地區(qū)，北方地區(qū)高于南方地區(qū)（圖 11）。西部地區(qū)陜西、寧夏、貴州、甘肅支出增速均超 10%，主要為節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水務(wù)、住房保障、社保和衛(wèi)生健康的支出增速

31、相對(duì)較快。東部地區(qū)與一季度不同，東北、華北地區(qū)的支出增速較快，而長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)受疫情影響，整體財(cái)政支出增速較慢，其中衛(wèi)生醫(yī)療健康為推動(dòng)財(cái)政支出增長(zhǎng)的主要因素。綜合財(cái)政收支，整體赤字變動(dòng)與收入增速變動(dòng)較為一致。華東華南地區(qū)的財(cái)政赤字增速較快，而北方地區(qū)西北、東北、華北地區(qū)的財(cái)政赤字增速均較低，可以看出， 2022 年疫情沖擊對(duì)于財(cái)政的影響較大。華東、華南地區(qū)受疫情沖擊，財(cái)政收入大幅下滑引發(fā)赤字規(guī)模激增；東部地區(qū)則受益于資源價(jià)格的上漲，財(cái)政赤字相對(duì)增長(zhǎng)較慢。因此，在穩(wěn)民生、穩(wěn)基建成為財(cái)政的必要支出項(xiàng)目的同時(shí)，財(cái)政收入應(yīng)對(duì)突發(fā)事件沖擊的能力是地方政府維持財(cái)政平衡的關(guān)鍵，這就需要地方政府用好財(cái)政資

32、金，提升財(cái)政支出的使用效率，發(fā)揮財(cái)政支出的乘數(shù)效用，形成支出和稅收之間的良性循環(huán)，才能實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。赤字（右）支出西北西南東北長(zhǎng)三角華北華東華南京津冀華中002024046061008081201014012圖 112022 年上半年各地區(qū)一般財(cái)政支出及赤字增速（%）數(shù)據(jù)來源：CEIC，國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室。債務(wù)的還本付息進(jìn)一步擠壓地方政府的未來財(cái)政空間。上半年各地區(qū)均加快發(fā)行地方政府債券尤其專項(xiàng)債券，主要用于在穩(wěn)經(jīng)濟(jì)背景下拉動(dòng)基建投資，緩解地方財(cái)政壓力。整體專項(xiàng)債券的余額增速均高于一般債券，其中華南、華北、華中地區(qū)專項(xiàng)債券的余額增速均超出 50%（圖 12）。地方政府專項(xiàng)債券的快速增長(zhǎng)短期緩解了財(cái)政壓力，刺激地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。但專項(xiàng)債券的償債資金來源為地方政府性基金收入，上半年在房地產(chǎn)市場(chǎng)沖擊下，地方土地財(cái)政收入大幅縮減，難以負(fù)擔(dān)專項(xiàng)債務(wù)的本息償還。上半年各地一般債券的增速也較快，尤其華北、西北地區(qū)地方政府的一般債券需要由一般公共財(cái)政收入來還本付息，雖然上半年在資源價(jià)格上漲帶動(dòng)下財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)，但是這種增長(zhǎng)模式可持續(xù)性較差，同時(shí)也會(huì)進(jìn)一步擠壓地方政府的未來財(cái)政空間。專項(xiàng)債券一般債券總債券余額東北華東長(zhǎng)三角西南華北華