證券投資學(xué)(第二版)第17章 中國證券市場(chǎng)監(jiān)管

1、第17章中國證券市場(chǎng)監(jiān)管第17章中國證券市場(chǎng)監(jiān)管17.1中國證券市場(chǎng)監(jiān)管的歷史回顧17.1.1我國證券市場(chǎng)監(jiān)管體系的演進(jìn)過程 我國的證券市場(chǎng)監(jiān)管體系是隨著證券市場(chǎng)的發(fā)展而逐步建立起來的，從證券主管部門的角度來看，大體經(jīng)歷了以下三個(gè)階段： （1）19811985年，財(cái)政部獨(dú)立管理時(shí)期。 （2）19861992年10月，中國人民銀行主管時(shí)期。 （3）1992年10月至1998年4月，是初級(jí)集中型監(jiān)管體制階段，這時(shí)資本市場(chǎng)監(jiān)管體系雛形顯現(xiàn)。 （4）1998年4月至今，是集中型監(jiān)管體制定型階段。17.1.2我國證券市場(chǎng)監(jiān)管體制的主要特征 我國政府監(jiān)管體制在不同階段，表現(xiàn)出了不同的特征： （1）在199

2、2年以前中國監(jiān)管體系的形成時(shí)期，在政府管理層面中出現(xiàn)了若干監(jiān)管資本市場(chǎng)領(lǐng)域的部門主體，但未形成統(tǒng)一、有序、順暢的集中管理體系。其特征是：中國人民銀行作為中央銀行，管理企業(yè)債券、股票等有價(jià)證券，管理金融市場(chǎng)，從而被正式法規(guī)確立為證券市場(chǎng)主管機(jī)關(guān)，但其監(jiān)管職責(zé)并未明確，監(jiān)管權(quán)限未得伸張； 地方政府尤其是深、滬兩地政府扮演了重要的監(jiān)管角色，體現(xiàn)出監(jiān)管框架中的分權(quán)性和非集中性；證券交易所的自律管理在一定程度上取代了政府管制并帶有濃郁的官方色彩，交易所具有相當(dāng)?shù)膶?shí)際管制權(quán)力：以中央銀行為主要管制部門，按證券品種劃分部門分工的監(jiān)管格局初步形成；多部門介入監(jiān)管的格局略見雛形。 （2）1992年到1998年，

3、專職的中央政府證券監(jiān)管機(jī)關(guān)國務(wù)院證券委和證監(jiān)會(huì)成立，使中國證券市場(chǎng)步入了集中型監(jiān)管體制階段。這是我國首次確立獨(dú)立于其他部門的專門性證券主管部門，擺脫了依附于財(cái)政部或中國人民銀行的舊模式，它克服了非獨(dú)立專業(yè)職能部門難以承擔(dān)全國監(jiān)管職能的弊端而各部委聯(lián)合協(xié)調(diào)的決策機(jī)制和國務(wù)院各部門對(duì)證券市場(chǎng)的不同程度的參與，至少在一定程度上兼顧了我國證券市場(chǎng)發(fā)展與規(guī)范中所牽涉到的錯(cuò)綜復(fù)雜且交錯(cuò)互聯(lián)的諸方面難題。 （3）經(jīng)過近10年的發(fā)展變化，新的證券市場(chǎng)監(jiān)管體制架構(gòu)已正式確立，并凸顯出以下特征：新監(jiān)管體制的集權(quán)性和一元性；高權(quán)威性和高獨(dú)立性；兩級(jí)管理的垂直性；弱自律性，即自律管理的作用仍然未得到強(qiáng)化。17.1.3

4、我國現(xiàn)行證券市場(chǎng)監(jiān)管體制形成的客觀背景 從我國實(shí)際看，對(duì)集中統(tǒng)一監(jiān)管體制的定位是符合中國國情的，同我國的經(jīng)濟(jì)與政治體制、經(jīng)濟(jì)與金融管理模式以及證券市場(chǎng)的發(fā)育程度相吻合。 從我國證券市場(chǎng)原有監(jiān)管體制的弊端和矛盾引致的一系列問題看，迫切需要持久、統(tǒng)一和穩(wěn)定的制度與政策加以保障。這種客觀背景要求調(diào)整監(jiān)管體制以消除市場(chǎng)發(fā)展的制約因素，提高證券市場(chǎng)運(yùn)行效率。 17.2中國證券市場(chǎng)監(jiān)管的制度分析17.2.1中國證券市場(chǎng)監(jiān)管制度的演進(jìn)屬于強(qiáng)制性 制度變遷 縱觀中國證券市場(chǎng)監(jiān)管制度，至少有四次大的強(qiáng)制性變遷： 第一次變遷是19891991年。 第二次變遷是19941995年。 第三次變遷是19961997年。

5、 第四次變遷是1998年。 制度變遷理論認(rèn)為，制度變遷有兩種方式：一是自下而上的自發(fā)的誘致性變化，由潛在收入的誘致產(chǎn)生；二是強(qiáng)制性變遷，是自上而下的由政府推動(dòng)的變遷，這種變遷由政府命令和法律引入來實(shí)現(xiàn)。 從制度變遷理論看，中國證券市場(chǎng)監(jiān)管制度強(qiáng)制性變遷主要由以下問題所致： （1）正規(guī)制度的變遷不及時(shí)，正規(guī)制度仍較缺乏。 （2）市場(chǎng)監(jiān)管成本過高，決策過程滯后。 （3）正規(guī)制度的變遷缺乏穩(wěn)定性，有些制度的適應(yīng)性不夠強(qiáng)。 17.2.2我國資本市場(chǎng)監(jiān)管制度的結(jié)構(gòu)特征及缺陷 1）證券發(fā)行監(jiān)管制度 我國現(xiàn)行的證券發(fā)行管理制度（這里主要指股票發(fā)行管理制度）是一種政府控制和審批下的額度管理制度。 這種監(jiān)管制度

6、不可避免地存在一些弊端和負(fù)面的東西：一是行政色彩濃重的額度配給制度影響了對(duì)股票供應(yīng)的市場(chǎng)選擇，扭曲了優(yōu)化資源配置這一市場(chǎng)基本功能；二是發(fā)行額度成為一種稀缺資源，成為國有企業(yè)爭(zhēng)相追逐的配給品，爭(zhēng)取發(fā)行額度演變成一種資金成本相對(duì)最低的“圈錢行為”；三是額度控制下發(fā)行市場(chǎng)的賣方市場(chǎng)性質(zhì)帶來證券商的過度競(jìng)爭(zhēng)，誘發(fā)上市公司的虛假包裝和信息披露的不真實(shí)；四是證券交易所對(duì)股票上市的審核形同虛設(shè)，削弱了自律管理功效。 2）證券交易監(jiān)管制度 我國現(xiàn)行的證券交易監(jiān)管制度是一種政府高強(qiáng)度限制和積極干預(yù)下的交易市場(chǎng)管制制度。 這一制度的構(gòu)成要素和基本特點(diǎn)表現(xiàn)為以下幾項(xiàng)：我國證券交易制度實(shí)行嚴(yán)格限制的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度；證券

7、法規(guī)對(duì)不正當(dāng)交易行為作出明確界定并指定嚴(yán)格處罰措施；證券交易單一，僅限于現(xiàn)貨交易，排除了期貨交易和期權(quán)交易，嚴(yán)格禁止保證金交易；交易制度有嚴(yán)格規(guī)定，如交易停止制度、價(jià)格限額制度（漲跌停板）、禁止性的賣空管制、實(shí)行“T+0”交易結(jié)算制度等；監(jiān)管者實(shí)行“彈性監(jiān)管”，即帶有“相機(jī)抉擇”特征，政府監(jiān)管者有意識(shí)、有目的地通過直接或間接方式積極入市干預(yù)，實(shí)施不同性質(zhì)與程度的干預(yù)措施，以求實(shí)現(xiàn)維持市場(chǎng)穩(wěn)定和供需均衡等監(jiān)管目標(biāo)。 實(shí)行高強(qiáng)度的證券交易市場(chǎng)管制顯然存在弊端：一是有損于市場(chǎng)流動(dòng)性和市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，二是高強(qiáng)度的市場(chǎng)管制可能影響價(jià)格信號(hào)對(duì)市場(chǎng)真實(shí)信息的有效吸收，甚至扭曲市場(chǎng)價(jià)格，有損于配置效率或信息效

8、率；三是抑制交易各方在均認(rèn)為有利的情況下從事交易的機(jī)會(huì)，單一現(xiàn)貨交易方式不能滿足套期保值的需要，使風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制相應(yīng)減少；四是準(zhǔn)入限制和政府干預(yù)很可能有損于市場(chǎng)的公平待遇和公平競(jìng)爭(zhēng)，況且“相機(jī)抉擇”要求監(jiān)管者的監(jiān)管信息成本足夠小，否則政策措施產(chǎn)生的負(fù)面作用可能大于政策措施的收益。 3）證券商和證券業(yè)監(jiān)管制度 我國現(xiàn)行的證券商和證券業(yè)監(jiān)管制度是一種政府嚴(yán)格管制下的證券分業(yè)和分類管理的制度。 我國現(xiàn)行的證券商和證券業(yè)監(jiān)管制度具備如下制度要素與特征： 嚴(yán)格的分業(yè)管理，不僅證券業(yè)與銀行業(yè)實(shí)施分離，而且是證券業(yè)、銀行業(yè)、信托業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)四大金融行業(yè)各自獨(dú)立經(jīng)營，分別管理；嚴(yán)格的行業(yè)準(zhǔn)入限制，證券商的設(shè)立管理

9、采用嚴(yán)格的特許制，審批權(quán)歸證監(jiān)會(huì)；簡(jiǎn)單的證券商分類管理和狹窄的經(jīng)營范圍限制，所有證券商只能以綜合類或經(jīng)紀(jì)類兩種形式存在；證券商的財(cái)務(wù)責(zé)任和經(jīng)營行為監(jiān)管制度已經(jīng)形成，但有待于細(xì)化等等。 4）自律機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度 我國現(xiàn)行的自律機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度是一種政府集權(quán)控制、自律責(zé)權(quán)狹小的管理制度 。 自律機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度存在的缺陷主要是：自律機(jī)構(gòu)職能未能充分體現(xiàn)，自律機(jī)構(gòu)職權(quán)過于狹小，致使自律機(jī)構(gòu)的作用和效果十分有限。17.3中國證券市場(chǎng)監(jiān)管體系的完善 在完善我國證券市場(chǎng)監(jiān)管制度與體系過程中應(yīng)該把握三點(diǎn)：一是在監(jiān)管體系已基本構(gòu)建成形的情況下，應(yīng)注重證券市場(chǎng)監(jiān)管的深化，完善市場(chǎng)監(jiān)管的法律法規(guī)體系，著力解決證券市場(chǎng)中的個(gè)性

10、問題；二是在進(jìn)一步完善監(jiān)管體制的問題上，要逐步建立政府監(jiān)管、行業(yè)自律、交易所把關(guān)的三者并重的監(jiān)管體制，特別要充分發(fā)揮行業(yè)的自律作用；三是在證券市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)上，要形成集中、統(tǒng)一和權(quán)威的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，減少不必要的監(jiān)管權(quán)力分散化。 17.3.1建立證券市場(chǎng)監(jiān)管體制的原則 （1）促進(jìn)證券市場(chǎng)的效率與秩序協(xié)調(diào)發(fā)展原則。 （2）有效保護(hù)投資者合理利益原則。 （3）監(jiān)管成本最小化與收益最大化原則。17.3.2進(jìn)一步完善證券市場(chǎng)監(jiān)管體系的措施 適應(yīng)中國國情的證券監(jiān)管體制，應(yīng)在中央政府集中統(tǒng)一管理、調(diào)控、監(jiān)督、指導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方政府的作用和市場(chǎng)的自律功能，綜合運(yùn)用法律手段和市場(chǎng)手段，實(shí)行中央、地方監(jiān)管與市場(chǎng)自

11、律相結(jié)合的監(jiān)管體制。這種目標(biāo)模式應(yīng)具有以下特征： （1）集中但非集權(quán)型的市場(chǎng)監(jiān)管體制。 （2）建立一個(gè)“官民結(jié)合”的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。 （3）政府與市場(chǎng)相對(duì)獨(dú)立。 （4）充分發(fā)揮證券市場(chǎng)自律功能。 （5）綜合運(yùn)用法律與市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段。17.3.3自覺地理順好“三個(gè)關(guān)系” （1）理順證監(jiān)會(huì)與中央各部委之間的關(guān)系。 （2）理順證監(jiān)會(huì)與地方政府之間的關(guān)系。 （3）理順證券主管機(jī)構(gòu)與自律組織之間的關(guān)系。 自律管理的重要性表現(xiàn)在：它是政府管理的必要補(bǔ)充；自律管理有利于市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮；自律機(jī)制是政府行為和法律規(guī)范發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。 17.3.4建立對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督約束機(jī)制 具體措施是： （1）建立對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督約束

12、機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)紀(jì)檢部門的建設(shè)，建立紀(jì)檢部門對(duì)監(jiān)管工作的調(diào)查制度； （2）根據(jù)證券法等法規(guī)關(guān)于監(jiān)管工作人員的法律責(zé)任及監(jiān)管部門工作人員職責(zé)，制訂對(duì)違法監(jiān)管、執(zhí)法不嚴(yán)或失職、瀆職等行為的處置辦法； （3）定期公布有關(guān)監(jiān)管信息，增強(qiáng)監(jiān)管的透明度； （4）擴(kuò)大和完善社會(huì)公眾對(duì)監(jiān)管者的舉報(bào)制度。17.3.5完善信息披露制度 信息在證券市場(chǎng)中作為有效配置資源的重要手段，是證券市場(chǎng)得以正常運(yùn)行的基石，而信息披露則是現(xiàn)代資本市場(chǎng)監(jiān)管的核心內(nèi)容，對(duì)它的監(jiān)管將貫穿于證券的發(fā)行、上市、流通的全過程。 （1）應(yīng)制定完整的信息披露制度。 （2）合理確定信息披露的標(biāo)準(zhǔn)，分別在時(shí)間的及時(shí)性，數(shù)量的充足性，內(nèi)容的有效性三個(gè)方