公共管理標準的理論分析

1、 公共管理標準的理論分析 摘要公共管理中的標準，主要可分為技術(shù)標準和行為標準兩大類。標準分為嚴格標準和非嚴格標準。標準具有具體性、量化和公開性的特征，依據(jù)標準的公共管理，是企業(yè)標準四種類型。根據(jù)標準的強制性程度又可以將其分為強制性標準和推薦性標準。根據(jù)標準化對象的不同，標準的分類就更多了，如工作標準、安全標準、質(zhì)量標準、設備標準等。公共管理事實上運用到所有這些標準。根據(jù)標準與管理對象之間的關(guān)系性質(zhì)，可以將管理標準分為技術(shù)標準和行為標準。技術(shù)標準。技術(shù)標準主要是對各種物品或產(chǎn)品的形式或內(nèi)容等所做的技術(shù)性要求。這種標準通常表現(xiàn)為對某一類物品或產(chǎn)品的各種外形、成分、制作過程等設定的一系列量化指標，從

2、而作為評價物質(zhì)產(chǎn)品“質(zhì)量”的尺度。由于物品的制作過程和物品的質(zhì)量都是人們行為的結(jié)果，因此，技術(shù)標準表面上是對物質(zhì)產(chǎn)品的要求，實質(zhì)上則是對人們行為的要求和規(guī)范。行為標準。嚴格說來，所有管理都是對人的行為或指導，因此都是對于行為的規(guī)定。行為標準主要對公共管理過程中管理關(guān)系雙方行為的方式和內(nèi)容所設定的明確規(guī)定。這些標準主要表現(xiàn)為對一類行為做出的要求、確認、約束或限制。在某種意義上，行為標準也可以視為對行為“質(zhì)量”的技術(shù)性要求。根據(jù)實施標準過程中自由裁量權(quán)的有無，標準又可以分為嚴格標準和非嚴格標準兩種。嚴格標準。例如，“醉酒駕駛非機動車的，罰款50元”、“農(nóng)藥殘留物不得超過/kg”，“死亡賠償20萬元

3、/人”，“受到行政紀律處分的，處分期內(nèi)不得享受任何形式的獎金、獎勵和榮譽，有立功表現(xiàn)的另計”。LOCAlHoST這些標準排除了個人的自主判斷和自由選擇，事實與結(jié)果或原因與后果之間是嚴格的一一對應關(guān)系。只要事實或原因清楚，行為性質(zhì)確鑿，結(jié)果或后果就是確定的，即根據(jù)標準規(guī)定操作，罰款50元，賠償20萬元，農(nóng)藥殘留物只要不超過/kg就是合格產(chǎn)品，不能享受任何形式的獎金、獎勵和榮譽。一般而言，技術(shù)標準大多是嚴格標準，即根據(jù)物質(zhì)或產(chǎn)品本身的情況只能得出唯一的判斷和結(jié)論：達標或者不達標，合格或不合格，等等，非此即彼，一目了然。非嚴格標準。如“運輸單位車輛違反載貨規(guī)定，經(jīng)處罰不改的，罰款2000元以上500

4、0元以下”，“接待地方一般干部、外單位來人用餐標準：10-30元/人餐”，“一般用戶數(shù)據(jù)通信設備障礙修復時限48小時”。根據(jù)這些標準處理具體問題，結(jié)果雖然有較為明確的規(guī)定，但顯然已具有一定的彈性，有討價還價的余地，即可能是罰款2500元，也可能是4500元；接待某個一般干部的餐費既可以是11元，也可以是29元：用戶等待修復的時間可能是2個小時，也可能是7個小時。這一類標準為事實與后果之間的關(guān)系劃定了一個范圍，但具體后果與事實前提之間并非嚴格的一一對應的關(guān)系，而是存在著諸多的可能性，也就給行動者的自由裁量留下一定的空間。非嚴格標準大多見之于行為標準。二、良好公共管理標準的主要特征 標準是一種獨特

5、而重要的公共管理工具，是一種高度具體的、精確的和公開的“游戲規(guī)則”，廣泛運用在公共管理的各個領(lǐng)域和各個層次當中。設計良好的公共管理標準，主要應具備如下幾個方面的特性。標準中的語詞定義應具體而明確，不能含混產(chǎn)生混淆。每一項標準都應當盡可能是針對一項非常具體的、單一的行為的規(guī)定，規(guī)定所包含的相關(guān)語詞的定義應明確而具體，而不可概括而籠統(tǒng)，否則就會發(fā)生定義問題，規(guī)則的適用性就不存在了，人們將無所適從。如在“大氣總懸浮微檢年日平均值，北方城市毫克立方米，南方城市毫克立方米”這一規(guī)定中，“北方城市”與“南方城市”都是容易產(chǎn)生分歧的兩個概念。標準應盡可能是量化的，而不是定性的。如“開業(yè)登記收費人民幣50元”

6、，“經(jīng)過凈化處理及加氯消毒后供作生活飲用的水源水，總大腸菌群平均每升不得超過10000個”，“腳手架高度在24米以下的，各組剪刀撐間距不大于15米”，“電話服務臺應答時限：最長為15秒”。因此，企業(yè)的規(guī)模大和效益高而要求更高的標準，也不會因為另一家企業(yè)規(guī)模小和效益低而降低標準。因此說，標準是一條不可逾越的警戒線，它以一種高度簡化的姿態(tài)，體現(xiàn)了一種“標準面前人人平等”的正義。標準所體現(xiàn)的公平是一種具體的、可見的公平，因而任何偏離標準的行為都是容易辨識和檢測的。當然，正如上面已經(jīng)說到的，標準的公平更多是一種形式上的公平、程序上的公平。這種依據(jù)標準的管理，在保證了一定的平等和公平的同時，也具有僵化、

7、冷漠、保守和“形式主義”的特征。嚴格遵循標準的公共管理，因為這些“官僚主義”的弊病而倍受那些尋求實質(zhì)正義的人們的批判和攻擊。在這個意義上講，標準化的管理不是十全十美的。此外，標準歸根結(jié)底是由人來制定和執(zhí)行的，因此，標準化管理的公平首先依賴于制定公平的標準，并公平地適用標準。標準意味著秩序、信任和預期一項量化的、精確的、具體的標準，就像商場上的明碼標價一樣，對顧客和售貨員都具有同樣清楚而明確的拘束力，還能杜絕無休止的討價還價和充滿不確定的任意處分。對于擺放在超市貨架的火腿腸，人們只要確認需要它并且接受其價格，就可以毫不猶豫地買下它，而不需要再去考慮它是否存在有害物質(zhì)超標等安全問題，更不需要自己先

8、去找一個儀器來對其進行復雜的實驗和檢測。火腿腸能被擺放到貨架上公開出售，即已經(jīng)說明它已經(jīng)符合或者達到了衛(wèi)生防疫等部門制定的食品衛(wèi)生安全標準。又如我們要購買房子，我們除了考慮房屋的地段、結(jié)構(gòu)、造型、面積和價格等方面是否合乎我們的需要或是否令我們滿意之外，不需要專門去檢測房屋是否存在安全隱患或者它根本就是一個豆腐渣工程，因為我們假定它能夠建造、竣工和公開出售，即已經(jīng)是遵照了房屋建筑的各項安全標準的，政府職能部門的監(jiān)管應當已經(jīng)為我們做好了這一切。在這個意義上，標準排除了全面掌握情況的必要性，以及每個角色對于每一次都各不相同的情況進行了解的義務。技術(shù)標準的嚴格執(zhí)行，為人們提供了關(guān)于物品或產(chǎn)品的安全感，

9、進而促進了社會的預期和信任。類似的情況，如果需要辦理一項工商管理事務，根據(jù)公開的收費標準，辦理某項業(yè)務的手續(xù)費是80元，那么人們知道自己只要帶足了80元錢就完全夠用了。根據(jù)礦難事故死亡賠償標準，礦難事故死亡者的家屬就可以理直氣壯地提出賠償要求，并且根據(jù)標準索賠，一分錢也不能少給，而對礦主來說，依據(jù)標準賠償，一分錢也不愿多給。因為標準是眾所周知的，無論是礦主老板還是死亡者家人，都沒有什么可討價還價的。值得指出的，標準引導行為的一個重要意義還在于，如果礦難的死亡賠償是20萬元，而不是2萬元，礦主更可能花費更多的力氣和成本來保證安全，而不是視礦工生命如草芥，以至于出現(xiàn)“買棺材比買藥材便宜”的現(xiàn)象。從

10、公共管理的立場看，就可以合理地預期礦難會因為高昂的死亡賠償成本和處罰成本的提高而得到某種程度的控制?？傊袨闃藴试O定了行為的基本準則和最低要求，技術(shù)標準為所有與人們生活相關(guān)的物品設置了基本的品質(zhì)和質(zhì)量要求。標準的價值不僅在于技術(shù)層面的精確、企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)標準的發(fā)達，也促進了整個社會全面的標準化。既然標準是一種重要的公共物品，政府就責無旁貸地擔負著提供這種公共物品的義務?！霸诖蠖鄶?shù)機構(gòu)軟弱、市場不發(fā)達的國家，只有政府具備確定和實施標準的權(quán)威性和可信條件?！币粋€基本的事實是，社會生活中的幾乎所有重要的技術(shù)標準，以及所有關(guān)乎人民群眾生活和生產(chǎn)的重要物品的技術(shù)標準，如工程建設標準、食品衛(wèi)生標準、死亡賠

11、償標準等，都是由政府直接或間接制定的。一些行業(yè)性標準，雖然為行業(yè)領(lǐng)域自身技術(shù)發(fā)展和社會需要的合力所推動，但如果要獲得足夠的權(quán)威，它就要得到政府的認可或支持。制定和執(zhí)行標準要求政府設立專門的機構(gòu)和部門來負責這些標準的發(fā)布和制定。窮國與富國的區(qū)別在于，窮國幾乎沒有機構(gòu)來驗證商品質(zhì)量，制定標準和強制執(zhí)行，并收集和發(fā)布那些為商品交易所必須的信息。這往往損害窮人的利益。在經(jīng)濟和社會快速發(fā)展的時期，通過發(fā)布和制定科學的標準來服務于社會，是政府的責任。當然，標準的制定不是一勞永逸的事情，政府應該隨著科學技術(shù)的發(fā)展和社會的需要而對標準進行必要的修改。比如我國現(xiàn)行的生活飲用水衛(wèi)生標準，是衛(wèi)生部1985年制定的國

12、家標準，已經(jīng)遠大大落后于國際上的飲用水水質(zhì)標準。但由于多方面的原因，20多年了一直沒有得到修訂。給廣大人民的生活和衛(wèi)生帶來了很多嚴重的問題。這就要求政府及其職能部門應當根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的情況及時修訂一些與國計民生密切相關(guān)的管理標準。政府是標準的監(jiān)管者和執(zhí)行者對政府而言，標準的制定實際意味著承認該領(lǐng)域政府干預的必要性，這同時意味著必須一些相應的機構(gòu)和部門來承擔這種監(jiān)督和管理責任。作為一種對行為實施嚴格限制的要求和義務，標準不是自足的。它需要政府的強制性監(jiān)督和執(zhí)行。制定標準而不監(jiān)督標準的實施，對各種偏離標準的情況不聞不問，聽之任之，這種虎頭蛇尾的情況最是損害政府法制的權(quán)威。對于很多政府機關(guān)而言，

13、制定和實施標準既是該部門設立的原因，因而也是該部門的任務和職責。標準既是其行動的前提，又是其行動的約束和限制。對于技術(shù)標準而言，比如環(huán)境質(zhì)量標準、水質(zhì)標準、衛(wèi)生標準，如果缺乏有效的監(jiān)管，機會主義和逃避主義就會大行其道。在著名“蘇丹紅事件”和“劣質(zhì)奶粉事件”等例子中，政府監(jiān)管的缺位無疑是問題坐大的一個主要原因。就行為標準而言，政府作為標準的執(zhí)行者，事實上也充當著一種中立裁判的角色。在行為標準的實施中，如果缺乏政府權(quán)威的裁斷，那么諸如交通事故賠償、房屋拆遷補償、礦難死亡賠償這一類的事情，最后就只能由當事人雙方之間的爭斗來做出最后的決定，而諸如收費、收稅和罰款一類的標準，就只能任憑行政人員自行其是，或縱容行政人員與相對人之間的私下交易。對于那些直接針對政府部門及其行政人員本身的標準，比如政