國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)：第四種權(quán)力形態(tài)

1、 國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)：第四種權(quán)力形態(tài)企業(yè)所有者、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)者，相應(yīng)具有行政管理職能、所有者職能、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能等三種職能，擁有行政權(quán)、所有權(quán)、調(diào)節(jié)權(quán)等三種權(quán)力。對(duì)這三種權(quán)力進(jìn)行合理劃分，是合理界定政府職權(quán)的基礎(chǔ)性分權(quán)工作。實(shí)際上，如果對(duì)“政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)以及政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)的原則”的表層含義進(jìn)行解構(gòu)，其基本內(nèi)涵實(shí)際上包括兩個(gè)層次的分權(quán)：首先要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)性的分權(quán)將行政管理權(quán)與國(guó)家所有權(quán)分開(kāi)；在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi)、政事分開(kāi)以及政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，對(duì)這三個(gè)分開(kāi)進(jìn)行法理上的提煉和概括，其基本含義就是將國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)和行政管理權(quán)分開(kāi)。 對(duì)于行政管理權(quán)與國(guó)家所有權(quán)應(yīng)當(dāng)分開(kāi)，早已成為共識(shí)，也是20多年

2、來(lái)改革的最基本內(nèi)容，在歷次機(jī)構(gòu)改革中被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“十一五規(guī)劃”提出的分權(quán)原則第一項(xiàng)“政企分開(kāi)”強(qiáng)調(diào)的就是這個(gè)主題。但是，國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)卻長(zhǎng)期混同在行政管理權(quán)中，人們將其等同于行政管理權(quán)的一種，沒(méi)有進(jìn)行進(jìn)一步的權(quán)力區(qū)分。而改革實(shí)踐中早已出現(xiàn)了國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)與行政管理權(quán)分開(kāi)的試驗(yàn)，只是當(dāng)事者可能并沒(méi)有明確意識(shí)到是從行政管理權(quán)中分離出一種新的權(quán)力形態(tài)國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)。 一、國(guó)家所有權(quán)與行政權(quán)分開(kāi) 在公有制為主導(dǎo)的市場(chǎng)體制下，政府對(duì)于市場(chǎng)而言，絕非單一以管理者局外人身份出現(xiàn)，同時(shí)還是我國(guó)占主導(dǎo)地位的國(guó)有經(jīng)濟(jì)的所有者，本身參與了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體之一。政府兼具局外的管理者與市場(chǎng)本身的參與者兩種角色：不僅是市場(chǎng)外

3、部管理者、監(jiān)督者，還是市場(chǎng)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)者、當(dāng)事人。這一政企不分的癥狀曾長(zhǎng)期困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)的公平化，當(dāng)前最典型的亂象則表現(xiàn)在郵政、鐵路、電力、醫(yī)療、文教等這些集調(diào)控、管理、經(jīng)營(yíng)功能于一身的公共部門。locALhost當(dāng)然在具體個(gè)案中，政府在干預(yù)某一類經(jīng)濟(jì)關(guān)系時(shí)，有時(shí)是以單一的局外人或參與者身份出現(xiàn)的，例如，2005年以來(lái)，政府在對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控中，僅以行政管理者局外人的身份出現(xiàn)；有時(shí)則同時(shí)以兩種身份出現(xiàn)，例如，國(guó)有股減持問(wèn)題，當(dāng)初政府是以市場(chǎng)管理者(局外人)的身份出發(fā)，希望通過(guò)國(guó)有股減持，解決國(guó)有股“一股獨(dú)大”導(dǎo)致“國(guó)企病”在股份制上“借尸還魂”而使股份公司的企業(yè)”，不同于石油、

4、航空、銀行這類“經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)”，后者的功能不是提供市場(chǎng)不能或者不愿提供的產(chǎn)品和服務(wù)，而是為了牟利，壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)，舉辦這類企業(yè)不是為了履行國(guó)家調(diào)節(jié)職能。所以，無(wú)錫的探索已經(jīng)進(jìn)入到改革的更深層次國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)與行政權(quán)分開(kāi)，所謂的“管辦分離、政事分開(kāi)”實(shí)際上是將國(guó)家提供市場(chǎng)不能或者不愿提供公共產(chǎn)品這一拾遺補(bǔ)缺功能即國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)(表面上非常容易將其理解為國(guó)家所有權(quán))從行政機(jī)關(guān)中分離出來(lái)：醫(yī)院、學(xué)校等行使經(jīng)營(yíng)權(quán)、幾個(gè)管理中心行使國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)(其中主要指國(guó)家對(duì)公共事業(yè)的所有權(quán))、行政主管部門行使行政監(jiān)督管理權(quán)。 進(jìn)一步分析，我們還可以看到，無(wú)錫的改革已經(jīng)深入到了第三層次的分權(quán)，即將國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)中的市場(chǎng)規(guī)制權(quán)與國(guó)家

5、投資經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分開(kāi)，配置到不同的調(diào)節(jié)主體。幾個(gè)管理中心行使國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)，分權(quán)后的文教、衛(wèi)生、體育行政部門行使的不是傳統(tǒng)的行政權(quán)而是政府對(duì)文化、教育、醫(yī)療、體育市場(chǎng)的規(guī)制權(quán)，相當(dāng)于工商行政管理部門對(duì)普通商品市場(chǎng)的規(guī)制權(quán)，其職能、地位應(yīng)與銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等無(wú)異。【30】無(wú)錫的改革在實(shí)現(xiàn)了國(guó)家所有權(quán)、國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)與行政權(quán)三權(quán)分開(kāi)之后，對(duì)國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)實(shí)現(xiàn)了進(jìn)一步分工，不能簡(jiǎn)單地用“政企分開(kāi)”來(lái)概括“無(wú)錫新路徑”。 或許“無(wú)錫新路徑”是“十一五規(guī)劃”所要探求的分權(quán)之路。 【注釋】【1】鄧瑾,吳敬璉一個(gè)人的“傳教”.南方周末,2005-10-13(18). 【2】關(guān)于這方面的【3】王名揚(yáng).美國(guó)行政法.北京:中國(guó)法制出版社,1995: 99. 【4】陳清泰.深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的幾個(gè)問(wèn)題.管理世界, 2003(6): 1. 【5】羅干.關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明.人民日?qǐng)?bào), 1998-03-06. 【6】劉文華教授提出:在論壇, 2001(4): 202-213. 【15】朱最新.行政權(quán)概