公共管理學(xué)（第三版）第06章公共管理的主體

1、公共管理學(xué)第六章公共管理的主體 學(xué)習(xí)目標(biāo)公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng)。理解公共管理，首先必須對(duì)公共管理的主體進(jìn)行分析。公共管理的主體，既包括以組織形式出現(xiàn)的政府和非營(yíng)利組織，又包括以個(gè)體角色出現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者與被管理者。本章對(duì)各種公共管理主體進(jìn)行了闡述，通過(guò)學(xué)習(xí)本章，應(yīng)掌握公共組織的結(jié)構(gòu)與特征，理解傳統(tǒng)科層制公共組織的困境，運(yùn)用所學(xué)知識(shí)分析公共組織變革的方向與途徑。 本章內(nèi)容公共管理的主體（1）：組織 1公共組織的類(lèi)型與作用 2公共管理的主體（2）：個(gè)人 3傳統(tǒng)公共組織的困境與變革 4第一節(jié) 公共管理的主體（1）：組織 6.1.1公共組織的概念 從人

2、類(lèi)社會(huì)群體的角度看，所謂組織，就是人們按照一定的目標(biāo)、任務(wù)和形式編織起來(lái)的社會(huì)集團(tuán)，是處于一定社會(huì)環(huán)境中的各種組織要素的有機(jī)結(jié)合體，是為了實(shí)現(xiàn)某種目的而有意識(shí)建立起來(lái)的人類(lèi)群體。簡(jiǎn)單地說(shuō)，組織是兩個(gè)以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。公共組織在現(xiàn)代社會(huì)中，組織所追求的目標(biāo)有公共目標(biāo)與非公共目標(biāo)之分。據(jù)此，人們可以把組織劃分為公共組織和非公共組織。這兩類(lèi)組織在基本目標(biāo)、結(jié)構(gòu)模式、運(yùn)行方式等方面都有很大的差異，表現(xiàn)出各自不同的特征。公共組織(public organization)是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過(guò)公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以

3、提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。政府是典型的公共組織。此外，以特定的公共利益為目標(biāo)，為社會(huì)提供公共服務(wù)的非營(yíng)利性的非政府組織，也構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)公共組織的重要組成部分。第一節(jié) 公共管理的主體（1）：組織6.1.1公共組織的概念 公共組織的基本要素物質(zhì)要素精神要素組織基本要素人員；經(jīng)費(fèi)；物質(zhì)設(shè)備目標(biāo)；責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)；人際關(guān)系第一節(jié) 公共管理的主體（1）：組織6.1.2公共組織的性質(zhì)1公共組織與非公共組織的區(qū)別(1)活動(dòng)的目的不同。非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社會(huì)中的相關(guān)利益者服務(wù)，而不是為全社會(huì)服務(wù)。其他的非公共組織，都是服務(wù)于特定的利益和興趣集團(tuán)，往往是有償進(jìn)行

4、的。公共組織則以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，負(fù)責(zé)向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品，目的是促進(jìn)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育、科技、衛(wèi)生、體育等各項(xiàng)事業(yè)的全面發(fā)展。因此，它追求的是全面的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，是全體社會(huì)成員的整體利益。(2)為社會(huì)所提供的服務(wù)不同。非公共組織以從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)為活動(dòng)內(nèi)容，向社會(huì)提供的是各種不同的私人產(chǎn)品，消費(fèi)者必須支付貨幣，才能購(gòu)買(mǎi)和享用其產(chǎn)品。公共組織則為社會(huì)提供公共產(chǎn)品。第一節(jié) 公共管理的主體（1）：組織6.1.2公共組織的性質(zhì)1公共組織與非公共組織的區(qū)別(3)管理對(duì)象不同。非公共組織只能以本組織成員為管理對(duì)象，對(duì)于本組織之外的其他社會(huì)成員的活動(dòng)則無(wú)

5、權(quán)干涉。公共組織的管轄范圍則可以是整個(gè)社會(huì)，以全社會(huì)的公共事務(wù)為自己的管理對(duì)象。對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會(huì)成員都必須遵從。(4)活動(dòng)的依據(jù)不同。非公共組織主要服從商品買(mǎi)賣(mài)的價(jià)值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動(dòng)依據(jù)，其權(quán)力建立在組織成員平等的契約關(guān)系之上。公共組織則以國(guó)家強(qiáng)制力為活動(dòng)依據(jù)，具體而言，就是以國(guó)家法律作為活動(dòng)的依據(jù)和準(zhǔn)繩。法律是國(guó)家權(quán)力的象征，依法管理是公共組織的重要特點(diǎn)。第一節(jié) 公共管理的主體（1）：組織6.1.2公共組織的性質(zhì)2公共組織的性質(zhì) (1)社會(huì)性。社會(huì)性是公共組織的基礎(chǔ)。 (2)權(quán)威性。強(qiáng)制服從是政府權(quán)威的突出特征。而非政府性的公共組織，其權(quán)力

6、往往來(lái)自于政府的授權(quán)，根據(jù)政府的委托，代表政府從事某方面的社會(huì)事務(wù)管理活動(dòng)。因此，對(duì)于特定的管理對(duì)象，非政府公共組織也具有權(quán)威性。(3)法制性。法制性是公共組織權(quán)威性的基礎(chǔ)，離開(kāi)了法制，違背了憲法和法律的規(guī)定，公共組織就不能真正維護(hù)其權(quán)威性。(4)系統(tǒng)性。公共組織是依法設(shè)置的、由若干要素按照一定的目標(biāo)結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)、部門(mén)結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)所組成的職責(zé)分明、協(xié)調(diào)有序的有機(jī)整體，其組織系統(tǒng)遍布全國(guó)各地。 (5)主動(dòng)性。第一節(jié) 公共管理的主體（1）：組織6.1.3公共組織的結(jié)構(gòu) 1公共組織的縱向結(jié)構(gòu)優(yōu)點(diǎn)：(1)分層負(fù)責(zé)，使各級(jí)政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；(2)行動(dòng)迅速，能及時(shí)地根

7、據(jù)本地情況做出決策，就地組織實(shí)施，并有利于就地監(jiān)督、控制；(3)能發(fā)揮各個(gè)層級(jí)公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實(shí)際情況主動(dòng)開(kāi)展工作；(4)各層級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。缺點(diǎn)：(1)各層級(jí)行政首長(zhǎng)管轄事務(wù)過(guò)多，責(zé)重事繁，難于事事精通；(2)容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟(jì)和文化的交流與發(fā)展；(3)容易形成地方主義，不利于中央對(duì)地方的宏觀控制。 第一節(jié) 公共管理的主體（1）：組織6.1.3公共組織的結(jié)構(gòu) 2公共組織的橫向結(jié)構(gòu) (1)按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工，是指按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來(lái)組成公共組織單位。例如，財(cái)政、外交等為不同的業(yè)務(wù)，就可以此為基礎(chǔ)設(shè)置不

8、同的單位。根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)的異同劃分部門(mén)，是公共組織平行分部化的基本方式。公共組織中絕大多數(shù)部門(mén)，皆是按業(yè)務(wù)性質(zhì)不同而設(shè)置的。按業(yè)務(wù)性質(zhì)進(jìn)行分部化的方式，其優(yōu)點(diǎn)是：符合分工專(zhuān)業(yè)化的原則。每個(gè)部門(mén)只負(fù)責(zé)某一項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，有利于工作人員熟悉本專(zhuān)業(yè)工作，提高管理效率。有利于統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)。同一性質(zhì)的業(yè)務(wù)由同一單位管理，使公共組織易于統(tǒng)一同一性質(zhì)業(yè)務(wù)的方針、政策、法規(guī)，避免政出多門(mén)的混亂狀態(tài)。體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。但按業(yè)務(wù)性質(zhì)進(jìn)行分部化，也有缺點(diǎn)：業(yè)務(wù)事權(quán)過(guò)于集中，容易形成條條分割，不利于不同業(yè)務(wù)性質(zhì)工作之間的合作、協(xié)調(diào)。分工過(guò)細(xì)，易造成部門(mén)林立。有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易做出明確的

9、劃分，易產(chǎn)生組織沖突。 第一節(jié) 公共管理的主體（1）：組織6.1.3公共組織的結(jié)構(gòu) 2公共組織的橫向結(jié)構(gòu) (2)按管理程序分工按管理程序分工，是指按公共管理工作過(guò)程的程序不同來(lái)分別設(shè)置公共組織部門(mén)。公共管理過(guò)程有咨詢(xún)、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，根據(jù)這些程序劃分咨詢(xún)部門(mén)、領(lǐng)導(dǎo)決策部門(mén)、執(zhí)行部門(mén)、信息部門(mén)和監(jiān)督部門(mén)等，每個(gè)部門(mén)在管理程序過(guò)程中各自發(fā)揮其功能作用，使公共管理的功能齊全、管理過(guò)程井然有序。按管理程序進(jìn)行分部化，其優(yōu)點(diǎn)是：注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利于提高管理人員的專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)；由于從事該項(xiàng)工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利于節(jié)省人力、物力、財(cái)力；使公共管理中的重要程序有

10、專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。但按管理程序進(jìn)行分部化，也有其缺點(diǎn)：工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過(guò)程、輕目的的傾向；在使用上有一定的局限性，只能對(duì)那些有較大獨(dú)立性的程序才可以設(shè)置部門(mén)，而多數(shù)工作程序則無(wú)法獨(dú)立出來(lái)。 第一節(jié) 公共管理的主體（1）：組織6.1.3公共組織的結(jié)構(gòu) 2公共組織的橫向結(jié)構(gòu) (3)按管理對(duì)象分工按管理對(duì)象分工是指按公共組織服務(wù)的人群、財(cái)物為對(duì)象進(jìn)行的部門(mén)設(shè)置。這一分工方式最常見(jiàn)的是政府經(jīng)濟(jì)行業(yè)主管部門(mén)的設(shè)置，如農(nóng)業(yè)部、鐵道部、交通部，均是按不同對(duì)象類(lèi)別實(shí)行分部管理。按管理對(duì)象分部化的優(yōu)點(diǎn)是：根據(jù)服務(wù)對(duì)象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿(mǎn)足其管理對(duì)象的需要。群

11、眾對(duì)公共組織的職責(zé)一目了然，易于溝通和監(jiān)督。按管理對(duì)象分部化的缺點(diǎn)是：隨著管理的對(duì)象日益增多，勢(shì)必導(dǎo)致公共組織部門(mén)林立，不利于精簡(jiǎn)節(jié)約。容易忽視甚至割裂管理對(duì)象之間的相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性的工作無(wú)人管理的現(xiàn)象。容易造成本位主義，考慮問(wèn)題從本部門(mén)利益出發(fā)，有礙于整體的利益。按服務(wù)對(duì)象劃分部門(mén)往往與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門(mén)發(fā)生重復(fù)、交叉關(guān)系，可能出現(xiàn)互相推諉責(zé)任、踢皮球的情況，降低工作效率。 第一節(jié) 公共管理的主體（1）：組織6.1.3公共組織的結(jié)構(gòu)公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式 直線制 按照垂直系統(tǒng)建立組織形式，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行統(tǒng)一的指揮和管理職能，不設(shè)專(zhuān)門(mén)的職能機(jī)構(gòu)?？v向直線是管理層級(jí)，橫向是輔助職能科室。其

12、優(yōu)點(diǎn)是：機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單，職權(quán)明確，命令統(tǒng)一，決策迅速，個(gè)人負(fù)責(zé)。其缺點(diǎn)是等級(jí)森嚴(yán)，形式呆板，不利于發(fā)揮成員的主動(dòng)性和積極性。 職能制 由于分工復(fù)雜，因此可設(shè)立專(zhuān)業(yè)職能人員，領(lǐng)導(dǎo)將相應(yīng)的權(quán)力交給職能部門(mén)，職能部門(mén)直接指揮下屬。即在各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)之下，按專(zhuān)業(yè)分工設(shè)置管理職能部門(mén)，各部門(mén)在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，有權(quán)向下級(jí)發(fā)布命令和下達(dá)指示。優(yōu)點(diǎn)是解決了主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)專(zhuān)業(yè)指揮的困難，缺點(diǎn)是各職能部門(mén)都有指揮權(quán)，易產(chǎn)生多頭領(lǐng)導(dǎo)，不好協(xié)調(diào)。第一節(jié) 公共管理的主體（1）：組織6.1.3公共組織的結(jié)構(gòu)公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式 直線職能制 以直線制為基礎(chǔ)，在行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)置相應(yīng)的職能部門(mén)，分別從事專(zhuān)業(yè)管理，作為該級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的參謀。這

13、種組織模式的運(yùn)行機(jī)制由職能專(zhuān)業(yè)化程度決定的，是一種集權(quán)度較高的組織模式。參謀部門(mén)只給領(lǐng)導(dǎo)充當(dāng)助手，對(duì)下級(jí)不能發(fā)號(hào)施令，沒(méi)有決策權(quán)。優(yōu)點(diǎn)是保證了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，避免了多頭制，但容易忽視參謀部門(mén)的作用，過(guò)分強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)的指揮權(quán)。 矩陣制 矩陣制是由專(zhuān)門(mén)從事某項(xiàng)工作的項(xiàng)目組形式發(fā)展而來(lái)的一種組織結(jié)構(gòu)。所謂項(xiàng)目組，一般是由一群不同背景、不同技能、不同知識(shí)、選自不同部門(mén)的人員組成的。通常人數(shù)不多，組成項(xiàng)目組后，大家為某個(gè)特定的任務(wù)而共同工作。任務(wù)一旦完成，項(xiàng)目組的使命就結(jié)束了，下一次任務(wù)又重新組織項(xiàng)目組。其特點(diǎn)是縱橫聯(lián)系，適應(yīng)性強(qiáng)，機(jī)動(dòng)靈活。不足之處是缺乏穩(wěn)定性，不能大規(guī)模運(yùn)用，也容易發(fā)生雙重領(lǐng)導(dǎo)的沖突。 第二節(jié)

14、 公共組織的類(lèi)型與作用6.2.1政府1政府的概念 政府是指國(guó)家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的機(jī)關(guān)，是國(guó)家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān) 2政府的主要類(lèi)型(1)總統(tǒng)制政府總統(tǒng)制是以總統(tǒng)為政府首腦的一種政權(quán)組織形式，國(guó)家的行政權(quán)力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國(guó)家元首，又是國(guó)家行政機(jī)關(guān)首腦。實(shí)行總統(tǒng)制的國(guó)家，其政府機(jī)關(guān)較徹底地采用了三權(quán)分立原則。其中，總統(tǒng)是國(guó)家機(jī)構(gòu)中的主要部分，由選舉產(chǎn)生，擁有實(shí)權(quán)。美國(guó)是這種體制的典型代表。 (2)內(nèi)閣制政府這是一種在形式上由國(guó)家元首負(fù)責(zé)，實(shí)質(zhì)上由政府總理負(fù)責(zé)的政府體制。在內(nèi)閣制國(guó)家中，國(guó)家元首不負(fù)實(shí)際責(zé)任，沒(méi)有行政實(shí)權(quán)?？偫?yè)?dān)負(fù)實(shí)際行政責(zé)任，并握有行政實(shí)權(quán)。 (3)委員

15、會(huì)制政府委員會(huì)制，或稱(chēng)合議制政府的職權(quán)不是由一個(gè)行政首長(zhǎng)行使，而是由一個(gè)委員會(huì)集體行使。在這種體制中，政府的行政權(quán)力是由議會(huì)產(chǎn)生的行政委員會(huì)集體行使。委員會(huì)的組成成員地位平等，其法律權(quán)限無(wú)大小高低之分。 第二節(jié) 公共組織的類(lèi)型與作用6.2.2非營(yíng)利組織1非營(yíng)利組織的概念與非營(yíng)利組織的有關(guān)定義很多，如“非政府組織”、“第三部門(mén)”、“獨(dú)立部門(mén)”、“慈善組織”、“志愿者組織”、“公民社會(huì)組織”、“民間組織 ”、“免稅組織”等等。 非營(yíng)利組織是指不以營(yíng)利為目的，而是服務(wù)社會(huì)公眾的非官方性公共組織。非營(yíng)利組織的主要類(lèi)型從滿(mǎn)足人們需要的角度出發(fā)，社會(huì)組織可以劃分為三大部門(mén)：第一部門(mén)是企業(yè)，第二部門(mén)是政府，

16、第三部門(mén)是非營(yíng)利組織。第一部門(mén)是為了營(yíng)利而根據(jù)消費(fèi)者的需要配置經(jīng)濟(jì)資源，開(kāi)展各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織。第二部門(mén)是在市民與國(guó)家之間建立的一個(gè)中間體，使兩者互相適應(yīng)，負(fù)責(zé)執(zhí)行法律并維護(hù)政治自由。第三部門(mén)是介于企業(yè)與政府之間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不以營(yíng)利為宗旨，而以推進(jìn)社會(huì)公益為存在目的，它在企業(yè)與政府不能發(fā)揮作用的領(lǐng)域內(nèi)提供物品和勞務(wù)，滿(mǎn)足人們的多方面需要。 非營(yíng)利組織的主要類(lèi)型從國(guó)際上通行的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，非營(yíng)利組織的具體分類(lèi)如下：宗教性組織，包括教會(huì)、教會(huì)的聯(lián)合組織、協(xié)會(huì)，福音傳道運(yùn)動(dòng)。社會(huì)性組織，包括奉獻(xiàn)俱樂(lè)部、友愛(ài)團(tuán)體。文化性組織，包括美術(shù)館、博物館、交響樂(lè)團(tuán)、歌劇團(tuán)、美術(shù)聯(lián)盟、動(dòng)物園。學(xué)術(shù)性組織，包括私立學(xué)校

17、、私立大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)。保護(hù)性組織，包括同行業(yè)者聯(lián)合會(huì)、工會(huì)。政治性組織，包括政黨、政治后援集團(tuán)。慈善性組織，包括私立福利團(tuán)體、私立財(cái)團(tuán)、慈善醫(yī)院、老人院、看護(hù)中心。社會(huì)運(yùn)動(dòng)組織，包括和平運(yùn)動(dòng)集團(tuán)、家族計(jì)劃推進(jìn)組織、環(huán)境保護(hù)組織、人權(quán)運(yùn)動(dòng)組織、消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)組織、女權(quán)運(yùn)動(dòng)組織、犯罪撲滅運(yùn)動(dòng)組織。第二節(jié) 公共組織的類(lèi)型與作用6.2.3公共組織的作用1公共組織是公共管理的主體公共組織是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理活動(dòng)的主體，是公共管理活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)和力量源泉，公共管理活動(dòng)和職能的發(fā)揮都是由公共組織來(lái)進(jìn)行的。各級(jí)各類(lèi)公共組織通過(guò)具體承擔(dān)和完成各自的組織目標(biāo)來(lái)體現(xiàn)國(guó)家公共管理的職能，完成國(guó)家協(xié)調(diào)、管理各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)

18、的任務(wù)。沒(méi)有公共組織這一活動(dòng)的主體，公共管理活動(dòng)就失去了具體的承擔(dān)者、施行者。公共組織是公共管理活動(dòng)的基本支點(diǎn)從管理學(xué)的角度看，組織與人事是一切管理活動(dòng)的兩個(gè)基本支點(diǎn)，二者構(gòu)成了管理活動(dòng)的基本框架。在公共管理活動(dòng)中，公共組織是公共管理人員的載體，沒(méi)有公共組織就沒(méi)有管理人員，更談不上管理人員作用的發(fā)揮，談不上公共管理活動(dòng)的開(kāi)展。同時(shí)，組織的縱橫結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配是否科學(xué)，組織制度是否健全，又是管理人員能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵，它是分工是否明確、合理，合作是否協(xié)調(diào)，溝通是否順暢，關(guān)系是否融洽的物質(zhì)保證。公共組織匯集和放大了管理人員的力量第三節(jié) 公共管理的主體（2）：個(gè)人 6.3.1公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)

19、者1領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者 領(lǐng)導(dǎo)是指揮、引導(dǎo)和影響被領(lǐng)導(dǎo)者為實(shí)現(xiàn)某種特定目標(biāo)而努力的各種活動(dòng)過(guò)程。 領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為兩種：(1)權(quán)力性影響力。這是由社會(huì)賦予個(gè)人的職務(wù)、地位、權(quán)力與資歷等所構(gòu)成的，其特點(diǎn)是對(duì)部屬的影響帶有強(qiáng)迫性與不可抗拒性，以外推力的形式發(fā)揮作用，被影響者的心理和行為表現(xiàn)為被動(dòng)、服從。權(quán)力性影響力對(duì)人的作用是有限的。(2)非權(quán)力性影響力。它與法定權(quán)力無(wú)關(guān)，是由領(lǐng)導(dǎo)者自身的因素所產(chǎn)生的，并非外界所賦予的。其特點(diǎn)是自然形成，比權(quán)力影響力具有更大的影響，起著權(quán)力影響力所起不到的作用。非權(quán)力性影響力，實(shí)際上是領(lǐng)導(dǎo)行為在被領(lǐng)導(dǎo)者心中所產(chǎn)生的內(nèi)在引力，其基礎(chǔ)是領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者在價(jià)值觀、理性判斷

20、、心理情緒上的共鳴。 第三節(jié) 公共管理的主體（2）：個(gè)人 6.3.1公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者2領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì) (1)思想品德素質(zhì)(2)文化知識(shí)素質(zhì)(3)領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì)(4)心理素質(zhì)(5)身體素質(zhì)3領(lǐng)導(dǎo)方式 (1)集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式。 (2)民主型領(lǐng)導(dǎo)方式。 (3)放任型領(lǐng)導(dǎo)方式。 (4)“無(wú)為而治” 美國(guó)管理學(xué)家菲德勒 的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論：E = f （L， F， S）其中：E領(lǐng)導(dǎo)的有效性，L領(lǐng)導(dǎo)者，F(xiàn)被領(lǐng)導(dǎo)者，S環(huán)境，f函數(shù)關(guān)系。該式表示，領(lǐng)導(dǎo)工作受到領(lǐng)導(dǎo)者所處的客觀環(huán)境的影響，領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)者特征、追隨者的特征和環(huán)境的函數(shù)。第三節(jié) 公共管理的主體（2）：個(gè)人6.3.2公共組織中的一般管理者 1領(lǐng)導(dǎo)者與管理者

21、的區(qū)別管理者與領(lǐng)導(dǎo)者是有區(qū)別的：管理者是被任命的，他們擁有合法的權(quán)力進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和處罰，其影響力來(lái)自于他們所在的職位所賦予的正式權(quán)力。相反，領(lǐng)導(dǎo)者則既可能是被任命的，也可能是從一個(gè)群體中自然產(chǎn)生出來(lái)的，領(lǐng)導(dǎo)者可以不運(yùn)用正式權(quán)力來(lái)影響他人的活動(dòng)。在理想的情況下，所有的管理者都應(yīng)是領(lǐng)導(dǎo)者，所有的領(lǐng)導(dǎo)者都應(yīng)處于管理者的位置。 管理者的主要類(lèi)型與職責(zé)根據(jù)在公共管理活動(dòng)中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等不同角色。 第三節(jié) 公共管理的主體（2）：個(gè)人6.3.3被管理者1作為被管理者的公共組織成員(1)管理者與被管理者的靜態(tài)劃分公共組織的管理者就是各級(jí)組織的行政首長(zhǎng)和

22、各職能部門(mén)、各工作崗位上主持工作的主要負(fù)責(zé)人。被管理者則指他們的部下，包括各類(lèi)具體的工作人員。這就是用靜態(tài)方法對(duì)管理者與被管理者所作的劃分。 (2)管理者與被管理者的動(dòng)態(tài)劃分公共組織的管理者是指在特定工作程序和工作關(guān)系中行使指揮、控制、協(xié)調(diào)等職權(quán)，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的人員，公共組織的被管理者則是指在特定工作程序和工作關(guān)系中處于被控制和服從、執(zhí)行地位的人員。 第三節(jié) 公共管理的主體（2）：個(gè)人6.3.3被管理者作為被管理者的社會(huì)公眾社會(huì)公眾是公共管理的基本主體，他們創(chuàng)建了公共組織，并指導(dǎo)著公共管理活動(dòng)的基本方向；另一方面，公眾個(gè)人又是公共管理中的被管理者，其個(gè)人利益又必須以集體利益為依歸，服從于公共組

23、織的管理。 具體而言，社會(huì)公眾從幾個(gè)方面影響著公共管理：社會(huì)公眾的利益是公共組織和公共管理產(chǎn)生與存在的基礎(chǔ)。 社會(huì)公眾的意見(jiàn)決定著公共管理的合法性程度。社會(huì)公眾的思想、文化素質(zhì)影響著公共組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。 社會(huì)公眾的素質(zhì)影響著公共管理方式的選擇。 第四節(jié) 傳統(tǒng)公共組織的困境與變革 6.4.1科層制的基本特征1馬克斯韋伯的科層制理論 科層制組織的主要特征有： 實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)分工，明確規(guī)定每一個(gè)成員的權(quán)力和責(zé)任，并且把這些權(quán)力和責(zé)任作為正式職責(zé)而使之合法化。各種公職或職位按照權(quán)力等級(jí)組織起來(lái)，組織內(nèi)層級(jí)節(jié)制，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的隸屬關(guān)系，形成一個(gè)指揮鏈或者等級(jí)體系。根據(jù)通過(guò)正式考試或者訓(xùn)練和教育而獲得的技術(shù)資格來(lái)挑

24、選組織中所有的成員。所有擔(dān)任公職的人都是任命的，而不是選舉的。管理者領(lǐng)取固定的“薪金”，他們是“專(zhuān)職的”公職人員。組織內(nèi)成員的報(bào)酬、晉級(jí)和提薪相對(duì)固定，并取決于個(gè)人的能力和表現(xiàn)，與血緣、地位無(wú)關(guān)。管理者不是他所管轄的那個(gè)企業(yè)的所有者。管理者要遵守有關(guān)其官方職責(zé)的嚴(yán)格規(guī)則、紀(jì)律和制約。這些規(guī)則和制約將不受個(gè)人情感的影響，而且毫無(wú)例外地普遍適用于各種情況。 第四節(jié) 傳統(tǒng)公共組織的困境與變革 6.4.1科層制的基本特征2科層制組織的特征科層制是一種采用嚴(yán)格的規(guī)章制度來(lái)約束公共組織成員的行為，以高效完成工作任務(wù)的管理方法。 (1)組織標(biāo)準(zhǔn)化。(2)工作秩序化。(3)管理規(guī)范化。 第四節(jié) 傳統(tǒng)公共組織的

25、困境與變革 6.4.2傳統(tǒng)科層制組織的困境1對(duì)傳統(tǒng)科層制理論的評(píng)述 貢獻(xiàn)：統(tǒng)科層制組織的研究者們所追求的理想組織是一個(gè)目標(biāo)明確、專(zhuān)業(yè)分工、指揮統(tǒng)一、層級(jí)節(jié)制、幅度適中、權(quán)責(zé)相稱(chēng)、協(xié)調(diào)一致、法規(guī)完備、高效合理的組織體系。他們的這些思想，奠定了公共組織理論進(jìn)一步發(fā)展的基石。 不足：第一，他們只研究了公共組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，而忽視了對(duì)組織的動(dòng)態(tài)面的研究。他們關(guān)注的重點(diǎn)是組織的結(jié)構(gòu)，以及如何分工，如何建立層級(jí)節(jié)制的體系，如何訂立法令規(guī)章及工作標(biāo)準(zhǔn)等，未看到如果法規(guī)、制度失之繁瑣，可能對(duì)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。第二，他們?cè)趶?qiáng)調(diào)組織的非人格化、理性化時(shí)，忽視了對(duì)人的主觀能動(dòng)性及多方面的需求的研究。把人簡(jiǎn)單

26、視為生產(chǎn)工具與經(jīng)濟(jì)動(dòng)物，忽視人的尊嚴(yán)與價(jià)值。第三，他們只將組織當(dāng)作一個(gè)封閉型的系統(tǒng)來(lái)研究，而沒(méi)有探討組織與其外在環(huán)境之間的相互關(guān)系、相互影響。 第四節(jié) 傳統(tǒng)公共組織的困境與變革 6.4.2傳統(tǒng)科層制組織的困境科層制組織的內(nèi)在缺陷科層制管理盛行于工業(yè)社會(huì)，它追求理性和效率，其目的是排除人的情感因素對(duì)組織運(yùn)行的影響，盡可能地消除偶然性，使公共組織成為一種客觀系統(tǒng)。這種管理方法力圖在無(wú)序中建立秩序，適應(yīng)了工業(yè)社會(huì)的需要。但是，其缺陷也是十分明顯的：科層制管理造就了一種剛性的官僚系統(tǒng)，就像一部機(jī)器，沒(méi)有靈活性和主動(dòng)精神，只有齒輪之間的被動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)。采用標(biāo)準(zhǔn)化的管理和服務(wù)，忽視人的差異性和多樣性。排除了競(jìng)爭(zhēng)

27、的必要與可能，組織成員照章辦事，墨守成規(guī)，以至造成得過(guò)且過(guò)、不負(fù)責(zé)任。依靠條塊分割的專(zhuān)業(yè)化單位來(lái)解決不斷出現(xiàn)的新老問(wèn)題，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊。第四節(jié) 傳統(tǒng)公共組織的困境與變革經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌推動(dòng)公共組織的變革政治制度的更迭導(dǎo)致公共組織的變革 國(guó)際環(huán)境的重大變化影響公共組織的變革 社會(huì)發(fā)展程度促進(jìn)或制約公共組織的變革 M1M2M4M36.4.3公共組織的變革1公共組織變革的主要?jiǎng)右?innovation第四節(jié) 傳統(tǒng)公共組織的困境與變革6.4.3公共組織的變革公共組織變革的目標(biāo)(1)公共組織對(duì)外在環(huán)境的適應(yīng)力、改造力公共組織對(duì)外在環(huán)境的適應(yīng)力就是適應(yīng)環(huán)境需要的能力。公共組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)、動(dòng)態(tài)

28、過(guò)程都要順應(yīng)客觀環(huán)境的現(xiàn)狀及發(fā)展變化規(guī)律。公共組織機(jī)構(gòu)的組成方式、職責(zé)權(quán)限、工作程序、工作方法的設(shè)定都要立足于環(huán)境系統(tǒng)的要求，組織的各項(xiàng)調(diào)整和變革都不能與客觀環(huán)境的發(fā)展規(guī)律相違背。公共組織對(duì)外在環(huán)境的改造力是指在適應(yīng)外部環(huán)境的同時(shí)，能動(dòng)地影響外部環(huán)境，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。為此，首先必須充分利用外在環(huán)境變化帶來(lái)的機(jī)會(huì)，把握時(shí)機(jī)，采取各種相應(yīng)的措施和方法引導(dǎo)外部環(huán)境向著好的方向發(fā)展。其次，應(yīng)充分利用外部環(huán)境中的種種客觀規(guī)律，順應(yīng)各方面事物的自然發(fā)展過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)公共組織的目標(biāo)。(2)公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性這包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：第一，理順公共組織自身的工作秩序。按照公共組織的整體目標(biāo)科學(xué)地劃分各層級(jí)、各

29、部門(mén)、各單位的職、責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，使這些關(guān)系得到合理組合，既有嚴(yán)格明確的分工，又有和諧良好的合作，形成一個(gè)科學(xué)的、協(xié)調(diào)有序的系統(tǒng)。第二，理順組織與個(gè)人的關(guān)系。把組織成員的個(gè)人目標(biāo)納入到組織的目標(biāo)體系之中，增強(qiáng)組織成員對(duì)組織目標(biāo)的認(rèn)同和支持程度，加強(qiáng)組織目標(biāo)對(duì)成員的激勵(lì)、約束作用。使成員個(gè)人目標(biāo)與組織目標(biāo)達(dá)到一種相互交融、相互促進(jìn)的效果，使組織成員能通過(guò)組織目標(biāo)的達(dá)成來(lái)得到個(gè)人的全面發(fā)展，使其在生理、安全、社會(huì)、自尊和自我實(shí)現(xiàn)這5個(gè)層次的需求上均能得到合理的滿(mǎn)足。 公共組織職能的變革 公共組織結(jié)構(gòu)的變革 公共組織權(quán)力關(guān)系的變革 縱向結(jié)構(gòu)職能分化程度 職能行使方式 作用領(lǐng)域橫向結(jié)構(gòu)Click to

30、 add Title還權(quán)社會(huì)橫向分權(quán)縱向集權(quán)分權(quán)相互融合Text in here變革公共組織123第四節(jié) 傳統(tǒng)公共組織的困境與變革職能作用領(lǐng)域 職能作用性質(zhì) 6.4.3公共組織的變革公共組織變革的主要內(nèi)容 本章小結(jié)現(xiàn)代社會(huì)中的組織主要包括公共組織和非公共組織。公共組織是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的，提供公共服務(wù)為基本職能的社會(huì)組織。公共組織與非公共組織的活動(dòng)目的不同，為社會(huì)所提供的服務(wù)不同，管理對(duì)象不同，活動(dòng)的依據(jù)也不相同。為了充分發(fā)揮自身功能，公共組織必須建立合理的組織結(jié)構(gòu)。公共組織結(jié)構(gòu)有縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)，縱向結(jié)構(gòu)形成公共組織的層級(jí)制，橫向結(jié)構(gòu)形成公共組織的職能制。公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式有直線制、職能制、直線職能制和矩陣制。政府是公共管理的主要組織依托，政府具有合法性和強(qiáng)制性，負(fù)有提供公共服務(wù)的主要責(zé)任。隨著社會(huì)生活的復(fù)雜化和多樣化，為了有效地彌補(bǔ)政府功能的不足，非政府公共組織逐漸成為公共管理的重要組織形式?？茖又剖且环N采用嚴(yán)格的規(guī)章制度來(lái)約束公共組織成員的行為，以高效完成工作任務(wù)的管理方法。它