論國家建設項目工程合同管理與審計監(jiān)督問題

1、論國家建立工程工程合同管理與審計監(jiān)視問題近年來國家加大對西部地區(qū)的開發(fā)投入，有力地促進了國家建立工程的建立。為確保國家建立資金合法、有效地使用，加強對國家建立工程的合同管理及審計監(jiān)視具有重要的意義，兩者從不同的角度構(gòu)成對建立工程進展監(jiān)管。但由于建立工程具有投入大、建立周期長、建立過程需要多個單位共同完成及工程專業(yè)性較強等特性，給建立合同的管理及審計監(jiān)視帶來難度。由于建立工程合同內(nèi)容的復雜性，合同簽定難以完善，加之合同約定的內(nèi)容與實際施工結(jié)果一般都存在差異，因此。產(chǎn)生工程合同糾紛普遍發(fā)生。同時國家建立工程的出資人是國家，在利益方面存在國家、企業(yè)、個人三個方面的利益關(guān)系，這種利益格局本身存在損害國

2、家利益的可能，加上建立領域存在的不標準行為及腐敗現(xiàn)象，國家建立工程中存在利用形式合法，但合同內(nèi)容或合同執(zhí)行結(jié)果可能損害國家利益的建立工程合同，到達侵吞國家資產(chǎn)的目的。這一現(xiàn)象在建立領域中普遍存在，其損害國家利益的程度是觸目驚心的。對此，國家審計機關(guān)依法對國家建立工程進展審計，充分利用法律根據(jù)加強對國家建立工程的審計監(jiān)視。2022年5月，中央電視臺?今日說法?欄目以?到底該給多少錢?為題對四川省南充市政府投資建立的北環(huán)公路工程結(jié)算問題進展了報道，北環(huán)公路開工決算經(jīng)建立單位與施工單位審定為378萬元，雙方簽字蓋章。當?shù)貙徲嫴块T審定該工程開工決算應為277萬元，核減101萬元。電視欄目專家認為應按建

3、立單位與施工單位簽字的378萬元付款，認為系雙方當事人真實意思的表示，根據(jù)?合同法?該合同合法有效。市中級法院斷定以378萬元進展結(jié)算，未能采用審計決定辦理工程結(jié)算，致使國家資產(chǎn)遭到損失。事后，檢察院根據(jù)審計部門查出的虛報工程量、高估冒算等線索立案偵察，最終將建立單位與施工單位利用合同損害國家利益的犯罪分子依法處理。又據(jù)報道，國家重點建立工程粵海鐵路建立公司，通過弄虛作假，虛擬建立工程合同，套取國債建立資金657萬元，同時利用變更設計補充合同，進步材料價格套取轉(zhuǎn)移建立資金，損害國家利益。由此個案引出對國家建立工程中合同簽定及合同執(zhí)行與審計監(jiān)視權(quán)威性的考慮。本文重點針對國家建立工程中存在的建立工

4、程合同形式合法，從合同上不能直接斷定其為無效合同，但執(zhí)行結(jié)果那么可能損害國家利益。提出國家審計機關(guān)對國家建立工程施行審計監(jiān)視與司法機關(guān)在審理國家建立工程合同糾紛時，如何銜接?中華人民共和國合同法?、?中華人民共和國審計法?、?中華人民共和國民事訴訟法?的有關(guān)規(guī)定，使其起到互相補充、互相根據(jù)的作用，最大限度的發(fā)揮法律效率。而不是片面理解上述法律，甚至將?中華人民共和國合同法?與?中華人民共和國審計法?對立起來，否那么會產(chǎn)生嚴重的錯誤結(jié)果，從而導致執(zhí)法主體對同一執(zhí)法事項的不同執(zhí)法結(jié)論。一、對建立工程合同主體合法性的認定當前，國家審計機關(guān)在對國家建立工程進展審計時，發(fā)現(xiàn)建立領域較為普遍地存在建立工程

5、合同主體與合同執(zhí)行主體不一致，即建立領域中的掛靠、轉(zhuǎn)包、違法分包等行為。?中華人民共和國建筑法?規(guī)定：制止施工企業(yè)超越本企業(yè)資質(zhì)等級答應的業(yè)務范圍承包工程，制止其他單位使用本單位的資質(zhì)證書、營業(yè)執(zhí)照以本企業(yè)的名義承接工程。施工單位為躲避這一法律規(guī)定，采取無施工資質(zhì)或低施工資質(zhì)的施工單位利用掛靠高施工資質(zhì)施工單位，簽訂施工合同，承接施工任務。以致當前建立領域存在一種普遍現(xiàn)象即：一級施工隊伍中標，二級施工隊伍簽合同，三級施工隊伍甚至無等級施工隊伍施工。根據(jù)?中華人民共和國合同法?規(guī)定，合同當事人應具有相應的民事權(quán)利和民事行為才能。施工企業(yè)的民事行為才能詳細表達在其施工資質(zhì)施工裝備、施工技術(shù)構(gòu)造、企

6、業(yè)信譽、企業(yè)業(yè)績等施工才能上。由于掛靠方式的出現(xiàn)，合同簽定單位具有相應的民事行為才能，擔實際承建單位卻不具備相應的施工資質(zhì)及完成建立任務的才能，于是建立過程中，建立工程糾紛增多，國家建立工程遭到一定的損失。根據(jù)?中華人民共和國合同法?規(guī)定，合同主體不合格那么所訂合同為無效合同。但人民法院在審訊建立工程糾紛時，片面強調(diào)合同簽定主體資格的合法形式而無視了合同施行主體的本質(zhì)，不合格的合同施工主體得到事實上的成認。掛靠單位的成在，其結(jié)果直接影響建立工程質(zhì)量和建立工程造價，損害的是國家利益。建立工程合同條款的簽定，要求具有較強的工程專業(yè)知識，到達合同條款合理。由于施工單位長期從事工程施工工作，具有較豐富

7、的工程結(jié)算經(jīng)歷，如在工程量清單報價中采取不合理的不平衡報價，易于在合同中有意識地埋下伏筆，使之在工程結(jié)算中有利于施工企業(yè)。而建立單位往往在工程結(jié)算經(jīng)歷方面處于弱勢地位，不能在訂立合同時有效防止不利因素的產(chǎn)生。同時由于法院在審理此類工程結(jié)算糾紛時，重點審查合同主體是否合格、合同內(nèi)容是否合法、合同意思表示是否真實，在此根底上更多的強調(diào)合同的有效性，由于法院本身不具備這方面的工程專業(yè)知識，難以從專業(yè)技術(shù)方面發(fā)現(xiàn)合同結(jié)算中存在損害國家利益的問題，從而容易作出不利于建立單位的判決，而最終損害了國家的利益。由于國家建立工程的出資人是國家，在利益方面存在國家、企業(yè)、個人三個方面的利益關(guān)系，這種利益格局本身存

8、在損害國家利益的可能。加上建立領域中建立市場不健全，不標準行為、腐敗行為的存在，建立單位、監(jiān)理單位、設計單位、施工單位從自身利益出發(fā)，共同串通以不法手段損害國家利益粵海鐵路建立工程就是典型事例。在這種狀況下，建立單位即國家利益的代理人所簽定的建立工程合同就很難代表國家的真實意思。人民法院在審理局部國家建立工程工程結(jié)算糾紛案中，偏面強調(diào)合同是當事人雙方真實意思的表示，為維護合同形式上的合法性，那么可能作出損害國家利益的判決結(jié)果。國家審計是對建立各方履行合同情況進展監(jiān)視，是維護合同雙方的合法權(quán)益的，只要各方完成合同所規(guī)定的內(nèi)容、義務，審計機關(guān)必然要確保各方享受合同規(guī)定的合法權(quán)益。但是，對于合同履行

9、過程中的弄虛作假、高估冒算等惡意串通行為，審計機關(guān)必然要擠悼“水分，維護國家利益，維護施工單位的合法權(quán)益，而非不法利益，這才是國家與施工單位的“真實意思的表示。最高人民法院2001民一他字第2號司法解釋規(guī)定：只有在合同明確約定以審計結(jié)論作為結(jié)算根據(jù)或合同的約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計結(jié)論作為判決的根據(jù)。高院的這一規(guī)定從法律上為國有資產(chǎn)的流失翻開了缺口，同時也使?中華人民共和國合同法?與?中華人民共和國審計法?對立起來，產(chǎn)生了錯誤的后果。?中華人民共和國審計法?第23條規(guī)定，國家審計機關(guān)對國家建立工程進展審計監(jiān)視。檢查其投資活動的真實性、合法性和效益性，以保證國有資產(chǎn)的平安、完好

10、。從法律上明確審計機關(guān)對國家建立工程審計的合法性，這種審計監(jiān)視權(quán)而非合同約定的權(quán)利。因此，高院的司法解釋從程序上、權(quán)限上都有悖于?中華人民共和國立法法?的規(guī)定，從內(nèi)容上也違犯了?中華人民共和國審計法?規(guī)定的固定資產(chǎn)投資審計的職能。二、對國家建立工程依法審計，充分利用法律根據(jù)加強審計監(jiān)視對局部國家建立工程審計結(jié)果與法院判決結(jié)果不一致的問題，有其法律互相不完善或沖突的因素，需要國家立法部門加以進一步明確或完善，同時也存在依法行政時對法律法規(guī)的理解及運用策略問題。這些都需要在詳細工作中加以解決。從法律上說同一事實情況出現(xiàn)法院與審計機關(guān)結(jié)論不一致，其根本在于?中華人民共和國合同法?屬民法范疇，是調(diào)整平

11、等主體之間社會關(guān)系的法律，其根本原那么是意思自治、私法神圣。而?中華人民共和國審計法?屬行政法范疇，是公法。在司法理論中，司法部門更強調(diào)私法優(yōu)先。同一法律事實在同時涉及運用公法與私法時，終究是公法優(yōu)先還是私法優(yōu)先，在立法界還存在爭論。因此，上述問題的解決需要立法機關(guān)從法律的權(quán)威性上加以界定才能得以根治。本人認為，行政法律是國家機器正常、高效運轉(zhuǎn)的保障，國家機器的正常運轉(zhuǎn)是民事法律關(guān)系得以安康開展的前提，從此意義上說公法優(yōu)先是必然。從法權(quán)的意義上說，國家利益是高于一切的，國家建立工程的建立方是國家利益的代表，國家審計機關(guān)是國家利益的法定監(jiān)視部門，司法機關(guān)在審理國家建立工程合同糾紛時，應充分根據(jù)具

12、有法律效力的審計結(jié)論和審計決定作出判決，而不是置審計結(jié)論和審計決定而不顧，從而真正表達國家利益高于一切。銜接?中華人民共和國合同法?、?中華人民共和國審計法?、?中華人民共和國民事訴訟法?，相應修改或完善相關(guān)條款，以起到互相補充、互相根據(jù)的作用，最大限度的發(fā)揮法律效率。根據(jù)?中華人民共和國合同法?第44條規(guī)定依法成立的合同，自成立時生效。法律、行政法規(guī)規(guī)定應當辦理批準、豋記等手續(xù)生效的，按照其規(guī)定。，同時第127條規(guī)定：工商行政管理部門和其他有關(guān)行政主管部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi)，按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對利用合同危害國家利益、社會公共利益的違法行為，負責監(jiān)視處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

13、據(jù)此可以看出，?中華人民共和國合同法?把某些詳細合同的生效權(quán)限已經(jīng)讓渡給了其他法律的詳細規(guī)定。因此，完全可以通過修改?中華人民共和國審計法?，增加條款：對涉及國家重大利益的建立工程的合同，應當經(jīng)過國家審計機關(guān)的批準后生效。根據(jù)?中華人民共和國審計法?第23條、第40條、第45條和?審計法施行條例?第21條的規(guī)定，審計機關(guān)作為審計行政主管部門，有權(quán)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對利用合同危害國家利益的違法、違規(guī)行為，依法進展處理、處分。在國家建立工程中，審計決定作為一種特殊的行政強迫行為，應在民事訴訟中明確其法律效力。在民事法律中，應明確審計決定在民事訴訟中具有的法律效力和法律地

14、位，詳細表達為民事審訊程序中，強調(diào)審計決定的證據(jù)優(yōu)先原那么，審計決定在民事審訊中應作為當然的有效證據(jù)，除非有相反的證據(jù)足以推翻審計機關(guān)的決定，否那么不能改變審計決定作為強迫行為的法律效力。在現(xiàn)階段，有效運用?中華人民共和國審計法?、?中華人民共和國合同法?，盡量減少法律運用中產(chǎn)生的不必要的沖突。審計法賦予了審計部門有權(quán)審查國家建立工程工程結(jié)算的權(quán)利，為保護國家財產(chǎn)給予了法律保證。合同法賦予了合同雙方共同遵守合同條款，維護合同雙方的合法經(jīng)濟利益的法律保證。在合同雙方都嚴格遵守國家法律法規(guī)的前提下，?中華人民共和國合同法?和?中華人民共和國審計法?產(chǎn)生的法律效果是一致的。但是在合同有效條件下，由于

15、建立工程結(jié)算的特殊性，合同結(jié)果可能存在違法違規(guī)問題，這時，審計決定與法院判決可能產(chǎn)生不同的法律結(jié)果。這在詳細審計實務中如何策略運用法律、法規(guī)，是應該引起充分注意的。根據(jù)?中華人民共和國合同法?第52條規(guī)定：一方以欺詐、脅迫的手段訂立的合同，損害國家利益的合同；惡意串通、損害國家、集體或第三人利益的合同；以合法形式掩蓋非法目的的合同；損害社會公共利益的合同；違背法律、行政法規(guī)的強迫性規(guī)定的合同，均屬于無效合同范疇。無效合同是不發(fā)生合同當事人所期待的法律效力的合同。對無效合同，審計部門不宜超前下達審計決定，應先由人民法院對合同認定無效，審計部門根據(jù)審計事實依法作出審計決定，按審計決定執(zhí)行，防止在合

16、同尚未宣告無效的前提下，產(chǎn)生審計決定與合同有效性的沖突，造成審計決定難以執(zhí)行。但在詳細的審計實務中，更多遇到的是合同合法但合同局部條款不合規(guī)、不合理或合同執(zhí)行結(jié)果存在損害國家利益的行為，對局部條款不合規(guī)、不合理的合同，審計過程中應要求建立單位提請法院變更不合規(guī)、不合理的合同條款，以致變更后的合同與按國家規(guī)定審計的審計結(jié)果一致，以利于審計決定的順利執(zhí)行。對合同中明確規(guī)定是以固定價格進展結(jié)算的，假如審計結(jié)果說明合同執(zhí)行結(jié)果存在損害國家利益的，審計決定應側(cè)重于揭露合同執(zhí)行過程中存在的問題，對其造成的損失其責任應由建立單位承當，審計決定不宜強迫施工等單位執(zhí)行，從而防止審計決定與合同履行產(chǎn)生直接沖突。三

17、、標準國家建立工程的審計程序，發(fā)揮審計監(jiān)視作用認真分析當前局部國家建立工程的審計決定與人民法院判決的結(jié)果不一致現(xiàn)象，實際上不是審計執(zhí)行國家法律法規(guī)方面或?qū)徲嫻ぷ髻|(zhì)量上存在問題，更多的是審計執(zhí)法程序上不合規(guī)，導致審計決定在人民法院判決工程決算糾紛中未能得到采用。審計程序不合規(guī)主要表如今審計機關(guān)在對建立工程審計過程中，僅對建立單位一方下達審計通知書，未考慮到國家建立工程審計的特殊性，未對與建立工程工程結(jié)算相關(guān)的施工、監(jiān)理、設計、供貨等單位下達相應的審計通知書，由于最終審計決定要求建立單位、施工、設計、監(jiān)理等相關(guān)單位共同執(zhí)行才能完成，而非建立單位一方執(zhí)行即可，因此，僅對建立單位一方下達審計通知書，在

18、審計決定執(zhí)行主體上產(chǎn)生了法律偏向，導致審計決定不能得到有效地執(zhí)行，甚至產(chǎn)生行政訴訟。當產(chǎn)生行政訴訟時，人民法院更多的是從審計執(zhí)法程序上來認定審計決定的合法性，從而導致法院判決與審計決定不一致的結(jié)果。在當前國家法律法規(guī)尚未修改前，充分利用地方立法來保證審計對國家建立工程合同中約定的違背工程結(jié)算規(guī)定或合同執(zhí)行結(jié)果損害國家利益的監(jiān)視作用。對建立單位來說，并非所有承當國家建立工程的建立單位都很懂得和掌握建筑工程、安裝工程等專業(yè)性極強的專業(yè)知識，這樣難免在建立工程招投標、概算、設計、施工等方面產(chǎn)生破綻，而給國家造成損失。由于這種損失具有較大的隱蔽性，易被外表形式合法的合同所掩蓋。對此，加強對國家建立工程的審計監(jiān)視就更顯必要。在當前狀況下，可考慮各地審計機關(guān)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，積極向本級政府建議，由地方立法在本行政區(qū)域內(nèi)，規(guī)定國家建立工程的工程結(jié)算必須經(jīng)審計機關(guān)審計，其審計結(jié)論作為雙方辦理工程款結(jié)算的根據(jù)，將其納入必經(jīng)程