通用機(jī)場審批流程梳理及難點釋疑

1、通用機(jī)場審批流程梳理與難點釋疑一、通用機(jī)場行業(yè)現(xiàn)狀近幾年來，隨著通航產(chǎn)業(yè)逐漸成為投資熱點，通用機(jī)場也得到各方青睞。各地政府規(guī)劃布局通用機(jī)場的積極性之高，在國務(wù)院38號文之后尤其顯著，敏銳的投資者早已在謀劃戰(zhàn)略藍(lán)圖，同時，傳統(tǒng)的地產(chǎn)拿地手法已經(jīng)難以保證項目的低地價和高盈利，而通航加地產(chǎn)模式則可以獨辟蹊徑。近幾年大家經(jīng)常從各種渠道看到或者聽到，某某省市規(guī)劃了多少個通用機(jī)場，某某企業(yè)與某某政府簽訂通用機(jī)場投資協(xié)議，某某通用機(jī)場項目隆重開工，等等，仿佛通用機(jī)場馬上就要遍地開花的感覺，到2020年建成2000個機(jī)場似乎也是易如反掌。但是，熱鬧喧囂之后，大部分機(jī)場項目卻遲遲沒有進(jìn)展，有的項目甚至拖延3年多

2、也沒有突破，有的項目看似動工了，卻只是做了個秀而已，甚至個別項目已經(jīng)建完了，卻始終不能取得合法手續(xù)。筆者掌握有類似情況的項目不下10個，考慮到大家都是有苦難言，而且每個項目存在的問題也不一樣，所以就不一一列舉了，最新統(tǒng)計目前取證和換證的通用機(jī)場加起來剛到91個，其中70多個是原有的機(jī)場，按此速度推算，如果沒有重大突破，到2020年實現(xiàn)500個通用機(jī)場的目標(biāo)，難度還是很大的。民航局為此連續(xù)發(fā)力，頻頻出臺政策，一方面放松通用機(jī)場審批管制，一方面實施通用機(jī)場建設(shè)補(bǔ)貼，2017年還對三個通用機(jī)場的短途運(yùn)輸業(yè)務(wù)給予大額度資金補(bǔ)貼，令人備受鼓舞。但是，通用機(jī)場審批難的問題依然存在。二、通用機(jī)場審批問題分析

3、仔細(xì)分析上述項目的來龍去脈，可以發(fā)現(xiàn)，除了個別在項目資金以及合作模式出現(xiàn)問題外，絕大部分機(jī)場項目的問題都是出在機(jī)場手續(xù)審批方面。我曾經(jīng)梳理過，一個通用機(jī)場項目從正式啟動到最后取證，大的環(huán)節(jié)有55個，其復(fù)雜程度可以想象。本文不討論各個管理體系的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、流程不一致的問題，單從投資方角度來分析，有幾種具體表現(xiàn)，一是對通用機(jī)場項目的審批流程不了解，對軍方、民航的報批規(guī)定不熟悉，按照一般的建設(shè)項目走流程，過程中走了很多彎路；二是項目團(tuán)隊對通用航空尤其是機(jī)場業(yè)務(wù)不專業(yè)，或者沒有聽取專業(yè)人員的意見，導(dǎo)致很多環(huán)節(jié)不符合軍民航管理規(guī)范，影響審批以及取證，突出表現(xiàn)在場址不可行、空域不可用等方面；三是片面依賴單

4、一顧問，很多通用機(jī)場項目業(yè)主方都會通過各種渠道聘請退役退休或者轉(zhuǎn)業(yè)的軍民航高層人員做項目顧問，這些顧問有一定的行業(yè)經(jīng)驗和人脈資源，在項目初期可以發(fā)揮很好的作用，但是，通用機(jī)場項目是系統(tǒng)工程，涉及到軍方、民航、地方政府多個管理系統(tǒng)，軍方系統(tǒng)縱向有場站、指揮所、基地、戰(zhàn)區(qū)、空軍（海航）、聯(lián)參，橫向有作戰(zhàn)、航管、戰(zhàn)場等部門，民航系統(tǒng)縱向有監(jiān)管局、管理局、空管分局、空管局，橫向目前簡化后至少包括機(jī)場、計劃、航務(wù)、空管、氣象、空防等處室，建設(shè)管理還涉及到民航質(zhì)監(jiān)站，電臺還涉及到民航局無委會，地方政府縱向倒是不多，橫向涉及到的部門包括不下10個。以上各個部門在不同的環(huán)節(jié)都要參與項目審批，而且很多環(huán)節(jié)是有先

5、后順序甚至相互制約的，這樣一個系統(tǒng)工程，單靠一兩個顧問是解決不了問題的，個別不負(fù)責(zé)任的顧問有可能會導(dǎo)致項目走進(jìn)死結(jié)，突出的現(xiàn)象是一味找關(guān)系，甚至找到通天高層，但是，實際卻沒有什么效果，畢竟機(jī)場審批不是哪一個領(lǐng)導(dǎo)一句話就可以批準(zhǔn)的，而且以上壓下，是大忌，相信大家能理解。四是普遍存在先暫后奏現(xiàn)象，報批麻煩我就先建，結(jié)果造成很多機(jī)場項目需要返工、補(bǔ)手續(xù)，有的項目因為存在空域有矛盾、凈空有障礙等天生缺陷，根本不可能獲得批準(zhǔn)，更嚴(yán)重的，山東某通用機(jī)場項目甚至因為觸犯了土地管理紅線而驚動了國務(wù)院。就算是進(jìn)展相對順利的項目，業(yè)主方也普遍感覺審批困難，甚至頭緒凌亂?？偲饋碚f，一提到通用機(jī)場報批，大家共同的感覺

6、就是一個字：難。三、通用機(jī)場項目審批流程通用機(jī)場與一般建設(shè)項目的不同之處，一是通用機(jī)場與國防軍事密切相關(guān)，既要考慮空中，也要考慮地面，既涉及軍方，也涉及民航；二是項目土地占用量大，資源稀缺性以及投資密集性特點更明顯，地方立項所涉及的工作量大；三是通用機(jī)場自身行業(yè)特性對投資方和運(yùn)營方的專業(yè)能力要求更高。筆者所帶領(lǐng)的團(tuán)隊近幾年先后辦理了四個通用機(jī)場取證手續(xù)，也參與了很多項目的籌建過程，取得了一些經(jīng)驗，也有不少的教訓(xùn)，在此愿意一并總結(jié)并從技術(shù)層面與大家分享通用機(jī)場審批流程。1、啟動階段無論是地方政府，還是投資者，在決定啟動或者投資通用機(jī)場項目的時候，要做項目必要性評估。這個評估不是簡單采用可研報告的

7、套路，把美國和中國的差距擺出來，把各級部門的鼓勵政策羅列出來，然后就得出結(jié)論項目是必要的，而是要做一個SWOT評估，從優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇、挑戰(zhàn)等多個角度來進(jìn)行分析，最后明確在這個區(qū)域建機(jī)場是不是真正有必要，建好了之后能不能發(fā)展甚至能不能生存，投資者有沒有能力做好這個項目，等等。如果這些問題從一開始就得到了肯定答案，那么這個項目就是樂觀的，否則，就會埋下隱形炸彈。對于通用機(jī)場項目的啟動階段，更關(guān)鍵的問題是可行性，拋開土地利用價值和項目運(yùn)營不說，一是要看空域可行性，包括與周邊機(jī)場尤其是軍用機(jī)場的距離和位置關(guān)系，軍方有明確的規(guī)定，不展開說了；二是要看凈空可行性，包括地形地勢、障礙物等，這是影響機(jī)場安全

8、和運(yùn)行效率的關(guān)鍵因素；三是要看地面可行性，包括氣象、水文、地震、電力、交通、文物、礦產(chǎn)以及土地性質(zhì)，每一個環(huán)節(jié)都有可能存在根本性的不可行因素。這些問題，都要通過專業(yè)人員參與場址預(yù)選來做出基本判斷，才可以進(jìn)行下一步工作。從政府角度來說，如果某機(jī)場項目已經(jīng)納入省政府通航發(fā)展布局規(guī)劃，那前期工作可以很快啟動，如果沒有，則應(yīng)盡快申請規(guī)劃修編，將本地通用機(jī)場項目納入省政府規(guī)劃。這項工作，在未來將更加重要，因為軍方管理部門正在考慮統(tǒng)一審批政府規(guī)劃而不再受理單一項目申請。從投資者角度來講，一旦確定了要到某地政府投資通用機(jī)場之后，就要編制項目申請報告，向政府主管部門提出申請。一般來講，地方政府的通用機(jī)場項目主

9、管部門主要是發(fā)改部門，個別地方是由招商、交通部門接洽前期工作，但無論是什么渠道，到最后都是發(fā)改部門辦理審批流程。項目申請報告比可研報告深度淺，更加簡單明了，主要目的是說服當(dāng)?shù)卣J(rèn)可投資者的能力和投資計劃，政府分管領(lǐng)導(dǎo)會召集各個部門進(jìn)行討論，提出意見報主要領(lǐng)導(dǎo)，之后通過政府辦公會議或者專題會議形式通過，然后政府和投資方簽訂投資協(xié)議，這就相當(dāng)于領(lǐng)到了通行證，項目正式啟動。地方政府流程以及投資協(xié)議商定不是我要提及的重點，后續(xù)幾個環(huán)節(jié)也不再贅述。2、選址階段項目正式啟動之后就是委托選址和選址報批。根據(jù)民航局去年發(fā)布的通用機(jī)場分類管理辦法以及后續(xù)的官方宣貫，在通用機(jī)場的選址報告環(huán)節(jié)，把原先的場址分析報

10、告和選址階段航行服務(wù)研究報告進(jìn)行了合并，改為場址說明材料，在深度要求上做了簡化，單一場址也可以進(jìn)行報告編制。但是在實際執(zhí)行過程中，由于同時具備選址報告和航行服務(wù)研究報告編制資質(zhì)的機(jī)構(gòu)不多，合并編寫報告的經(jīng)驗不足，因此基本上還是需要分別委托。另外，委托編制選址報告，不等于業(yè)主方?jīng)]有責(zé)任了，考慮到與當(dāng)?shù)馗鱾€部門的協(xié)調(diào)便利性，基礎(chǔ)資料的收集必須依托業(yè)主方來完成。選址階段涉及到的基礎(chǔ)資料很多，設(shè)計院會提供清單，這里不展開說，需要提醒的是地形圖、氣象資料等往往需要花錢測繪或者購買；電力、通信鐵塔以及高鐵、高速等基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃也要認(rèn)真對接，一旦疏忽，會出現(xiàn)這邊機(jī)場開工，對面鐵塔、高鐵也在開工的現(xiàn)象，對機(jī)場

11、的凈空造成嚴(yán)重破壞；歷史悠久地區(qū)還要注意地下文物情況，一旦疏忽，機(jī)場開工后，因為挖到古墓造成機(jī)場選址作廢的案例也有的。選址階段的另外一項工作是選址報批，這是整個項目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須周密考慮，妥善安排。地方手續(xù)不再提及，軍方手續(xù)首先要提供省政府的申請函，附選址報告，報送戰(zhàn)區(qū)空軍參謀部，具體由作戰(zhàn)部門會同航管部門進(jìn)行圖上作業(yè)和現(xiàn)場踏勘，提出意見后上報空軍和聯(lián)合參謀部，得到批準(zhǔn)后，戰(zhàn)區(qū)空軍參謀部與省政府簽署通用機(jī)場建設(shè)協(xié)議，航管部門牽頭劃設(shè)空域。民航手續(xù)可以由業(yè)主方向地區(qū)管理局提報申請，附選址報告和航行分析報告，抄送民航省監(jiān)管局，地區(qū)管理局機(jī)場處牽頭，會同有關(guān)處室或者委托省監(jiān)管局對應(yīng)處室進(jìn)行現(xiàn)場探勘

12、，必要時采取委托評審方式，對場址可行性提出結(jié)論，對選址報告和航行分析報告提出補(bǔ)充和完善要求，提交補(bǔ)充材料后，各處室會簽意見，地區(qū)管理局出具場址審查意見。容易出問題的，主要是在這個階段。突出表現(xiàn)一是選址報告質(zhì)量不過關(guān)：一分錢一分貨的道理誰都懂，可很多業(yè)主方還是貪圖便宜，不說了；二是軍民航管理部門沒找對人：每個環(huán)節(jié)的牽頭單位是不一樣的，燒香要找到正神，也不說了；三是有問題沒主動協(xié)調(diào)：這個要多說幾句，由于涉及到的部門太多了，基本上所有的機(jī)場項目都或多或少有問題，就算沒問題，也可能與某機(jī)場或者某空域存在影響。我現(xiàn)在最擔(dān)心的是參加軍民航空域協(xié)調(diào)會，如果沒有事先溝通和認(rèn)真協(xié)調(diào)，會議上各單位吵架的情形是不可

13、避免的，畢竟新機(jī)場投入運(yùn)行后要么影響A機(jī)場，要么影響B(tài)機(jī)場，就算沒有影響，你這個項目的出現(xiàn)也會給C單位帶來麻煩，總之，你要主動一點，坦誠一點，人家自然會愿意幫你的。3、立項階段這個階段主要是地方手續(xù)，根據(jù)民航局簡化管理的要求，這個手續(xù)在民航部門原則上是可以省略。但是，很多地方政府立項依然要求聽取民航地區(qū)管理局意見，否則不予批準(zhǔn)立項。另外，如果這個通用機(jī)場項目要申請民航專項資金補(bǔ)貼，那么，沒有地區(qū)管理局在項目立項階段的意見，這個補(bǔ)貼申請就缺乏依據(jù)啊。所以，部分地區(qū)管理局出臺的通用機(jī)場管理辦法又把項目申請環(huán)節(jié)加上了。這個環(huán)節(jié)還有一個問題困擾業(yè)主方，民航地區(qū)管理局只審查專業(yè)工程部分的項目申請，而地方

14、立項則是對整個項目的審查。實踐中經(jīng)常出現(xiàn)一個立項審查會議，地方部門和民航部門拿兩個本子的場面，這樣的項目如何寫立項報告，評審會議怎么開，里邊的道道兒挺多。立項批復(fù)后，按照原先的管理辦法，要同步開展的工作包括機(jī)場名稱審批、電臺臺址與頻率審批、氣象場報備，按照最新的規(guī)范，前兩項手續(xù)不需要辦理了。4、設(shè)計階段這個階段主要的問題有三個，一是要委托專業(yè)的設(shè)計機(jī)構(gòu)，這方面的錢值得花；二做好民航工程和民建工程的設(shè)計對接；三是自己要清楚要建什么樣的機(jī)場?？偲饋碇v有幾個原則，專業(yè)性：要符合行業(yè)規(guī)范，可千萬別不好用；擴(kuò)展性：要預(yù)留擴(kuò)展空間和升級裕度；實用性：華而不實的設(shè)施盡量少，能賺錢的設(shè)施盡量多。5、建設(shè)階段這

15、個階段要注意的幾個事項，一是招投標(biāo)，如果有國有投資或者要申請建設(shè)補(bǔ)貼，必須要走招投標(biāo)流程，而且，民航地區(qū)管理局原則上要求走行業(yè)招投標(biāo)流程，至少民航專業(yè)工程和設(shè)備是這樣的，對此，業(yè)主方要事先溝通好；二是民航質(zhì)監(jiān)，有的管理局對民營企業(yè)投資的通用機(jī)場項目不強(qiáng)制要求辦理民航質(zhì)監(jiān)手續(xù)，但是，經(jīng)驗告訴我們，能做還是盡量做，畢竟這道手續(xù)是為業(yè)主方把控質(zhì)量和消除風(fēng)險的，有些風(fēng)險，工程監(jiān)理部門是不專業(yè)的；三是與各個管理部門保持密切聯(lián)系，尤其是拆遷工作對接、與地方施工企業(yè)（地頭蛇）協(xié)調(diào)、與消防部門配合等等，稍不注意，就會出大事，這方面的教訓(xùn)太多了；四是對周邊障礙物的處理和控制，比如鐵塔、樹木、高壓線等，要按照設(shè)計

16、圖紙和凈空控制規(guī)范進(jìn)行拆除、降高、遷移等，同時也要注意不要有新的障礙物出現(xiàn)。6、驗收與取證總結(jié)做過的多個項目，個人認(rèn)為這個階段是最辛苦的，甚至我都不愿意去回憶，我相信團(tuán)隊里的每一個人都深有體會，我打算就這個階段的工作，單獨寫一篇材料與大家分享。先簡單提醒幾個事情，一、建設(shè)內(nèi)容與設(shè)備配置要符合立項報告和設(shè)計圖紙；二、竣工驗收和行業(yè)驗收可以同步；三、機(jī)場手冊寫你所做的，做你所寫的，不做的可以不寫；四、專業(yè)人員配置是有底限的，不要糊弄，非專業(yè)人員可以兼職，減少成本；五、有問題可以跟局方提前匯報，申請運(yùn)行偏離，千萬不要隱瞞甚至欺騙；六、軍方也要驗收，然后要開會并商簽管制保障協(xié)議；七、要有一支過硬的團(tuán)隊

17、，這個階段每一個環(huán)節(jié)都需要專人去盯；八、同步開展凈空保護(hù)工作，可以政府發(fā)文，可以人大立法，這項工作很重要，不需要多說。四、對通用機(jī)場項目業(yè)主方的建議1、要具備一定的常識首先，不是每個地方都可以建機(jī)場，與軍用機(jī)場、軍事設(shè)施的距離和方位是決定因素，在這些設(shè)施附近審批建機(jī)場基本不可能；其次，不是每一個政府都?xì)g迎通用機(jī)場，比如上海，多年來很多企業(yè)在上海市區(qū)謀劃通用機(jī)場都以失敗而收場，就連民航華東局下大力氣要復(fù)航的龍華機(jī)場，去年底也只是辦了個B類通用機(jī)場，能不能飛起來現(xiàn)在還是個問號，有人對上海市剛剛發(fā)布的2025新規(guī)劃提到的通航部分感到歡欣鼓舞，我卻認(rèn)為恰恰相反，勸大家早點放棄幻想，依拉伐歡迎儂；另外，

18、專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)收費一定不會太便宜，指望花個一、二十萬就拿到一份合格的選址報告，那是自欺欺人；最后，各個環(huán)節(jié)的審批時需要一定時間的，如果有人拍胸脯說3個月包你拿證，立馬讓他從你眼前消失。這些都是最起碼的常識，政府和投資人應(yīng)該具備基本的辨識能力。2、要對這個行業(yè)具備敬畏心通用機(jī)場項目不是有錢就可以做的，也不是有關(guān)系就能批的。作為投資人，首先要了解航空這個行業(yè)，了解基本的航空法規(guī)，要遵守行業(yè)規(guī)范，要把安全和規(guī)范放在首位，這一點很重要，無論軍方還是民航管理部門，都會判斷項目投資人的素質(zhì)和心態(tài)，他們擔(dān)心不合格的投資人會帶來不可控的風(fēng)險。3、誠實是解決問題的萬能鑰匙每個項目都會遇到不同的問題，如何取得管理

19、部門的理解和支持？請客送禮？酒場飯局？NO,NO,NO!革命不是請客吃飯，喝酒也不是解決問題的好辦法，其他不光彩的手段也是如此，管理部門不可能為你承擔(dān)風(fēng)險的。唯有主動匯報，積極溝通，多提建議，才能得到審批部門的理解，他們甚至?xí)鲃訛槟阆朕k法，因為你是認(rèn)真的，誠實的，他愿意幫你。4、創(chuàng)新是值得鼓勵的管理部門對通用機(jī)場的監(jiān)管政策，已經(jīng)從參考運(yùn)輸機(jī)場向放松管制降低標(biāo)準(zhǔn)的方向一再努力。在這種形勢下，投資人或者運(yùn)營者應(yīng)該積極謀求創(chuàng)新，比如空域優(yōu)化、人員兼職、設(shè)施替代、流程簡化等，有這樣的想法后，要主動與軍民航管理部門溝通，提出創(chuàng)新可行性，相信管理方會通情達(dá)理，支持創(chuàng)新。5、遇到困難要堅持每個流程都不是輕而易舉，