促進(jìn)我國流動人口基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的籌資機(jī)制研究

1、促進(jìn)我國流動人口根本公共衛(wèi)生效勞均等化的籌資機(jī)制研究促進(jìn)我國流動人口根本公共衛(wèi)生效勞均等化的籌資機(jī)制研究中國的戶籍制度，催生了特定的流動人口概念，同時，很多政策和管理系統(tǒng)的建構(gòu)也以戶籍制度為根據(jù)。在新型城鎮(zhèn)化背景下，中國流動人口面臨公共管理和公共效勞的均等享受、社會交融等現(xiàn)實(shí)需求。在我國根本公共衛(wèi)生效勞均等化改革進(jìn)程中，政府關(guān)注到了流動人口的效勞籌資問題，采用了以常住人口為基數(shù)核定籌資總額及責(zé)任分擔(dān)的籌資政策，對解決常住流動人口指納入常住人口統(tǒng)計口徑的非本地戶籍人口效勞均等利用奠定了良好根底，但目前，短期流動人口籌資政策仍有欠缺，不利于效勞的均等利用，阻礙了公共衛(wèi)生效勞的均等化進(jìn)程?；I資政策是

2、推進(jìn)根本公共衛(wèi)生效勞均等化的制度基石。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，財政收入增速的逐步放緩與民生支出需求持續(xù)增長之間的矛盾將日益突出，如何優(yōu)化籌資機(jī)制設(shè)計、提升籌資政策安排的有效性，對加快實(shí)現(xiàn)國家根本公共效勞均等化供應(yīng)的戰(zhàn)略目的意義重大且緊迫。本文期望通過對流動人口及其根本公共衛(wèi)生效勞籌資現(xiàn)狀的梳理，分析流動人口根本公共衛(wèi)生效勞籌資政策中存在的缺陷或可改良的空間，結(jié)合國際經(jīng)歷和我國相關(guān)體制背景，提出完善我國流動人口根本公共衛(wèi)生效勞籌資機(jī)制的對策建議。一、文獻(xiàn)綜述流動人口公共效勞的均等化供應(yīng)是世界各國面臨的難題，國內(nèi)外的相關(guān)研究均主要致力于分析制約流動人口公平利用公共效勞的障礙與解決機(jī)制。由于人口管理制度

3、的根本差異，國外一般沒有流動人口這一概念，與之特征相近的人口概念是不規(guī)那么移民Irregularigrants和非登記移民Unduentedigrants，相關(guān)研究主要本文由論文聯(lián)盟.LL.搜集整理是對其享受衛(wèi)生效勞權(quán)益的障礙及解決機(jī)制進(jìn)展調(diào)查和研究。如：克里斯塔hrista等研究了歐洲非規(guī)那么移民的精神安康效勞的供應(yīng)問題，認(rèn)為供應(yīng)資源缺乏是非規(guī)那么移民享受精神安康權(quán)益的主要障礙。德沃林Dauvrin等2022年的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)非登記移民即便是在不同的醫(yī)療體系中，在享受醫(yī)療效勞方面也面臨著大致一樣的障礙，包括：溝通、文化上的誤解、轉(zhuǎn)診困難、醫(yī)療效勞延誤或中斷等。詹森Jensen等基于對急診醫(yī)生的

4、調(diào)查那么發(fā)現(xiàn)主要障礙是缺乏以權(quán)益保護(hù)為根底的政策。在籌資責(zé)任配置方面，為減輕教育、醫(yī)療等公共效勞外部性對地方政府供應(yīng)積極性的影響，世界上多數(shù)興旺國家在財政體制中均表現(xiàn)出了支出責(zé)任向上層政府集中的特征。如美國針對流動兒童的義務(wù)教育出臺了專門的幫扶政策始于1966年的流動教育方案igrantEduatinPrgra，EP。聯(lián)邦政府根據(jù)各州實(shí)際吸納的流動兒童數(shù)量撥付經(jīng)費(fèi)，即各州獲得的撥款數(shù)等于其流動兒童數(shù)量占全部流動兒童的比重乘以聯(lián)邦撥款總額。在我國，研究者一般將流動人口根本公共衛(wèi)生效勞均等化的主要障礙歸納為戶籍制度、管理機(jī)制不健全和效勞投入缺乏等方面。還有一些研究進(jìn)一步從現(xiàn)有的公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付

5、制度的制度缺陷角度，討論了其對公共衛(wèi)生效勞非均等化造成的影響。但是，促進(jìn)根本公共效勞和社會福利的均等化，其本質(zhì)是財政問題。對此，藍(lán)相潔等也持一樣觀點(diǎn)，認(rèn)為財政保障是影響根本公共效勞均等化的重要因素。甘行瓊等的研究發(fā)現(xiàn)，面對宏大的公共效勞支出壓力，地方政府確實(shí)存在根據(jù)戶籍供應(yīng)公共效勞的傾向，流動人口受到歧視。而要化解地方政府面對的流動人口根本公共效勞支出的壓力，必須先解決人口流入地財政壓力加劇和人口流出地相對受益的財力失衡問題。對此，候建明認(rèn)為要想使流動人口在現(xiàn)居住地獲得與戶籍人口同等的公共效勞，必須逐步把流動人口公共效勞經(jīng)費(fèi)納入當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算，賈婷月也認(rèn)為在農(nóng)民工市民化本錢的分擔(dān)中，人口流入地政

6、府承當(dāng)更大的籌資責(zé)任是較為公平的制度安排。而喬俊峰那么認(rèn)為隨遷子女義務(wù)教育、根本醫(yī)療保障等受益范圍跨區(qū)域的公共效勞，無法由某一地方獨(dú)立提供，應(yīng)明確為中央事權(quán)，由中央承當(dāng)支出責(zé)任。歸結(jié)起來看，國內(nèi)外的相關(guān)文獻(xiàn)都認(rèn)識到流動人口無法享受到與戶籍人口同等公共衛(wèi)生效勞的根本原因是缺乏科學(xué)合理的財政保障機(jī)制。特別是國內(nèi)的研究者結(jié)合我國流動人口公共效勞供應(yīng)的實(shí)際情況，從中央政府和地方政府之間的支出責(zé)任劃分，加強(qiáng)地方政府投入力度等方面提出了籌資政策的完善建議。但是，現(xiàn)有文獻(xiàn)沒有可以明晰答復(fù)籌資根據(jù)擴(kuò)展為常住人口后，已經(jīng)納入財政保障范圍的流動人口公平利用公共衛(wèi)生效勞的制度障礙是什么，如何通過政府支出責(zé)任的重新配

7、置和轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)化將非常住流動人口納入經(jīng)費(fèi)保障范圍并促進(jìn)經(jīng)費(fèi)的高效利用。有鑒于此，有必要結(jié)合我國流動人口公共衛(wèi)生效勞的實(shí)際情況，進(jìn)一步深化分析現(xiàn)有籌資政策制約流動人口根本公共衛(wèi)生效勞均等化實(shí)現(xiàn)進(jìn)程的制度性原因，結(jié)合國際成熟經(jīng)歷，有針對性地提出可操作的優(yōu)化建議。二、我國流動人口根本公共衛(wèi)生效勞籌資政策現(xiàn)狀流動人口規(guī)模的快速增長及新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的改革要求，對我國現(xiàn)有的以常住人口為根底的流動人口公共效勞政策和供應(yīng)形式提出了宏大的挑戰(zhàn)。特別是流動人口家庭化遷移等新特征對根本公共衛(wèi)生效勞供應(yīng)的內(nèi)容和質(zhì)量提出了更高要求，對流入地政府產(chǎn)生了宏大的資金籌集與效勞體系建立的壓力。近年來，

8、國家從實(shí)現(xiàn)公共效勞均等化供應(yīng)的目的出發(fā)，對流動人口根本公共衛(wèi)生效勞的籌資與供應(yīng)體系建立給予了高度重視，資金撥付根據(jù)實(shí)現(xiàn)了從戶籍人口到常住人口的轉(zhuǎn)變，將越來越多的流動人口納入了公共效勞體系，根本實(shí)現(xiàn)了戶籍人口與常住人口在根本公共衛(wèi)生效勞的籌資標(biāo)準(zhǔn)和效勞內(nèi)容上的同等對待。但是與常住人口相比，短期流動人口在安康教育、孕產(chǎn)婦保艦兒童免疫接種等的效勞利用方面明顯缺乏，其中，籌資機(jī)制不健全導(dǎo)致的流動人口衛(wèi)生管理跨地區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、公共衛(wèi)生管理和效勞機(jī)構(gòu)資源缺乏是其中的重要原因。1.公共衛(wèi)生效勞籌資責(zé)任劃分的根據(jù)在我國人口管理理論中，常住人口是指實(shí)際居住在某地區(qū)滿特定時間我國統(tǒng)計口徑以半年為界限的人群，它

9、是目前我國核定公共效勞籌資、計量地方政府公共效勞任務(wù)的根據(jù)。本文基于常住人口的實(shí)際管理口徑，進(jìn)一步把流動人口區(qū)分為常住流動人口和短期流動人口，前者在流入地目前已經(jīng)納入常住人口管理，而后者那么尚未納入常住人口管理。短期流動人口大致包括以下幾種情況：一是從戶籍地到流人地時間缺乏半年的，其公共效勞籌資和管理任務(wù)還在戶籍地。二是從戶籍地流出半年以上，但由于頻繁更換流入地，按目前的常住人口統(tǒng)計口徑，可能出現(xiàn)兩頭落空的情況，也就是流出地按常住人口統(tǒng)計時已經(jīng)不包含這類人員，在流入地又沒有到達(dá)常住人口統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)。三是在流入地實(shí)際居住時間超過半年，但未按規(guī)定辦理登記，未納入當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝诠芾怼Ｓ捎谀壳暗恼呃碚撌且?/p>

10、常住人口為基數(shù)核定和安排根本公共衛(wèi)生效勞的籌資責(zé)任，上述第一種情況導(dǎo)致籌資地與效勞對象實(shí)際所處地點(diǎn)不一致，而后兩種情況也許導(dǎo)致了籌資空白點(diǎn)。2.我國根本公共衛(wèi)生效勞的籌資政策安排現(xiàn)有籌資政策以常住人口為基數(shù)，實(shí)際上已經(jīng)覆蓋了常住流動人口。本文分析的根本公共衛(wèi)生效勞籌資政策，是同時包括常住流動人口和短期流動人口的籌資政策。1國家層面。2022年以來，中央明確規(guī)定了根本公共衛(wèi)生效勞均等化的人均籌資標(biāo)準(zhǔn)見表1。以人均籌資標(biāo)準(zhǔn)為根據(jù)，中央與省級之間還進(jìn)一步明確了籌資責(zé)任的分擔(dān)比例。其中，西部地區(qū)12個省份中央財政補(bǔ)助80%；中部地區(qū)10個省份補(bǔ)助60%其中：243個比照縣和湖北恩施、湖南湘西、吉林延邊

11、參照西部補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助80%；東部地區(qū)9個省份那么分別確定籌資比例，其中：福建50%，山東40%，遼寧30%，江蘇20%，廣東15%，北京、天津、上海和浙江補(bǔ)助10%；新疆消費(fèi)建立兵團(tuán)補(bǔ)助100%。這種差異化的籌資責(zé)任分擔(dān)政策，有效分擔(dān)了各省級地方政府因財力豐裕程度差異導(dǎo)致的籌資困難，促進(jìn)了根本公共衛(wèi)生效勞供應(yīng)的均等化。2地方層面。在中央財政逐年加大對公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入的同時，各級地方政府按照國家規(guī)定的籌資要求都安排了相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)，全部到達(dá)了國家規(guī)定的根本公共衛(wèi)生效勞經(jīng)費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)。同時，在省級以下各層次政府間，也進(jìn)展了籌資責(zé)任的再配置。籌資政策的主要特征如下。第一，在中央財政補(bǔ)助的根底上，省級政府承

12、當(dāng)了對財力薄弱地區(qū)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助責(zé)任。第二，從可獲得資料來看，除中央財政補(bǔ)助的局部外，關(guān)于地方政府出資局部，不同省份規(guī)定了省與市縣政府間的不同分擔(dān)比例或方法，有的省根據(jù)財力承受才能，給予不同的定額補(bǔ)助如江蘇省和河南省，有的省按比例分擔(dān)如安徽省和湖北省。總體來看，由于中央財政補(bǔ)助政策的地區(qū)間差異，東部地區(qū)的省級政府承當(dāng)了較中西部地區(qū)更多的籌資責(zé)任。第三，總體上看，東、中、西部各省份間的籌資標(biāo)準(zhǔn)下限沒有明顯差異，大局部省份根本都按照國家規(guī)定的籌資標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)展籌資。但從實(shí)際籌資程度來看，東部省份因經(jīng)濟(jì)開展程度較高、財力豐裕，根本公共衛(wèi)生效勞人均籌資程度總體高于中西部省份。如：北京市到2022年人均根本公共衛(wèi)

13、生效勞經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)到達(dá)67元，是國家標(biāo)準(zhǔn)的2.7倍；2022年，上海市人均根本公共衛(wèi)生效勞經(jīng)費(fèi)就已經(jīng)到達(dá)了46.41元，2022年人均經(jīng)費(fèi)到達(dá)了53.7元。但也有例外，同為東部省份的江蘇省，2022年人均實(shí)際籌資程度雖然超過了30元的籌資標(biāo)準(zhǔn)，但也僅為33.1元。除此之外，中部與西部省份間的籌資程度差異不明顯。第四，根本公共衛(wèi)生效勞的籌資程度差異不但表達(dá)在不同區(qū)域的省市問，在同一省市內(nèi)部也有所表達(dá)，如浙江寧波、四川成都，籌資標(biāo)準(zhǔn)都明顯高于省內(nèi)的其他地區(qū)。第五，財力狀況是決定公共衛(wèi)生效勞籌資標(biāo)準(zhǔn)的根本因素，但地方政府的政治意愿也會對根本公共衛(wèi)生效勞籌資程度有重要影響。比擬典型的是陜西省，2022

14、年，陜西省的人均根本公共衛(wèi)生效勞籌資標(biāo)準(zhǔn)為21.5元，這一標(biāo)準(zhǔn)不但高于西部省份，也高于東部和中部的許多省份，在全國居于前列。但此后幾年，陜西省的根本公共衛(wèi)生效勞籌資標(biāo)準(zhǔn)逐步與其他省份趨同，這可能與政府的投入意愿受到財力制約有關(guān)。此外，地方政府在優(yōu)化籌資政策的同時，也通過不斷完善根本公共衛(wèi)生效勞的供應(yīng)范圍和方式，著力提升根本公共衛(wèi)生效勞供應(yīng)的均等化程度。多數(shù)地方明確提出了向常住流動人口提供與戶籍居民同樣的效勞工程的要求。但也有流入地政府雖然逐步將流動人口納入根本公共衛(wèi)生效勞的供應(yīng)范圍，但仍設(shè)有一定的效勞門檻。如浙江溫嶺，雖然將暫住證制度改為居住證制度，并取消了連續(xù)居住滿3年才能辦居住證的規(guī)定，但

15、流動人口仍需根據(jù)居住年限、學(xué)歷程度、就業(yè)狀況、受教育程度等進(jìn)展積分，根據(jù)積分享受不同的公共效勞。當(dāng)居住年限被流入地政府列為最主要的限制條件時，其直接政策后果就是將頻繁流動人口排除在外，導(dǎo)致短期流動人口無法在當(dāng)?shù)叵硎艿礁竟残l(wèi)生效勞。3.現(xiàn)有籌資政策的缺陷分析根本公共衛(wèi)生效勞經(jīng)費(fèi)保障與效勞提供情況親密相關(guān)。在效勞提供過程中，必然要花費(fèi)相應(yīng)的人力、財力和物力。給以必要的經(jīng)費(fèi)保障，是機(jī)構(gòu)承當(dāng)效勞供應(yīng)職責(zé)的前提，也是保障效勞持續(xù)提供的條件。在國家現(xiàn)有的根本公共衛(wèi)生效勞供應(yīng)制度設(shè)計中，也是效勞包建立與籌資政策設(shè)計同步考慮，遵循了籌資與效勞互相協(xié)同的內(nèi)在邏輯?？傮w而言，目前的根本公共衛(wèi)生效勞籌資政策已經(jīng)

16、比擬完備，較為有效地保障了根本公共衛(wèi)生效勞均等化改革，但也還存在如下問題。1籌資增長機(jī)制缺失。自2022年新醫(yī)改以來，我國根本公共衛(wèi)生效勞經(jīng)費(fèi)幾經(jīng)調(diào)整，不斷增長。但改革過程中，籌資增長的頻度和幅度主要靠的是行政決策，人均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否充足，籌資增長是否適當(dāng)，都缺乏充分論證。隨著效勞需求的增加、效勞才能的提升，效勞經(jīng)費(fèi)應(yīng)該到達(dá)怎樣的標(biāo)準(zhǔn)？將來幾年應(yīng)該以怎樣的速度增長？財政收入增速放緩背景下如何保證根本公共衛(wèi)生效勞籌資的充足性和可持續(xù)性？類似問題均缺乏系統(tǒng)研究，目前尚沒有科學(xué)細(xì)致的、以績效為導(dǎo)向的中長期籌資規(guī)劃。2常住流動人口籌資責(zé)任劃分尚須改良。常住人口籌資政策分析，主要是中央與地方、地方各級政府

17、間籌資責(zé)任分擔(dān)是否適宜的問題。就現(xiàn)有政策框架而言，中央與省級財政對根本公共衛(wèi)生效勞經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例是以不同經(jīng)濟(jì)地區(qū)區(qū)分的。正如前述，中央對中西部地區(qū)分擔(dān)的籌資比例明顯高于東部地區(qū)。在人口流動總體呈現(xiàn)由中西部向東部流動的情況下，相比按戶籍籌資的政策，中央財政實(shí)際承當(dāng)?shù)幕I資責(zé)任在相對減少，東部地區(qū)地方財政的籌資責(zé)任逐年加大。這種人口跨省流動帶來的中央與地方財政籌資責(zé)任的改變，是不是需要校正？以何種方式校正？值得進(jìn)一步研究和論證。同時，在省級及以下各級政府籌資責(zé)任劃分中，各地自行其是，缺乏應(yīng)有的標(biāo)準(zhǔn)。有的省份在劃分籌資責(zé)任時，把地縣按經(jīng)濟(jì)財力狀況劃分為三類，分別確定籌資分擔(dān)額度，這種做法有利于各級政府

18、的籌資責(zé)任落實(shí)。但也有局部省份，在盛地、縣之間采用單一比例劃分籌資責(zé)任，一些財力較為薄弱的地、縣，籌資負(fù)擔(dān)較重，甚至影響經(jīng)費(fèi)的及時足額到位，從而不利于效勞的及時、按質(zhì)按量提供。3短期流動人口籌資政策有空白。國家目前針對短期流動人口的籌資政策層面仍存在空白。詳細(xì)表現(xiàn)為，短期流動人口籌資地與實(shí)際所在地錯位，甚至有少數(shù)人口由于長期在外地，且頻繁流動，在流出地和流入地都不在常住人口范圍內(nèi)，出現(xiàn)籌資地的兩頭落空，影響根本公共衛(wèi)生效勞的充足提供。從各地理論看，流動人口根本公共衛(wèi)生效勞籌資主要取決于流入地的政策，籌資責(zé)任也根本由流入地政府部門承當(dāng)。這一籌資機(jī)制導(dǎo)致了三個方面的結(jié)果：第一，流出地和流入地資金和

19、效勞任務(wù)不匹配。流出地根本公共衛(wèi)生效勞資金沉淀，效勞開展和利用缺乏，而流入地那么存在資金缺乏和效勞超負(fù)荷。第二，流入地之間差異較大的政策，可能導(dǎo)致洼地效應(yīng)，進(jìn)一步造成資金與效勞任務(wù)的失衡，也不利于勞動力的正常流動。第三，不利于調(diào)動流出地和流入地雙方政府的積極性。特別是對流入地政府而言，管理精細(xì)化后，意味著要投入更多的資金。效勞任務(wù)的增加，可能使本身已處于滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的效勞提供機(jī)構(gòu)難以承受，從而最終造成流動人口效勞利用缺乏、均等化程度提升緩慢。三、流動人口根本公共衛(wèi)生效勞籌資政策安排的國際比擬世界各國都存在人口流動與遷移問題。在一定歷史階段，跨國家或地區(qū)的勞動力流動，尤其是從經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)向興旺地區(qū)

20、遷移，將會帶來相應(yīng)的公共管理與效勞問題。不同國家和地區(qū)由于社會背景、政治經(jīng)濟(jì)體制、社會保障制度以及醫(yī)療衛(wèi)生體系方面的差異，針對流動人口采取的公共衛(wèi)生管理與效勞措施既存在共性也有所差異，其中一些有益的經(jīng)歷值得我們借鑒。1.一般經(jīng)歷：局部典型國家地區(qū)的流動人口醫(yī)療衛(wèi)生管理政策關(guān)于根本公共衛(wèi)生效勞的籌資與供應(yīng)問題，除重大應(yīng)急類的專項(xiàng)公共衛(wèi)生效勞之外，多數(shù)國家把根本預(yù)防保健效勞納入醫(yī)療保險，因此醫(yī)療保險的制度建立與覆蓋情況，實(shí)際上表達(dá)了國家對居民醫(yī)療效勞和預(yù)防保健的籌資責(zé)任配置理念并決定了其供應(yīng)績效。1美國。美國依靠社會保障號和身份證對流動人口進(jìn)展管理和信息的追蹤。社會保障號信息系統(tǒng)目前已經(jīng)在美國實(shí)現(xiàn)

21、全境聯(lián)網(wǎng)，各個地區(qū)、行業(yè)、部門都能通過社會保障號查詢到一個人的個人情況，用于為人群提供公共援助、管理和醫(yī)療救助等效勞。特別值得強(qiáng)調(diào)的是，美國國內(nèi)移民的醫(yī)療保險不隨居住地的改變而有所差異，這也意味著流動人口不會因?yàn)榫幼〉氐倪w移而產(chǎn)生籌資責(zé)任重新配置的需要和衛(wèi)生效勞供應(yīng)內(nèi)容的變化。2日本。日本實(shí)行典型的戶籍隨人走的制度，人口可以自由流動，選擇居住在哪里就成為當(dāng)?shù)氐某Ｗ【用?，享受?dāng)?shù)厮懈＠?。近年來，日本出臺了居民根本情況網(wǎng)絡(luò)登記制度，每個居民有一個登錄號，這種制度便于人口流動，人們無論居于何處，都有自己的合法身份，便于管理部門與居民協(xié)調(diào)，增強(qiáng)了居民的歸屬意識，使他們可以在享受當(dāng)?shù)馗鞣N效勞和政策的同

22、時，也遵守當(dāng)?shù)匦姓胧┖头睢?德國。德國具備健全的醫(yī)療保障體系，全國民眾都參與了醫(yī)療保險，險種包含傳染病預(yù)防保健工程，盡管各州保險工程和保費(fèi)額度等有所差異，但人口流動到異地后可以方便地辦理相應(yīng)的變更手續(xù)，獲得當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療效勞和保險待遇，因此不存在無錢或遷移異地而看不起并醫(yī)療無保障的狀況。2.詳細(xì)例子：歐洲非登記移民的醫(yī)療保健政策2022年至2022年，歐洲夢幻國度中的醫(yī)療保健HealthareinNHereLand研究工程對歐盟17國和瑞士的非登記移民unduentedigrants，UD的醫(yī)療保健政策進(jìn)展了研究_2引。該項(xiàng)研究所針對的人群，即非登記移民，雖然與本文所研究的短期流動人口在概念界

23、定上并不完全一樣，但是兩類人群也存在典型的相似之處，加之歐盟國家之間的人口流動性較強(qiáng)，因此歐洲各國的相關(guān)政策也對我國有一定的借鑒意義。從移民享有的權(quán)利角度，歐洲夢幻國度中的醫(yī)療保健政策可分為三個層次，即無權(quán)利、有限權(quán)利和完全權(quán)利三種見表2。無權(quán)利意味著非登記移民的所有醫(yī)療效勞均需自己承當(dāng)費(fèi)用，而不能享受任何免費(fèi)的公共醫(yī)療效勞。有限權(quán)利是指非登記移民在出現(xiàn)緊急醫(yī)療需求的情況下可以和普通公民享有同等權(quán)利。完全權(quán)利那么意味著非登記移民在任何醫(yī)療效勞上均能享受和普通公民完全一樣的醫(yī)療效勞。本文僅以芬蘭、英國、法國為例分別介紹三個層次醫(yī)療保健政策的相關(guān)規(guī)定。1芬蘭。在芬蘭，非登記移民假如是來自于非歐盟國

24、家，那么可以在遇到緊急醫(yī)療事件的情況下獲得必要的醫(yī)療效勞，以使其可以回到自己的國家。假如想要獲得進(jìn)一步的醫(yī)療效勞，那么需要自己承當(dāng)醫(yī)療費(fèi)用。就初級醫(yī)療效勞而言，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的接待人員會要求患者提供社會保險號碼，從而可以在計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)中確認(rèn)患者的身份。對于未登記移民而言，在承受緊急醫(yī)療效勞時也被要求注冊社會保險號碼。盡管非登記移民在承受醫(yī)療效勞時需要支付全部的費(fèi)用，但是對于費(fèi)用的界定卻比擬模糊，某些文件規(guī)定的費(fèi)用僅限于住院費(fèi)用，而另一些文件那么要求支付醫(yī)療效勞的全部費(fèi)用。而在實(shí)際操作時，由于某些非登記移民根本沒有任何支付才能，醫(yī)療費(fèi)用實(shí)際上還是由社會保障組織KELA來承當(dāng)。在芬蘭，為非登記移民提供醫(yī)療

25、效勞的機(jī)構(gòu)主要是政府醫(yī)療機(jī)構(gòu)和私立醫(yī)院，也有一些非政府組織提供預(yù)防醫(yī)療性質(zhì)的效勞。比方芬蘭紅十字會免費(fèi)提供一些根底醫(yī)療效勞和安康知識普及工作，并且不要求患者提供個人信息，因此非登記移民可以沒有任何障礙地享受其效勞。2英國。對于緊急醫(yī)療效勞而言，非登記移民是可以免費(fèi)獲得的。而對于其他的一些醫(yī)療效勞，如住院治療、專業(yè)護(hù)理、產(chǎn)前產(chǎn)后保健等，非登記移民患者那么需要承當(dāng)醫(yī)療費(fèi)用。在英國，為非登記移民提供醫(yī)療效勞的主要是醫(yī)院的急診部門，但是其他部門也有參與。此外，也有非營利的區(qū)域組織以及非政府組織，它們既提供醫(yī)療效勞作為主流機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充，也會協(xié)助患者承受主流組織的效勞。這些組織根本上遍布各個主要城市。3法國

26、。從2022年起，法國的非登記移民由國民醫(yī)療援助體系法語縮寫為AE來管理，保證居住年限和收入程度符合條件居住時間超過三個月，且收入低于規(guī)定的程度的非登記移民可以享受等同于普通居民的醫(yī)療效勞，包括所有面向普通居民的免費(fèi)醫(yī)療效勞。醫(yī)療費(fèi)用主要由國家承當(dāng)。不符合AE條件的非登記移民仍可享受緊急醫(yī)療效勞，負(fù)責(zé)對這類醫(yī)療效勞進(jìn)展登記和組織的是醫(yī)療效勞辦公室法語縮寫為PASS。它們負(fù)責(zé)為社會底層的居民提供醫(yī)療和社會支持，包括安排這些人承受公立醫(yī)院的醫(yī)療效勞。但是，這種安排并不總是能成功，因?yàn)楣⑨t(yī)院往往沒有足夠的空間為這些人提供效勞。在法國，為非登記移民提供醫(yī)療效勞的機(jī)構(gòu)主要是政府醫(yī)療機(jī)構(gòu)、非政府國際組織

27、和非營利性地區(qū)組織。非政府機(jī)構(gòu)雖然會提供一些免費(fèi)的醫(yī)療效勞，但是其主要工作方式還是首先嘗試借助AE體系來提供醫(yī)療效勞，而只有在AE體系不能發(fā)揮作用的時候才扮演效勞提供者的身份。綜上可知，歐洲各國對非登記移民公共根底醫(yī)療效勞的政策各有差異。從移民享有的福利角度來看，既有只給予緊急醫(yī)療效勞的，或給予有限根底醫(yī)療效勞的，也有給予完全醫(yī)療效勞的；從效勞資金的籌資來源的角度來看，既有基于稅收的，也有基于保險體系的，而無論基于哪一種資金來源，都會借助其他多種方式作為補(bǔ)充；從中央與地方的關(guān)系來看，既有中央政府統(tǒng)籌安排的，也有各地各自承當(dāng)自己區(qū)域的移民醫(yī)療效勞的，甚至還有民間組織承當(dāng)為主的。除了政策選擇多樣化

28、外，這些政策的選擇與國家的收入程度并沒有必然關(guān)系，這一方面與歐洲國家收入程度普遍比擬高有關(guān)根本公共醫(yī)療效勞缺乏以成為財政負(fù)擔(dān)，也與各國對待非登記移民的文化差異有關(guān)。3.總結(jié)與啟示上述國家的醫(yī)療保健政策對我國流動人口根本公共衛(wèi)生效勞籌資政策調(diào)整的主要啟示在于以下一些方面。第一，免費(fèi)提供是保證根本公共衛(wèi)生效勞供應(yīng)均等化的根本前提。第二，對流動人口進(jìn)展身份信息確認(rèn)是必要的，在效勞機(jī)構(gòu)才能缺乏的情況下，身份信息確認(rèn)的意義在于區(qū)分效勞對象，也在于劃分不同政府間的效勞責(zé)任，以保證效勞量與財力保障程度的匹配，但這一要求會使局部人群享受特定醫(yī)療效勞時受到限制，或被排除在受益人群范圍之外。第三，雖然各國都承諾免

29、費(fèi)提供特需醫(yī)療效勞，但在國家沒有對效勞才能建立做出統(tǒng)籌安排的前提下，醫(yī)療衛(wèi)活力構(gòu)面向流動人口提供的效勞受到供應(yīng)才能的限制，這會導(dǎo)致登記移民與非登記移民實(shí)際享受到的效勞類別與程度存在系統(tǒng)性差異。第四，歐洲各國并沒有對流動人口的根本公共衛(wèi)生效勞籌資做出專門的制度安排。出現(xiàn)這種情況的原因可能在于：一方面，中央政府和地方政府在流動人口根本公共衛(wèi)生效勞的供應(yīng)責(zé)任配置上沒有爭議，地方政府作為根本公共衛(wèi)生效勞供應(yīng)的當(dāng)然責(zé)任人，不存在以財力缺乏為由推卸責(zé)任的制度土壤。另一方面，人口管理理念的差異決定了不存在人口的地域歸屬問題，雖然人口流動頻繁，但沒有流入地和流出地的明確界限，人居住在什么地方，就應(yīng)當(dāng)由那個地方

30、的政府提供相應(yīng)的公共效勞。第五，衛(wèi)生資金的整合值得研究。參照相關(guān)國家的做法，可以討論把根本公共衛(wèi)生效勞經(jīng)費(fèi)融人根本醫(yī)療保險基金，建立根本安康保障制度。其意義在于：一方面可以把流動人口的公共衛(wèi)生效勞享受問題，納入醫(yī)療保險全覆蓋的框架下，與醫(yī)療保險制度中的接續(xù)問題一籃子解決。另一方面，鑒于公共衛(wèi)生與醫(yī)療效勞的復(fù)雜性，以及效勞連續(xù)性等，這一做法將有助于提升衛(wèi)生資金對安康的整體績效。四、構(gòu)建流動人口根本公共衛(wèi)生效勞籌資新機(jī)制1.新籌資機(jī)制要解決的關(guān)鍵問題構(gòu)建根本公共衛(wèi)生效勞籌資新機(jī)制，目的是要逐步消除流動人口與戶籍人口間的效勞內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)的差異問題，因此，一方面需要各級政府加大對流動人口根本公共衛(wèi)生效勞

31、籌資的支持力度，保證籌資的充足性，另一方面也需要科學(xué)調(diào)整中央與地方、地方各級政府間的籌劃比例，保證籌資責(zé)任落實(shí)的可行性和籌資使用的有效性。籌資責(zé)任劃分與財力相匹配是保障籌資政策得以施行的重要基矗分稅制體制下，中央、地方財力和事權(quán)不匹配，中央財政收入占比近46%，但在財政支出的份額中占比缺乏15%，而財政收入占比約為54%的地方政府卻承當(dāng)了85%以上的財政支出負(fù)擔(dān)，這種財力和事權(quán)的不對稱性，對轉(zhuǎn)移支付制度提出了特殊要求，也就是中央和省級財政要發(fā)揮統(tǒng)籌作用，對下級財政的轉(zhuǎn)移支付要合理而充足。就根本公共衛(wèi)生效勞經(jīng)費(fèi)籌資政策而言，中央與地方的籌資責(zé)任劃分已經(jīng)考慮了分稅制財政體制形成的財力格局，主要可改

32、良的有兩個層面：一是在中央與地方之間流動人口籌資責(zé)任有調(diào)整空間，可適當(dāng)進(jìn)步中央財政的籌資責(zé)任，這符合中央作為根本公共衛(wèi)生效勞均等化的責(zé)任主體地位。二是對盛地、縣地方財政間的根本公共衛(wèi)生效勞籌資責(zé)任劃分要加以標(biāo)準(zhǔn)，以更好地適應(yīng)不同地、縣的實(shí)際情況。2.詳細(xì)的政策建議1建立根本公共衛(wèi)生效勞籌資的預(yù)算保障機(jī)制。流動人口籌資是根本公共衛(wèi)生效勞籌資機(jī)制中的一個組成局部，只是由于人群的特殊性，需要特殊的政策設(shè)計。根本公共衛(wèi)生效勞經(jīng)費(fèi)總量的充足，有利于化解流動人口籌資不到位的問題，也是解決流動人口效勞提供的根底和前提。所以，要根據(jù)根本公共衛(wèi)生效勞包及其不斷擴(kuò)展情況，以及隨著人口老齡化、方案生育政策調(diào)整等效勞

33、目的人群數(shù)量的變化，以安康管理、安康指標(biāo)改善為績效導(dǎo)向，測算一定時期內(nèi)根本公共衛(wèi)生效勞經(jīng)費(fèi)需求的變化，建立相應(yīng)的預(yù)算保障機(jī)制，保障整體籌資的充足性，并逐步建立長效籌資機(jī)制。2適當(dāng)調(diào)整常住流動人口籌資責(zé)任，建立與我國目前政府財力分配格局相適應(yīng)的流動人口根本公共效勞籌資機(jī)制。從國際經(jīng)歷來看，歐美等一些興旺國家都對跨地域遷移人口做出了免費(fèi)提供根本公共效勞的承諾，人群都在當(dāng)?shù)叵硎苄?，并明確了與各國財政體制相適應(yīng)的籌資機(jī)制。因此，建立與我國目前政府財力分配格局相適應(yīng)的流動人口根本公共衛(wèi)生效勞籌資機(jī)制，促進(jìn)根本公共效勞均等化，需要從以下兩個層面重構(gòu)籌資責(zé)任劃分。其一，適當(dāng)加大中央財政對常住流動人口的轉(zhuǎn)移支付力度。目前按常住人口核定效勞經(jīng)費(fèi)、按不同經(jīng)濟(jì)地區(qū)確定中央與地方分擔(dān)比例的做法，是比擬適宜的政策。但考慮保障流動人口充分享受根本公共衛(wèi)生效勞的需要，作為過渡性措施，可以核定東部各省份常住流動人口的規(guī)模，對這一局部人口數(shù)，中央在核定轉(zhuǎn)移支付額度時，按照中部或西部地區(qū)的分擔(dān)比例予