《草原法》講解(新)

1、草原法講解洮南市草原工作站 一、草原的概念、作用和現(xiàn)狀談起草原，常使人想起“天蒼蒼，野茫茫，風(fēng)吹草低見牛羊”的動人景象。但是從科學(xué)上到底什么是草原呢？常常由于人們的學(xué)科不同，各自有不同的認(rèn)識。草原法所稱草原是指天然草原和人工草地。天然草原包括草地、草山和草坡；人工草地包括改良草地和退耕還草地，不包括城鎮(zhèn)草地?！边@就非常明確界定了草原的概念。我國是草原資源大國，天然草原近4億公頃（60億畝，約為耕地的3倍），占國土總面積的41.7%。主要分布在內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海、四川和寧夏等省、自治區(qū)，草原總面積僅次澳大利亞，居世界第二位；但人均占有草原面積只有0.33公頃，為世界平均水平的一半。草原不僅

2、僅是畜牧業(yè)的重要生產(chǎn)資料，又是重要的自然資源，是我國最大的綠色生態(tài)屏障，抵御沙漠的前哨陣地和重要的水源涵養(yǎng)地，黃河、長江等大江大河及其主要支流都發(fā)源于草原區(qū)，上中游都流經(jīng)草原區(qū)。我國西部地區(qū)草原面積占綠色植被總面積的79%，西北地區(qū)已達(dá)到85%，青海、西藏等省區(qū)都在90%以上。據(jù)科學(xué)研究表明，草原一旦被破壞，水土流失將大量增加。因此，加強西部生態(tài)建設(shè)的主體任務(wù)就是加強草原保護(hù)和建設(shè)。同時，西部大部分地區(qū)降水量都比較少，中科院聯(lián)合全國有關(guān)專家共同編寫的中國西部大開發(fā)生態(tài)環(huán)境建設(shè)對策建議書中明確提出，在年降水量350毫米以下的地區(qū)只宜種草。因此，在西部干旱和半干旱地區(qū)開展退耕還林還草工作時，退耕還

3、草是科學(xué)和有效的恢復(fù)植被的措施。我國草原大都分布在邊疆和少數(shù)民族地區(qū)，草原畜牧業(yè)是廣大牧民基本生產(chǎn)方式和重要生活內(nèi)容。草原生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工作，不僅關(guān)系到這些地區(qū)少數(shù)民族人民生產(chǎn)生活水平的改善和經(jīng)濟的發(fā)展，更直接關(guān)系到這些地區(qū)的民族團結(jié)和社會穩(wěn)定。我們洮南市草原總面積232萬畝，其中可利用面積167萬畝。全市草原可分為四類九組十型。一是山地草原類；二是平原草甸草原類；三是低洼草甸類；四是沼澤草甸類。屬于典型農(nóng)牧交錯帶地區(qū)，西北部為草山草坡，中部為洮、蛟兩河沖積的平原草甸，南部多沙、堿化草原。但是從我市目前草原現(xiàn)狀上看，全市現(xiàn)有草原總面積約為100萬畝，剩余130多萬畝草原都已處于“已墾草原”狀態(tài)

4、之中，都已經(jīng)改變草原用途了。而且草原“三化”呈逐年上增狀態(tài)，我市草原已經(jīng)不再是“風(fēng)吹草低見牛羊”時代的草原，我市草原到了不得不管理、整治的時候了。二、草原法的產(chǎn)生和發(fā)展及新草原法頒布實施的戰(zhàn)略意義（一）草原法的產(chǎn)生和發(fā)展草原法是調(diào)整有關(guān)草原的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，即有關(guān)草原的法律制度。法律制度主要是和草原所有權(quán)相聯(lián)系的。草原的所有權(quán)是一種土地所有權(quán)。在以游牧經(jīng)濟為主的奴隸制社會里，草原是部落公有的，由部落首領(lǐng)或奴隸主掌握著草原所有權(quán)。在以種植農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主的奴隸社會和封建社會里，草原成為可供統(tǒng)治者開墾的荒地，演變?yōu)榕`主和地主階級掌握所有權(quán)的井田、官田和私田。在資本主義社會，草原和其他土地一

5、樣都成了商品，資本家通過購買或者租賃，就可以取得草原所有權(quán)或使用權(quán)，以經(jīng)營牧場或用于其他用途。牧場經(jīng)濟的生產(chǎn)力水平，當(dāng)然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了游牧經(jīng)濟，也超過了封建社會種植為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。這種新的生產(chǎn)力要求廢除封建社會土地所有權(quán)的束縛。因此，在資本主義商品經(jīng)濟的發(fā)展過程中，草原和其他土地一樣都變成了商品，可以自由購買或租賃，通過貨幣這個一切權(quán)利中的權(quán)利，牧場主掌握了草原所有權(quán)和使用權(quán)，這就是資本主義社會草原所有權(quán)的法律形式，它保證了草原做為牧場經(jīng)濟需要的生產(chǎn)要素的重新組合。舊中國的草原所有權(quán)，保持著奴隸制和封建制等幾種社會所具有的法律形式，大部分是王公貴族、寺院的領(lǐng)地，少部分為屬于部落公有或牧主所有，牧民

6、則承受著沉重的剝削。草原的法律制度，又不限于所有權(quán)制度，還有關(guān)于開墾草原與保護(hù)草原的法律規(guī)定。翻開中國的歷史，幾乎歷朝歷代都在墾荒種糧，從商鞅變法時鼓勵墾荒，“殖谷即農(nóng)”，到以后的“屯田戌邊”。明朝和清朝，為了和居住草原的民族盟好，曾采取過限制墾荒的措施。但到了清朝后期，則專門設(shè)制了墾荒的機構(gòu)，開始時小規(guī)模的招民認(rèn)墾，后來為了交付庚子賠款，制定了大規(guī)模官辦墾務(wù)的辦法，濫墾了不少草原。長期居住在草原上的少數(shù)民族，有著樸素的保護(hù)草原的法律規(guī)定。隨著時代的變遷，歷史的沿革，經(jīng)濟的發(fā)展，世界各國的草原立法，已趨于更加完備。包括有關(guān)草原保護(hù)、管理和利用，草地建設(shè)和改良，林間草地的放牧管理，牧草種子經(jīng)營管

7、理等方面的法律法令。（二）新中國的草原法律制度草原法在新中國誕生前夕，1947年5月，我國四大牧區(qū)之一的內(nèi)蒙古，成立了全國第一個少數(shù)民族的自治區(qū)，在牧區(qū)的民主改革中廢除了封建特權(quán)，實行了“自由放牧，增畜保畜”，“保護(hù)牧場，禁止開墾”等一系列方針、政策，使自治區(qū)的草原牧業(yè)獲得了迅速的恢復(fù)發(fā)展。但是，人民公社化使從事草原畜牧業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟組織和牧民對作為基本生產(chǎn)資料的草原，長期處于責(zé)、權(quán)、利分離的狀態(tài)，造成了濫墾、濫牧、濫占等吃草原“大鍋飯”的現(xiàn)象。據(jù)1975年資料記載，當(dāng)時全國草原的退化（包括沙化、堿化）面積共計七億六千多萬畝，占可利用草原面積的22.89%。由于片面強調(diào)以糧為綱，忽視牧區(qū)、半農(nóng)半

8、牧區(qū)的特點，盲目開墾破壞草原，約有1億多畝。1978年底，黨的十一屆三中全會決定把全黨工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，以后在撥亂反正和調(diào)整國民經(jīng)濟方面進(jìn)行了大量工作。首先，在農(nóng)村進(jìn)行了改革，實行了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承包責(zé)任制，接著在草原牧區(qū)也實行了承包責(zé)任制，解決吃草原“大鍋飯”的問題和進(jìn)行相應(yīng)的改革。我國草原法的起草工作從這一年便開始了。1982年我國公布了新憲法，第一次明確了我國草原在自然資源中的地位。1984年10月中共中央公布了關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定，指出了我國經(jīng)濟“是公有制的基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟”。經(jīng)濟體制的改革和國民經(jīng)濟的發(fā)展，使越來越多的經(jīng)濟關(guān)系和經(jīng)濟活動準(zhǔn)則需要用法律形式固定下來。經(jīng)過全

9、國草原工作者7年的努力工作，1985年通過的中華人民共和國草原法，就是在上述背景下誕生了。這是我國第一部具有中國特色的專門的草原法。在草原法頒布施行的前后，全國有十一個省、自治區(qū)制定頒布了本地草原管理條例或草原法實施細(xì)則。農(nóng)業(yè)部也制定了相應(yīng)的規(guī)章、辦法和規(guī)定，從此我國草原工作走上了法制管理的軌道。我國第一部草原法的實施，對依法加強草原的保護(hù)、建設(shè)和管理利用，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)揮了積極的作用。但是，由于多年來我國社會經(jīng)濟發(fā)生了很大變化，原草原法二十三條規(guī)定已經(jīng)明顯不能適應(yīng)和滿足我國草原保護(hù)、建設(shè)和管理的需要。2002年8月23日29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議對草原法（

10、修訂草案）進(jìn)行了第一次審議和討論。共有三十位委員對修改草案提出了意見。而后，全國人大組織工作組，又赴有關(guān)省、自治區(qū)進(jìn)行調(diào)研和征求意見，對草原法（修訂草案）進(jìn)行充實和補充，修改后的草原法，由中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議于2002年12月28日修訂通過。江澤民主席發(fā)布了第八十二號中華人民共和國主席令，將修訂后的中華人民共和國草原法公布，自2003年3月1日起施行。（三）新修訂的草原法頒布實施的重要意義這次新修訂的草原法，認(rèn)真總結(jié)了17年來的實踐經(jīng)驗，進(jìn)一步健全和完善草原規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)和管理利用等方面的法律制度，特別是法律承包、基本草原保護(hù)和草畜平衡制度的建立，適應(yīng)

11、了新形勢下草原生態(tài)建設(shè)和畜牧業(yè)發(fā)展的需要，更有利于調(diào)動農(nóng)牧民保護(hù)和管理利用草原的積極性，實現(xiàn)了草原永續(xù)利用和畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目的。新修訂的草原法是草原管理的基本法律，是廣大從事草原規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)、利用和管理活動人員的行為規(guī)范，是各級政府及各級草原行政主管部門和草原監(jiān)理機構(gòu)進(jìn)行草原監(jiān)督管理的法律依據(jù)，是打擊草原違法行為的法律武器。新修訂的草原法對草原的規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)、利用和管理作出了更明確的規(guī)定，從而為改善草原生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生物多樣性，發(fā)展現(xiàn)代化草原畜牧業(yè)提供了可靠的法律保證。新草原法的出臺，必將對加快草原地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，提高廣大農(nóng)民的生活水平，促進(jìn)草原地區(qū)經(jīng)濟繁榮和社會進(jìn)步具有十分重要的戰(zhàn)

12、略意義。三、草原法的主要內(nèi)容及解決的問題新修訂的草原法共有九章75條，其中第一章為總則，第二章草原權(quán)屬，第三章規(guī)劃，第四章建設(shè)，第五章利用，第六章保護(hù)，第七章監(jiān)督檢查，第八章法律責(zé)任，第九章附則。與原草原法相比，新修訂的草原法章節(jié)結(jié)構(gòu)更加清晰、合理，內(nèi)容上更加充實、全面，各項規(guī)定也更加明確、具體，增強了可操作性。概括起來，新草原法主要在以下六方面進(jìn)行了修改、補充和完善：（一）關(guān)于草原權(quán)屬草原屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有除外。國家所有的草原由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。任何單位或個人不得侵占、買賣或者以其他形式（包括抵押、抵債、倒賣等）非法轉(zhuǎn)讓草原。如果違反此規(guī)定，買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)

13、讓草原，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，由縣級以上人民政府草原行政主管部門依據(jù)職權(quán)責(zé)令限期改正，沒收違法所得，并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款。象這們違法案件逐年增多。2003年安定鎮(zhèn)友誼村為了償還本村劉鳳雙的債務(wù)，經(jīng)市人民法院調(diào)解的情況下，將本村四社東側(cè)10公頃退耕還草地以抵債方式按機動地形式承包給劉鳳雙，抵償劉鳳雙108000.00元債務(wù)。我們立案查處后立即終止了友誼村非法轉(zhuǎn)讓草原的行為，沒收友誼村的違法所得108000.00元并處三倍罰款，并且市政府收回了該村這10公頃草原使用權(quán)?！皣宜械牟菰梢砸婪ù_定給全民所有制單位、集體經(jīng)濟組織等使用。使用草原的單位，應(yīng)當(dāng)履行

14、保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原的義務(wù)?！蔽沂胁菰褂脵?quán)除被市政府依法收回三塊草原使用權(quán)以外，全部歸各行政村所使用。“依法確定給全民所有制單位、集體經(jīng)濟組織等使用的國家所有的草原，由縣級以上人民政府登記核發(fā)使用權(quán)證，確認(rèn)草原使用權(quán)?！蔽覀?002年開始至如今已對部分草場核發(fā)了草原使用權(quán)證，目前我們正在進(jìn)行草原普查，普查完畢將要對所有草原核發(fā)草原使用權(quán)證書。（二）關(guān)于草原的承包經(jīng)營與承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓我國80年代實行草原承包以來的實踐證明，實行草原家庭承包經(jīng)營，將人、畜、草基本生產(chǎn)要素統(tǒng)一于家庭經(jīng)營之中，有利于調(diào)動廣大牧民保護(hù)和建設(shè)草原的積極性。為了進(jìn)一步穩(wěn)定黨在牧區(qū)的政策、完善草原家庭承包制，保證草原承

15、包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定，減少草原承包糾紛，規(guī)范草原承包工作，新草原法對草原承包的主體、承包經(jīng)營期內(nèi)進(jìn)行調(diào)整的原則和條件、承包合同的主要內(nèi)容、承包雙方的權(quán)力和義務(wù)等內(nèi)容作出了明確規(guī)定。同時，為了規(guī)范對草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理，新草原法還明確規(guī)定了草原承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的原則、轉(zhuǎn)讓的條件等內(nèi)容。（三）、關(guān)于草原建設(shè)長期以來，對草原重利用、輕建設(shè)的問題比較突出，對草原只求索取，忽視建設(shè)的現(xiàn)象十分普遍。盡管近幾年國家對草原建設(shè)的投入不斷增加，草原建設(shè)速度不斷加快，但由于我國草原面積大，歷史欠帳多，投入仍明顯不足，草原建設(shè)速度仍然趕不上草原退化的速度。因此，新草原法對草原建設(shè)作了四個方面的規(guī)定：一是規(guī)定了縣級以上各

16、級人民政府應(yīng)當(dāng)增加對草原建設(shè)的投入，并按照誰建設(shè)、誰使用、誰受益的原則，鼓勵單位和個人投資建設(shè)草原；二是規(guī)定了縣級以上地方各級人民政府在支持草原水利設(shè)施建設(shè)、改善人畜用水條件、加強草種基地建設(shè)、做好防火準(zhǔn)備工作、安排草原改良、人工種草和草種生產(chǎn)資金等方面的職責(zé)；三是規(guī)定國家鼓勵與支持人工草地建設(shè)、天然草原改良和飼草飼料基地建設(shè)，縣級以上地方各級人民政府支持、鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)牧民開展草原圍欄、飼草飼料儲備、牲畜圈舍、牧民定居點等生產(chǎn)生活設(shè)施的建設(shè)；四是規(guī)定地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對退化、沙化、鹽堿化、石漠化和水土流失的草原組織專項治理，并規(guī)定大規(guī)模的草原綜合治理列入國家國土整治計劃。（四）、關(guān)于草原利用

17、目前，我國草原利用中普遍存在著利用方式不合理、超載過牧嚴(yán)重、草原利用失衡等問題。同時，非牧業(yè)建設(shè)征占用草原的審批也存在著管理不規(guī)范、不嚴(yán)格的問題，征占用草原逐漸增多。為了使草原得到合理的利用，新草原法規(guī)定，草原承包經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)合理利用草原，采取措施保持草畜平衡；實行劃區(qū)輪牧，均衡利用草原；提倡牲畜舍飼圈養(yǎng)，減輕天然草原的壓力；割草場和野生草種基地實行輪割輪采。為了規(guī)范非牧業(yè)建設(shè)征占用草原和臨時占用草原的管理，新草原法規(guī)定了建設(shè)征占用草原、在草原上修建直接為草原保護(hù)和畜牧業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施及臨時占用草原的必需經(jīng)縣級以上人民政府草原行政主管部門批準(zhǔn)的審核和審批程序，未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)

18、，都按非法使用草原論處，由縣級以上人民政府草原行政主管部門依據(jù)職權(quán)責(zé)令退還非法使用的草原，限期拆除在非法使用草原上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)草原植被，并處草原被非法使用前三年平均產(chǎn)值六倍以上十二倍以下的罰款。（五）、關(guān)于草原保護(hù)針對目前我國草原生態(tài)環(huán)境不斷惡化的問題，新草原法強化了對草原的保護(hù)，規(guī)定了基本草原保護(hù)制度、草畜平衡制度、禁止開墾草原制度、禁牧和休牧制度等草原保護(hù)制度。特別是在禁止開墾草原制度中，加大了處罰力度，其第六十六條規(guī)定“非法開墾草原，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，由縣級以上人民政府草原行政主管部門依據(jù)職權(quán)責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)植被，沒收非法財物和違法

19、所得，并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得的，并處五萬元以下的罰款；給草原所有者或者使用者造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！蓖瑫r，禁止在生態(tài)惡化或者生態(tài)脆弱的草原上采挖野生植物，在草原上采土、采砂、采石等作業(yè)活動的管理，在草原上種植牧草或者飼料作物的監(jiān)督管理，在草原上開展經(jīng)營性旅游活動的管理，都作出了明確的規(guī)定。此外，為加強草原防火和草原有害生物的防治工作，新草原法還明確規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)切實做好草原火災(zāi)的防撲工作和草原鼠、蟲病害及毒害草防治的組織管理工作。（六）關(guān)于監(jiān)督檢查和法律責(zé)任目前，亂采濫挖草原野生植物、非法開墾草原以及其他各種破壞草原的違法行為時有發(fā)生，不僅對草原生

20、態(tài)造成惡劣影響，而且直接影響到草原畜牧業(yè)的健康發(fā)展和牧民的切身利益。而原草原法對法律責(zé)任規(guī)定得比較原則，對各種破壞草原的違法行為處罰的力度不夠，缺乏可操作性。針對這一問題，新草原法在監(jiān)督檢查和法律責(zé)任方面作了較大的補充和完善，明確規(guī)定縣級以上畜牧業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強執(zhí)法隊伍建設(shè)和監(jiān)督檢查人員的培訓(xùn)與考核工作，并對監(jiān)督檢查工作做了規(guī)范。同時，對各種應(yīng)當(dāng)給予處罰的違法行為，作出了明確的處罰規(guī)定，增加了處罰的種類，加大了處罰力度，并注意了與刑法的銜接。四、草原保護(hù)建設(shè)和實施草原法中存在的主要問題（一）退化草原已成為沙塵暴、水土流失的主要根源目前，我國90%的天然草原不同程度地退化，其中嚴(yán)重退化草原

21、近1.8億公頃。自20世紀(jì)50年代以來，我國累計開墾了1930萬公頃草原，其中有一半已經(jīng)撂荒成為沙地。據(jù)全國農(nóng)業(yè)區(qū)劃辦公室遙感調(diào)查，19861996年10年間，黑龍江、內(nèi)蒙古、新疆、甘肅四省區(qū)的35個縣開墾了174萬公頃草原，其中近一半被撂荒沙化。由于開墾撂荒，草原退化、沙化，植被覆蓋度降低，裸露地表增加，致使沙塵暴、揚沙與浮塵天氣頻繁發(fā)生，已成為我國最嚴(yán)重的生態(tài)問題之一。例如2000年13次襲擊北京的沙塵暴和揚塵天氣，其沙源大都來自蒙古中部干旱荒漠草原區(qū)和河北壩上的半干旱草原區(qū)。同時，由于草原植被覆蓋度下降，蒸發(fā)量增加，草原涵水功能減弱，致使水土流失加劇。據(jù)監(jiān)測，1999年西部草原水土流失面

22、積已達(dá)1230萬公頃，來自草原的泥沙已占長江宜昌站泥沙量的35%。（二）由于人口增加，生產(chǎn)方式落后，草原超載和過度利用日益嚴(yán)重，自然災(zāi)害頻繁發(fā)生自20世紀(jì)50年代以來，牧區(qū)人口成倍增長，使北方干旱草原地區(qū)人口密度達(dá)到11.2人/平方公里，是國際公認(rèn)的干旱草原區(qū)生態(tài)容量的2.24倍。受人口急劇膨脹的影響，加之草原牧區(qū)生產(chǎn)方式落后，草原牲畜數(shù)量急增。從50年代初至80年代末，內(nèi)蒙古牲畜增長2.6倍，新疆增長1.84倍，青海增長1.56倍，甘肅增長1.72倍。草原長期超載過牧，使草原得不到休養(yǎng)生息，牧草生產(chǎn)力和覆蓋度下降，土壤結(jié)構(gòu)遭到破壞，草原退化速度加快。目前，我國退化草原的面積每年以200萬公頃

23、的速度擴張，天然草原面積每年減少約6570萬公頃。草原質(zhì)量不斷下降，20世紀(jì)90年代與20世紀(jì)60年代初比較，北方天然草原產(chǎn)草量下降了30%50%，載畜能力大大降低。近年來，受經(jīng)濟利益驅(qū)動，濫挖、濫采、濫割（簡稱“三濫”）草原藥用與經(jīng)濟植物，在草原非法采礦、淘金活動，使草原植被破壞雪上加霜，水土流失與沖刷加劇，草原生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化，部分地區(qū)草原已經(jīng)到了難以自我修復(fù)的程度。我國草原牧區(qū)自然災(zāi)害頻繁，危害嚴(yán)重。據(jù)不完全統(tǒng)計，建國以來，內(nèi)蒙古、新疆、青海等?。▍^(qū)）的牧區(qū)共發(fā)生大、中雪災(zāi)60多次，重大旱災(zāi)26次，每年受災(zāi)面積約500萬公頃以上，近40年來，因災(zāi)死亡牲畜2億（頭）只以上，直接經(jīng)濟損失高

24、達(dá)200300億元。近幾年來，我國西北部地區(qū)每年春季都發(fā)生沙塵暴，1993年5月，特大沙塵暴席卷西北大部分地區(qū)，造成直接經(jīng)濟損失大約10億元左右。我國北方和西部牧區(qū)草原鼠蟲害十分嚴(yán)重，每年鼠蟲害發(fā)生面積都在2000萬公頃以上。防治面積僅占鼠蟲害發(fā)生面積的16%，青海高原鼠害嚴(yán)重的地方每公頃草原害鼠達(dá)10002000只。草原蟲害發(fā)生也日趨嚴(yán)重，以往很少甚至不發(fā)生蝗災(zāi)的草原也遭到了蝗災(zāi)的襲擊。近幾年，北方草原持續(xù)干旱，給牧區(qū)畜牧業(yè)造成了嚴(yán)重?fù)p失。據(jù)2001年內(nèi)蒙古自治區(qū)調(diào)查，由于草原退化，加上連續(xù)幾年的旱情，草原上大風(fēng)和沙塵暴肆虐，千里草原一片枯黃。地方財政困難，牧民多年的積蓄已經(jīng)耗盡，許多牧民靠

25、貸款維持生產(chǎn)、生活?！叭裏o戶”、“特困戶”和“返貧戶”大量增加。（三）草原保護(hù)建設(shè)速度嚴(yán)重滯后近年來，國家對草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資有所增加，但由于草原面積大，歷史欠賬太多，投資嚴(yán)重不足。19781999年，中央累計投資草原建設(shè)資金僅21億元，平均每年每畝不到2分錢。近幾年，國家加大了對草原的投資力度，20002002年國家共投入中央財政債券資金20億元，但平均每年每畝也僅0.1元錢。牧區(qū)大多處于邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，經(jīng)濟落后，地方財政和廣大牧民南拿不出更多的錢來搞草原生態(tài)建設(shè)，全國幾十年累計保留人工種草和改良草原的面積僅占草原總面積的3%。草原長期處于超負(fù)荷的嚴(yán)重“透支”狀態(tài)。草原生態(tài)環(huán)境仍然是局部改善

26、，總體惡化，遠(yuǎn)不足以抑制草原急速的退化的趨勢，急需建立國家對草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)的穩(wěn)定、有效的投入保障機制。（四）現(xiàn)行草原法已經(jīng)不能適應(yīng)新形式下草原保護(hù)管理的需要現(xiàn)行草原法制定于1985年，受當(dāng)時認(rèn)識和立法條件上的限制，一共只有比較原則的23條規(guī)定，實踐中出現(xiàn)的前述一些問題在現(xiàn)行草原法中都缺乏有針對性的法律規(guī)范，已明顯不能適應(yīng)當(dāng)前草原保護(hù)、管理和建設(shè)的需要，以及改革和深化社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展要求。此外，現(xiàn)行草原法規(guī)定的法律責(zé)任也比較原則，對破壞草原等違法行為的處罰力度不夠。（五）有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象依然存在，草原行政執(zhí)法隊伍建設(shè)需要加強目前，一些地方領(lǐng)導(dǎo)和群眾法律意識淡薄，受利益驅(qū)使，只顧短期利益，對草原資源和草原生態(tài)的重要性認(rèn)識不足，違法亂占、濫墾草原、超載放牧等現(xiàn)象仍很嚴(yán)重。草原監(jiān)理部門是國家保護(hù)、管理草原的主要力量，承擔(dān)制止亂開濫墾草原、亂采濫挖草原野生植物，進(jìn)行草畜平衡核定、草原承包合同管理等工作。然而，長期以來由于機構(gòu)不健全、人員不足、經(jīng)費缺乏、手段落后，草原監(jiān)督管理工作薄弱，各種侵占和破壞草原的違法行為得不到有效遏制。草原管理人員依法行政時遭圍攻甚至致傷事件時有發(fā)生。五