探索我國(guó)的非對(duì)稱(chēng)分稅制模式

1、 SHAPE * MERGEFORMAT 探索中國(guó)的非對(duì)對(duì)稱(chēng)分稅制模模式摘要使在分稅制制較完善的國(guó)國(guó)家稅權(quán)也相相對(duì)集中于中中央不過(guò)這些些國(guó)家的地方方政府在治理理地方稅上有有一定的自主主權(quán)我國(guó)的財(cái)財(cái)稅體制既要要保證中央有有較強(qiáng)的宏觀觀控制能力又又要充分調(diào)動(dòng)動(dòng)地方積極性性因此我國(guó)分分稅制必須“中中央地方兼顧顧”“初始財(cái)財(cái)力與事權(quán)非非對(duì)稱(chēng)最終財(cái)財(cái)力與事杠相相統(tǒng)一”的分分稅制模式是是實(shí)現(xiàn)中央地地方兼顧的一一種理想途徑徑不過(guò)其形成成的改革過(guò)程程必然是漸進(jìn)進(jìn)式的“財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)統(tǒng)一”原則在在我國(guó)有非常常多的論證最最近有些學(xué)者者開(kāi)始嘗試“打打破財(cái)權(quán)與事事權(quán)整體統(tǒng)”谷義和秦秦家順(19998)較早早的提出了“事

2、事權(quán)以地方為為主財(cái)權(quán)以中中央為主”說(shuō)說(shuō)法；楊斌(1999)認(rèn)為“我國(guó)國(guó)分稅制進(jìn)步發(fā)展的方方向”是“非非對(duì)稱(chēng)型分稅稅制”；徐康康寧(20000a)明確確闡述了“稅稅權(quán)與事權(quán)非非對(duì)稱(chēng)分稅制制”概念本文文將重點(diǎn)論述述我國(guó)實(shí)施非非對(duì)稱(chēng)型分稅稅制的必然性性和形成這一一模式的漸進(jìn)進(jìn)改革外國(guó)分稅制經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)考察世界主要國(guó)家多多數(shù)已采用分分稅制各國(guó)分分稅制的具體體模式千差萬(wàn)萬(wàn)別但是從國(guó)國(guó)家財(cái)政收入入的初始分配配來(lái)看分稅制制模式主要可可歸納為三類(lèi)類(lèi)徹底分稅稅、聯(lián)邦與地地方分權(quán)型以以美國(guó)為典型型；聯(lián)邦(中央)、地地方兼顧型以以德國(guó)和曰本本為代表；中央集權(quán)型型如法國(guó)、韓韓國(guó)等比較完完善的分稅制制模式也有所所不同但它們們

3、明顯具有三三個(gè)共同特征征1、分稅制都不不是絕對(duì)的在在分稅制較完完善的國(guó)家分分稅制并不是是國(guó)家財(cái)力的的決定性分配配而是國(guó)家稅稅收在政府間間的初始分配配各國(guó)都借助助縱向或橫向向的轉(zhuǎn)移支付付手段以達(dá)到到各級(jí)政府的的最終財(cái)力使使用權(quán)與事權(quán)權(quán)的大體平衡衡一般不存在在地方向中央央上解的現(xiàn)象象即使是分稅稅制最為徹底底的美國(guó)州和和地方政府也也不是只以本本級(jí)收入實(shí)現(xiàn)現(xiàn)本級(jí)事權(quán)聯(lián)聯(lián)邦撥款占州州與地方政府府支出的比例例在“80年年代初達(dá)到225爾后保保持在20左右90年年代逐年有所所上升”2、稅權(quán)相對(duì)集集中于中央事事權(quán)分散給地地方這些國(guó)家主主要的稅收立立法權(quán)集中于于中央稅源穩(wěn)穩(wěn)定的大宗稅稅收收入劃為為中央財(cái)政收收入

4、作為中央央的初始財(cái)力力而通過(guò)授予予地方較多的的事權(quán)(輔之之于財(cái)力補(bǔ)助助)來(lái)發(fā)揮地地方政府的能能動(dòng)作用例如如在美國(guó)和日日本所得稅是是稅源最有保保障的稅收個(gè)個(gè)人所得稅和和法人所得稅稅就成為聯(lián)邦邦(中央)稅稅的最主要收收入3、許多分稅制制較完善的國(guó)國(guó)家都賦予地地方政府適適當(dāng)?shù)亩愂展芄芾頇?quán)如“美美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦邦、州和地方方三級(jí)課稅制制度三級(jí)政府府各自行使屬屬于本級(jí)政府府的稅收立法法權(quán)、征收權(quán)權(quán)”雖然曰本本和德國(guó)的主主要稅收管理理權(quán)集中在中中央(或聯(lián)邦邦)但是日本本“一些地方方稅的解釋權(quán)權(quán)和減免權(quán)歸歸地方政府”德德國(guó)的“州級(jí)級(jí)政府也有權(quán)權(quán)開(kāi)征某些地地方性稅種”(以上引自外外國(guó)稅制概覽覽)而法國(guó)國(guó)“無(wú)論是征

5、征稅權(quán)還是稅稅額的分配都都由中央政府府統(tǒng)攬”那種種高度集中的的稅收管理體體制并不足取取因?yàn)椤胺▏?guó)國(guó)的現(xiàn)行稅制制非常復(fù)雜”也也“還沒(méi)有建建立起規(guī)范的的調(diào)節(jié)機(jī)制(指轉(zhuǎn)移支付付制度)”(法國(guó)財(cái)政政制度p552和80)外國(guó)的分稅制經(jīng)經(jīng)驗(yàn)給我們以以下啟示不不能割斷中央央與地方之間間的財(cái)政關(guān)系系由于地區(qū)間間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展展不平衡分稅稅制的有效運(yùn)運(yùn)行要求一套套完善的轉(zhuǎn)移移支付體系稅權(quán)的相對(duì)對(duì)集中是必要要的許多市場(chǎng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)國(guó)家的中央集集中程度并不不低例如19980年以后后美國(guó)聯(lián)邦政政府財(cái)政支出出占全國(guó)財(cái)政政支出的比例例一直保持在在55左右右英、法等國(guó)國(guó)家的這一比比例更高授授予地方政府府適當(dāng)?shù)亩悪?quán)權(quán)和賦予地方方

6、政府較多的的事權(quán)同樣重重要前者可以以提高地方稅稅收效率后者者可以提高政政府職能的有有效性總結(jié)各國(guó)分稅制制實(shí)踐還可以以發(fā)現(xiàn)高效的的規(guī)范化分稅稅制需要具備備一些基本運(yùn)運(yùn)行條件各各級(jí)政府的事事權(quán)范圍比較較明確比較較充分的信息息資料積累準(zhǔn)準(zhǔn)備為分稅制制及轉(zhuǎn)移支付付制度的科學(xué)學(xué)設(shè)計(jì)提供經(jīng)經(jīng)驗(yàn)依據(jù)能能夠建立比較較完善的地方方稅收體系中國(guó)分稅制模式式的選擇我國(guó)的財(cái)稅體制制應(yīng)該既能保保證中央有較較強(qiáng)的宏觀控控制能力又能能充分調(diào)動(dòng)地地方積極性因因此我國(guó)分稅稅制的方向必必須是“中央央地方兼顧型型”的模式經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期我國(guó)國(guó)加強(qiáng)財(cái)政的的宏觀控制能能力非常必要要也很緊迫在在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體體制下如果中中央沒(méi)有足夠夠的財(cái)力作后后

7、盾宏觀調(diào)控控將成為一句句空話如果財(cái)財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)濟(jì)的能力削弱弱了國(guó)家必然然要“賦予國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與與調(diào)控國(guó)民經(jīng)經(jīng)濟(jì)的重大任任務(wù)”(吳宣宣恭20000)那樣不利利于政企分開(kāi)開(kāi)不利于現(xiàn)代代企業(yè)制度改改革分稅制改改革后我國(guó)中中央財(cái)政收入入比重有所提提高但除了11994、11995兩年年中央收入超超過(guò)50以以外以后各年年都低于500(中國(guó)國(guó)統(tǒng)計(jì)年簽11999P2275)這一一比例比徹底底分稅的美國(guó)國(guó)還低所以現(xiàn)現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)稅收收初始分配相相對(duì)集中于中中央還有其合合理性和必要要性但是在另一方面面隨著經(jīng)濟(jì)市市場(chǎng)化進(jìn)程深深入政府的事事權(quán)又逐步過(guò)過(guò)渡到以地方方為主如各地地方的基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施建設(shè)支柱柱產(chǎn)業(yè)的形成成與發(fā)展市場(chǎng)場(chǎng)

8、體系的培育育以至于下崗崗失業(yè)人員的的安置等已主主要靠地方政政府運(yùn)用自身身財(cái)力來(lái)努力力實(shí)現(xiàn)(徐康康寧20000a)而且一一般事權(quán)以地地方為主更有有利于提高政政府職能效率率(徐康寧22000b)這就是說(shuō)我國(guó)的的財(cái)稅體制模模式要求財(cái)政政政策和立法法權(quán)的高度集集中與地方財(cái)財(cái)力使用的高高度自治有機(jī)機(jī)結(jié)合稅收立立法等權(quán)限主主要集中于中中央稅收初始始分配上中央央占主要部分分而國(guó)家財(cái)力力的最終使用用則主要由地地方支配從而而表現(xiàn)出“初初始財(cái)力與事事權(quán)非對(duì)稱(chēng)最最終財(cái)力與事權(quán)相相統(tǒng)一”的雙雙重特征從這這個(gè)意義上說(shuō)說(shuō)我國(guó)分稅制制的理想模式式應(yīng)該是非對(duì)對(duì)稱(chēng)分稅制這這種分稅制模模式與較為完完善的轉(zhuǎn)移支支付體制配套套運(yùn)行將

9、保證證“中央地方方兼顧”非對(duì)稱(chēng)型分稅制制模式漸進(jìn)形形成的必然性性非對(duì)稱(chēng)分稅制思思想有肋于打打破“統(tǒng)死放放亂”的怪圈圈但是目前還還不具備這種種分稅制有效效運(yùn)行的條件件非對(duì)稱(chēng)型分分稅制模式的的形成將是一一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)過(guò)程因?yàn)楝F(xiàn)行行分稅制還面面臨很多問(wèn)題題1、政府事權(quán)模模糊19944年分稅制出出臺(tái)時(shí)各級(jí)政政府的職責(zé)范范圍未能及時(shí)時(shí)地做出明確確、合理的劃劃分其后也沒(méi)沒(méi)有逐步解決決這一問(wèn)題因因而政府事權(quán)權(quán)模糊主要表表現(xiàn)在；中中央與地方事事權(quán)時(shí)常上劃劃下移政府府涉入企業(yè)經(jīng)經(jīng)營(yíng)管理過(guò)多多國(guó)有企業(yè)業(yè)的軟預(yù)算約約束擴(kuò)散為稅稅收管理的軟軟約束2、“財(cái)權(quán)與事事權(quán)統(tǒng)一”含含義不明在中中央與地方財(cái)財(cái)政分配上我我國(guó)一直堅(jiān)持

10、持“財(cái)權(quán)與事事權(quán)統(tǒng)一”的的原則但是其其內(nèi)涵很不明明確從廣義上上說(shuō)財(cái)權(quán)應(yīng)包包括收入權(quán)和和支出權(quán)(這這樣的話我國(guó)國(guó)的財(cái)權(quán)與事事權(quán)顯然不統(tǒng)統(tǒng)一)即使財(cái)財(cái)權(quán)就是狹義義地指財(cái)力使使用權(quán)財(cái)權(quán)與與事權(quán)統(tǒng)一的的含義仍不夠夠明確因?yàn)楦鞲骷?jí)政府并不不是只以本級(jí)級(jí)組織的收入入來(lái)實(shí)現(xiàn)其事事權(quán)中央要搞搞稅收返還及及其它轉(zhuǎn)移支支付地方要向向中央上解3、轉(zhuǎn)移支付體體制不完善分分稅制改革前前的“包干制制”的許多不不規(guī)范特征仍仍保留在現(xiàn)行行轉(zhuǎn)移支付制度中缺缺乏科學(xué)的確確定各地轉(zhuǎn)移移支付規(guī)模的的方法不少地地方政府(機(jī)機(jī)關(guān))熱衷于于“跑部”要要資金這在一一定意義上反反映了目前轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付受人人為因素影響響較大的實(shí)情情4、稅收立法落落

11、后現(xiàn)行稅制制中只有為數(shù)數(shù)不多的幾個(gè)個(gè)稅收法規(guī)是是由立法機(jī)構(gòu)構(gòu)正式立法的的其余的都是是以暫行條例例等形式出現(xiàn)現(xiàn)不少暫行條條例一用幾年年甚至幾十年年“費(fèi)改稅”進(jìn)進(jìn)展緩慢行政政性收費(fèi)過(guò)多多社會(huì)保障稅稅等新稅種又又遲遲不出臺(tái)臺(tái)5、地方政府稅稅權(quán)相當(dāng)有限限稅權(quán)包括稅稅收的立法權(quán)權(quán)、征收權(quán)和和調(diào)整、減免免權(quán)目前地方方稅權(quán)僅限于于在地方稅征征管上具有制制定一些具具體征收辦法法的權(quán)力不利利于發(fā)揮地方方管理稅收的的積極性也不不利于規(guī)范地地方財(cái)政分配配關(guān)系一方面面分稅制后地地方稅體系殘殘缺嚴(yán)重地方方稅收未跟上上地方事權(quán)擴(kuò)擴(kuò)大的需要不不少地方通過(guò)過(guò)開(kāi)征基金、增增加收費(fèi)等來(lái)來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政支支出缺口另一一方面有的地地方又以

12、財(cái)政政返回的形式式代替稅收減減免以鼓勵(lì)某某些產(chǎn)業(yè)6、稅收劃分不不規(guī)范稅收征征管不協(xié)調(diào)目目前中央與地地方之間的稅稅收劃分的標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一既既按稅種劃分分又按行政隸隸屬關(guān)系劃分分還按行業(yè)和和收入歸屬劃劃分稅收劃分分不規(guī)范必然然帶來(lái)許多不不利影響并容容易導(dǎo)致中央央與地方稅收收征管的“越越位”和“缺缺位”出現(xiàn)政政令不一等人人為的不協(xié)調(diào)調(diào)現(xiàn)象不利于于提高稅收效效率7、一些稅種不不完善尤其是是地方稅體系系殘缺嚴(yán)重比比如增值稅、消消費(fèi)稅、農(nóng)業(yè)業(yè)稅、城建稅稅等都有待進(jìn)進(jìn)一步完善有有的還要作重重大的變革；內(nèi)外資企業(yè)業(yè)和個(gè)人適用用的稅制不統(tǒng)統(tǒng)一特別是所所得稅的不統(tǒng)統(tǒng)一影響稅收收的公平性也也使稅收制度度更加復(fù)雜而而降

13、低稅收效效率；地方稅稅體系幾乎還還沒(méi)有稅源廣廣、稅基厚的的主體稅種地地方稅大都是是些稅源分散散、征收困難難的小稅種由于問(wèn)題的存在在規(guī)范化的分分稅制的基本本運(yùn)行條件在在短時(shí)期內(nèi)還還難于滿足因因此非對(duì)稱(chēng)型型模式必然是是漸進(jìn)形成的的形成非對(duì)稱(chēng)型分分稅制的漸進(jìn)進(jìn)改革分稅制的進(jìn)一步步改革就是要要逐步消除11994年保保留下來(lái)的包包干體制“胎胎記”消除除上述弊端按按照規(guī)范的分分稅制要求調(diào)調(diào)整利益格局局解決地區(qū)貧貧富差距擴(kuò)大大等問(wèn)題體現(xiàn)現(xiàn)中央財(cái)政的的宏觀調(diào)控作作用因此非對(duì)對(duì)稱(chēng)分稅制模模式需要通過(guò)過(guò)以下幾個(gè)方方面的改革逐逐步形成1、明確界定政政府事權(quán)隨隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制制政府經(jīng)濟(jì)職職能應(yīng)從包

14、攬攬企業(yè)經(jīng)營(yíng)活活動(dòng)中退出而而主要體現(xiàn)在在彌補(bǔ)“市場(chǎng)場(chǎng)失靈”上劃劃清政府與企企業(yè)的事權(quán)界界線；中央央與地方之間間要明確職責(zé)責(zé)范圍各級(jí)政政府事權(quán)的劃劃分必須在法法律上給予明明確2、合理劃分各各級(jí)財(cái)政支出出范圍財(cái)政支支出的劃分應(yīng)應(yīng)以事權(quán)的劃劃分為基礎(chǔ)而而且財(cái)政支出出財(cái)力應(yīng)區(qū)分分初始財(cái)力和和最終財(cái)力兩兩個(gè)概念而而“財(cái)權(quán)與事事權(quán)統(tǒng)”中中的財(cái)權(quán)應(yīng)就就是指最終財(cái)財(cái)力使用權(quán)使使“財(cái)權(quán)與事事權(quán)統(tǒng)一”原原則的含義明明確化、科學(xué)學(xué)化3、完善政府間間轉(zhuǎn)移支付制制度對(duì)非對(duì)稱(chēng)稱(chēng)型分稅制下下地方初始財(cái)財(cái)力與事權(quán)不不對(duì)等的缺口口只有通過(guò)中中央對(duì)地方的的轉(zhuǎn)移支付來(lái)來(lái)彌補(bǔ)才能實(shí)實(shí)現(xiàn)地方最終終財(cái)力與事權(quán)權(quán)的平衡這種種轉(zhuǎn)移支付不不同

15、于“抽肥肥補(bǔ)瘦”和“統(tǒng)統(tǒng)收統(tǒng)支”稅稅收返還也不不是嚴(yán)格意義義的轉(zhuǎn)移支付付為適應(yīng)規(guī)范范化分稅制的的要求現(xiàn)行轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付制度度在規(guī)模和形形式兩個(gè)方面面都應(yīng)進(jìn)一步步改革轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的的確定以因素素法取代基數(shù)數(shù)法建立科學(xué)學(xué)的量化指標(biāo)標(biāo)體系和客觀觀標(biāo)準(zhǔn)以消除除歷史和人為為因素的不合合理影響地方方應(yīng)得到的轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額額應(yīng)以該地初初始財(cái)力與必必要事權(quán)所需需財(cái)力間的缺缺口為基準(zhǔn)防防止地方與中中央“搏弈”和和討價(jià)還價(jià)轉(zhuǎn)移支付的形式式可借鑒轉(zhuǎn)移移支付制度較較為完善的國(guó)國(guó)家(如美、日日、德等國(guó))的經(jīng)驗(yàn)設(shè)置置一般補(bǔ)助、專(zhuān)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助和特特殊災(zāi)害補(bǔ)助助三大類(lèi)財(cái)政政轉(zhuǎn)移支付其其中專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助助的規(guī)范化至至關(guān)重要一般般補(bǔ)助主要用用

16、于彌補(bǔ)財(cái)政政困難地區(qū)的的各種剛性財(cái)財(cái)政開(kāi)支缺口口保證困難地地區(qū)的正常施施政和公務(wù)員員享受應(yīng)有的的物質(zhì)待遇專(zhuān)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助一般般應(yīng)“專(zhuān)款專(zhuān)專(zhuān)用”主要用用于基礎(chǔ)設(shè)施施建設(shè)或資助助外部性強(qiáng)的的區(qū)域性項(xiàng)目目或幫助貧困困地區(qū)改善投投貿(mào)和生活環(huán)環(huán)境或?qū)崿F(xiàn)中中央對(duì)全國(guó)經(jīng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)控控制災(zāi)害補(bǔ)助助用于幫助受受災(zāi)地區(qū)抗災(zāi)災(zāi)和恢復(fù)4、適當(dāng)擴(kuò)大地地方稅權(quán)如前前所述分稅制制較完善的國(guó)國(guó)家的地方政政府在治理地地方稅方面都都有一定的自自主權(quán)包括地地方稅的立法法權(quán)、解釋權(quán)權(quán)和減免權(quán)等等我國(guó)幅員遼遼闊地區(qū)差別別非常大很有有必要在堅(jiān)持持稅權(quán)相對(duì)集集中于中央的的基礎(chǔ)上賦予予地方政府適適當(dāng)?shù)亩悪?quán)如如讓地方在對(duì)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影影響較小的地地方

17、稅種上擁?yè)碛幸欢ǖ慕饨忉寵?quán)、減免免權(quán)和稅率、稅稅目調(diào)整選擇擇權(quán)；對(duì)那些些不影響宏觀觀調(diào)控和中央央稅基的地方方稅種的立法法權(quán)也可下放放給地方5、完善地方稅稅收體系首先先確定地方稅稅的主體稅種種主體稅種應(yīng)應(yīng)同時(shí)體現(xiàn)收收入功能和調(diào)調(diào)節(jié)功能并根根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展展的不同階段段進(jìn)行調(diào)整目目前主要可培培育營(yíng)業(yè)稅和和城建稅為地地方主體稅種種往后逐步完完善所得和財(cái)財(cái)產(chǎn)課稅制度度提高所得稅稅和財(cái)產(chǎn)稅的的地位其次規(guī)規(guī)范劃分稅收收的標(biāo)準(zhǔn)堅(jiān)持持按稅種劃分分中央稅、共共享稅和地方方稅取消按行行政隸屬關(guān)系系和按行業(yè)劃劃分的不規(guī)范范做法其次逐逐步統(tǒng)一內(nèi)外外企業(yè)和個(gè)人人的稅負(fù)盡快快統(tǒng)一內(nèi)外資資企業(yè)所得稅稅把它設(shè)為共共享稅并適當(dāng)當(dāng)向

18、地方傾斜斜最后適時(shí)出出臺(tái)一些在理理論界已達(dá)成成共識(shí)的新稅稅種如證券交交易稅和社會(huì)會(huì)保障稅等；加快“費(fèi)改改稅”進(jìn)程將將合理的、普普遍性的收費(fèi)費(fèi)改為立法征征稅6、加強(qiáng)稅法建建設(shè)改喜稅收收征管各主要要稅種及主要要的稅收征管管規(guī)則應(yīng)有人人大正式的稅稅收立法以提提高稅收管理理的立法水平平增強(qiáng)稅收管管理的權(quán)威性性改善稅收征征管主要包括括稅收應(yīng)由由稅務(wù)機(jī)關(guān)征征管(關(guān)稅除除外)且明確確劃分兩套稅稅務(wù)機(jī)關(guān)的征征管范圍防止止稅收管理的的相互交叉或或不到位現(xiàn)象象的發(fā)生做做好稅源研究究完善稅收收收入規(guī)模的預(yù)預(yù)測(cè)方法為合合理制定稅收收計(jì)劃和實(shí)施施轉(zhuǎn)移支付提提供科學(xué)依據(jù)據(jù)建立以納納稅人“自報(bào)報(bào)自繳”為基基礎(chǔ)的申報(bào)納納稅制度提提高稅務(wù)人員員的業(yè)務(wù)素質(zhì)質(zhì)積極推行稅稅務(wù)代理注釋這里的地方政政府一詞是經(jīng)