政策試點(diǎn)和政策擴(kuò)散

政策試點(diǎn)和政策擴(kuò)散政策擴(kuò)散通常是指創(chuàng)新型政策的擴(kuò)散，羅杰斯將政策擴(kuò)散定義為一項(xiàng)創(chuàng)新通過(guò)某種渠道隨著時(shí)間流逝在一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的成員之間被溝通的過(guò)程。其研究始于20世紀(jì)60年代后期的美國(guó)，密歇根大學(xué)的沃克系統(tǒng)關(guān)注了各種創(chuàng)新型政策如何在各州之間的擴(kuò)散。并采用歷史事件分析法，對(duì)從政策原始創(chuàng)新者到后來(lái)跟進(jìn)者之間的時(shí)間維度進(jìn)行了分析。在這之后，有關(guān)于政策擴(kuò)散尤其是創(chuàng)新型政策的擴(kuò)散的研究逐漸成為當(dāng)前政策科學(xué)中“最為引人注目的領(lǐng)域之一”。這些研究有一些共性的主題：包括促進(jìn)或阻礙擴(kuò)散的各種影響因素、擴(kuò)散的動(dòng)因與類(lèi)型、擴(kuò)散路徑的特點(diǎn)與模式等。一、政策擴(kuò)散產(chǎn)生的原因通過(guò)對(duì)政策擴(kuò)散實(shí)踐進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)觀察和量化分析，研究者們總結(jié)出個(gè)最根本的因素，即學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)和公眾壓力。首先，各州之間在政策制定方面存在著學(xué)習(xí)效應(yīng)。每個(gè)州在面對(duì)公共問(wèn)題時(shí)都會(huì)努力探尋其他州是否有應(yīng)對(duì)類(lèi)似問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)。如果存在著且已被證明為是有效的政策方案，那么只要不與本州的其他政策有根本性的沖突，一個(gè)州就可以通過(guò)模仿性學(xué)習(xí)、借鑒別的州的現(xiàn)成政策以降低創(chuàng)新本錢(qián)。其次，各州尤其是鄰近州之間存在著績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)。為了競(jìng)爭(zhēng)各種有限的資源，尤其是為了提升治理績(jī)效，每個(gè)州都在自覺(jué)或不自覺(jué)地與其他州進(jìn)行著競(jìng)爭(zhēng)，都在試圖贏得優(yōu)勢(shì)、努力防止劣勢(shì)。于是，當(dāng)有一個(gè)州因某項(xiàng)新政策的實(shí)施而獲得額外的績(jī)效收益時(shí)，其他州很快就會(huì)跟進(jìn)。第三，政策制定者能感受到轄區(qū)內(nèi)公眾要求改革和創(chuàng)新的壓力。當(dāng)其他州采納了某項(xiàng)創(chuàng)新性政策，尤其是當(dāng)鄰近州采納了該類(lèi)政策并增進(jìn)了社會(huì)福祉時(shí)，轄區(qū)內(nèi)的公民就會(huì)為此給決策者施加采取相同或類(lèi)似政策的壓力。二、政策擴(kuò)散的過(guò)程在早期的研究中，格雷借鑒其他學(xué)科對(duì)創(chuàng)新擴(kuò)散的研究，提出了政策擴(kuò)散過(guò)程的一個(gè)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｐ?，他發(fā)現(xiàn)在一項(xiàng)創(chuàng)新型政策擴(kuò)散的初期，政策采納的發(fā)生相對(duì)不頻繁，而隨著各種因素的影響，在此之后采納的比例會(huì)急劇上升。布朗和考克斯將創(chuàng)新型政策擴(kuò)散的過(guò)程總結(jié)為三條規(guī)律：即時(shí)間維度上呈現(xiàn)出S形曲線，在空間維度上表現(xiàn)為“鄰近效應(yīng)”，以及在區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)者—追隨者”的層級(jí)效應(yīng)。盧卡斯從階段論的視角出發(fā)，進(jìn)一步將政策擴(kuò)散過(guò)程劃分為政策再創(chuàng)造、政策開(kāi)展、政策試點(diǎn)、政策的調(diào)節(jié)修改與政策的融合等5個(gè)階段，同時(shí)他還指出這5個(gè)階段并非是線性的，其間可能存在著跨越。.全國(guó)互動(dòng)模型。“全國(guó)互動(dòng)模型”假設(shè)在州政府官員之間存在一個(gè)全國(guó)性政策溝通網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)這個(gè)網(wǎng)絡(luò)，已經(jīng)采納新政策方案的州政府官員能夠與尚未實(shí)施這一新政策方案的州政府官員就相關(guān)政策問(wèn)題實(shí)現(xiàn)自由互動(dòng)與交流。一個(gè)州采納新的政策工程的概率與它的官員和已采納該政策工程的州的官員之間的互動(dòng)次數(shù)成正比關(guān)系。.區(qū)域擴(kuò)散模型?！皡^(qū)域擴(kuò)散模型”假設(shè)各個(gè)州主要受到地理位置上與之相鄰的州政府的影響。這一模型又可細(xì)分為鄰近模型和固定區(qū)域模型。.領(lǐng)導(dǎo)—跟進(jìn)模型。“領(lǐng)導(dǎo)—跟進(jìn)模型”假設(shè)個(gè)別的州在一項(xiàng)政策采納方面是先行者，而其他州那么爭(zhēng)相效仿這些領(lǐng)導(dǎo)者，加以跟進(jìn)。這一模型強(qiáng)調(diào)的是各州之間通過(guò)相互的學(xué)習(xí)來(lái)進(jìn)行效仿，而不是迫于公眾壓力或彼此之間的競(jìng)爭(zhēng)。.垂直影響模型。“垂直影響模型”認(rèn)為各州并非是效法其他州的政策〔作為水平擴(kuò)散過(guò)程的一局部〕，而是服從聯(lián)邦政府的政策安排。“垂直影響模型”與“領(lǐng)導(dǎo)—跟進(jìn)模型”有相類(lèi)似的地方，兩者之間的區(qū)別在于：各個(gè)州政府在新政策方面對(duì)于先行者的跟進(jìn)式學(xué)習(xí)是一個(gè)具有主動(dòng)選擇權(quán)的過(guò)程，而面對(duì)來(lái)自聯(lián)邦政府的命令式安排卻必須服從。當(dāng)然，聯(lián)邦政府也會(huì)提供一些鼓勵(lì)機(jī)制。總的來(lái)說(shuō)，政策擴(kuò)散理論著重于關(guān)注政策知識(shí)擴(kuò)散過(guò)程中時(shí)間的S型路徑、空間的聚集型、政策內(nèi)容的“共性”以及在不同制度結(jié)構(gòu)下表現(xiàn)出的“個(gè)性”。在研究方法上，它強(qiáng)調(diào)通過(guò)案例研究來(lái)得出具有普遍性的結(jié)論，更多關(guān)注的是政策知識(shí)擴(kuò)散的形式、路徑等。三、基于“政策試驗(yàn)”的中國(guó)政策擴(kuò)散實(shí)踐作為在中國(guó)政策過(guò)程乃至中國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程中出現(xiàn)頻率最高的詞匯之一，以各種“試點(diǎn)”為代表的“政策試驗(yàn)”已經(jīng)深深根植于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，在中國(guó)各個(gè)層級(jí)、各個(gè)地區(qū)的政府部門(mén)與企事業(yè)單位分布著大量各式各樣的政策試驗(yàn)工程。中國(guó)政策過(guò)程中作為慣例而存在的“先行先試f典型示范f以點(diǎn)促面f逐步推廣”這一經(jīng)典模式就是由“政策試驗(yàn)”中開(kāi)展起來(lái)的。通過(guò)運(yùn)用把局部性政策方案進(jìn)行逐步推廣、使其擴(kuò)散到更大乃至全國(guó)范圍內(nèi)的改革策略，使得經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型可以在一個(gè)既保持可控性又富于創(chuàng)造性的過(guò)程中循序漸進(jìn)地向前推進(jìn)。因此，在某種程度上可以說(shuō)，中國(guó)改革開(kāi)放的整個(gè)歷程就是地方不斷進(jìn)行政策創(chuàng)新以及將其中成功的創(chuàng)新型政策不斷在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣、擴(kuò)散的一個(gè)過(guò)程。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的總結(jié)和積淀，目前“政策試驗(yàn)”的根本類(lèi)型主要確定在3個(gè)方面：“立法試驗(yàn)”〔包含有“試行”或“暫行”字樣的法律法規(guī)〕、“試驗(yàn)區(qū)”〔諸如特區(qū)、新區(qū)、開(kāi)發(fā)開(kāi)放區(qū)、專門(mén)性試驗(yàn)區(qū)以及綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)〕和“試點(diǎn)”〔各種類(lèi)型的改革試點(diǎn)工程〕等。政策擴(kuò)散理論可以為對(duì)中國(guó)獨(dú)具特色的“政策試驗(yàn)”實(shí)踐進(jìn)行學(xué)理性闡釋提供一個(gè)適宜的分析框架和理論視角，尤其是能夠有助于分析政策試驗(yàn)成果的推廣過(guò)程及其相應(yīng)的影響變量。顯然，進(jìn)行“政策試驗(yàn)”的目的不在于試驗(yàn)本身，關(guān)鍵是要將從試驗(yàn)中得來(lái)的成果應(yīng)用到更大乃至全國(guó)性的范圍內(nèi)。因此，完全可以將政策擴(kuò)散理論運(yùn)用于有關(guān)政策試驗(yàn)成果推廣過(guò)程的研究中，來(lái)描述與解析影響政策試驗(yàn)成果擴(kuò)散的各種要素、擴(kuò)散過(guò)程的運(yùn)行機(jī)制與制約因素、創(chuàng)新型政策擴(kuò)散的內(nèi)在動(dòng)因和規(guī)律等。當(dāng)然，在運(yùn)用過(guò)程中根據(jù)中國(guó)的政策生態(tài)對(duì)這一理論進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚嗍潜夭豢缮俚?。〔二〕“政策試?yàn)”對(duì)政策擴(kuò)散理論的調(diào)適中國(guó)“政策試驗(yàn)”實(shí)踐中以“試驗(yàn)—推廣”為根本特征的政策擴(kuò)散過(guò)程，不同于政策擴(kuò)散理論里面的全國(guó)互動(dòng)模型、區(qū)域擴(kuò)散模型、領(lǐng)導(dǎo)—跟進(jìn)模型、垂直影響模型這4種根本類(lèi)型中的任何一個(gè)。中國(guó)對(duì)于政策試驗(yàn)成果的推廣那么要復(fù)雜得多，它并非單純的“水平擴(kuò)散”抑或“垂直擴(kuò)散”，需要引入一個(gè)新的變量——政府間縱向關(guān)系。在“政策試驗(yàn)”中，政府間縱向關(guān)系是影響試驗(yàn)成果擴(kuò)散過(guò)程的一個(gè)根底性因素，在具體選擇可以擴(kuò)散的政策方案、合理安排擴(kuò)散的范圍以及速度等方面，不同層級(jí)政府之間的互動(dòng)對(duì)此有著顯著的影響力。進(jìn)一步而言，政府間縱向關(guān)系對(duì)于政策試驗(yàn)成果擴(kuò)散過(guò)程的影響，使得這一過(guò)程表達(dá)為一個(gè)“吸納—輻射”的開(kāi)展軌跡：各地方通過(guò)試驗(yàn)所形成的政策選項(xiàng)，首先需要被自下而上地“吸納”進(jìn)入政策議程，并經(jīng)過(guò)相應(yīng)的整合后，再自上而下地被逐漸“輻射”到更大的應(yīng)用范圍中〔見(jiàn)圖1〕。具體說(shuō)來(lái)，“吸納—輻射”式的政策擴(kuò)散過(guò)程具體可分為如下兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府政策試驗(yàn)成果的“吸納”。在政策試驗(yàn)成果的推廣過(guò)程中，上級(jí)政府發(fā)揮著“把關(guān)者”和“仲裁者”的角色。通常而言，形成于下級(jí)政府局部性試驗(yàn)中的政策方案在被應(yīng)用到更大范圍之前，首先必須獲得上級(jí)政府的認(rèn)可。這些新的政策選項(xiàng)只有被上級(jí)政府所“吸納”，并進(jìn)行相應(yīng)的整合和調(diào)適，才能獲得進(jìn)一步擴(kuò)散的“許可”?！蚕拗茢U(kuò)散、默認(rèn)擴(kuò)散、積極推動(dòng)擴(kuò)散〕雖然現(xiàn)實(shí)中也經(jīng)常存在著某一政策方案從“試點(diǎn)”所在地向其他地區(qū)“自發(fā)”擴(kuò)散的情況，但這也只是上級(jí)政府的一種暫時(shí)的“默許”行為，在必要的時(shí)候其完全有能力干預(yù)這一擴(kuò)散進(jìn)程，或是中止或是加快推動(dòng)。第二個(gè)階段是將吸納并經(jīng)重新整合后的政策方案進(jìn)行“輻射”式的推廣。對(duì)于來(lái)自局部試驗(yàn)的新的政策選項(xiàng)，通常不會(huì)一蹴而就地全面鋪開(kāi)，而是采用“輻射”式的方法來(lái)推行，從上自下地對(duì)舊有政策進(jìn)行逐步替換和更新。通過(guò)這一方式，上級(jí)政府可以靈活掌握擴(kuò)散的范圍大小、進(jìn)度安排等，從而使得新政策的整個(gè)推廣過(guò)程具有“可控性”。因此，整個(gè)“吸納—輻射”的政策擴(kuò)散過(guò)程并未完全遵循線性的開(kāi)展軌跡，在其間還存在著復(fù)雜的往復(fù)循環(huán)和互動(dòng)?！舱哐a(bǔ)丁〕———————————————————————————我國(guó)政策創(chuàng)新的擴(kuò)散是不完全信息下的有限理性學(xué)習(xí)過(guò)程，其行為特征有三方面，即與政策創(chuàng)新的擴(kuò)散與經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展條件關(guān)聯(lián)度不高，鄰近區(qū)域的影響非常顯著，以換屆為標(biāo)志的政治周期對(duì)創(chuàng)新的擴(kuò)散影響不顯著。這種有限理性的創(chuàng)新擴(kuò)散，由于缺乏對(duì)政策問(wèn)題、政策生態(tài)以及二者之間張力關(guān)系的完全信息，容易導(dǎo)致一系列問(wèn)題。首先，由于政策創(chuàng)新及擴(kuò)散不是基于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展條件，政策的預(yù)期效果難以確保。在執(zhí)行過(guò)程中，隨著各種信息不斷暴露，政策貫徹和執(zhí)行的難度不斷加大，導(dǎo)致或者是通過(guò)打“政策補(bǔ)丁”以勉強(qiáng)執(zhí)行或者是強(qiáng)行喊停，比方公安部“2002式”機(jī)動(dòng)車(chē)牌號(hào)政策、河南省**市戶