電價“松綁”突圍前行

電價“松綁”突圍前行作者：來源：《記者觀察》2021年第11期2021年10月12日，國家發(fā)改委一紙新政公布，讓業(yè)內(nèi)高呼的電價市場化改革終于邁出關(guān)鍵一步。誰也沒有料到，2015年電力改革“9號文件”中的“管住中間，放開兩頭”經(jīng)過6年的艱難博弈，卻在大規(guī)模的拉閘限電面前最終變得暢通無阻?；仡欕妰r改革的歷史，從2005年前的“一廠一價”電價機制到2005年后的經(jīng)營期電價政策，再到2019年“基準(zhǔn)價+上下浮動”的市場化價格機制，我國的電價改革正逐步走向市場化。2021年，電價再一次被“松綁”，燃煤發(fā)電電量甚至要全部進入市場，改革的力度是巨大的。如果僅僅把目光放在腳下，可能很難想象，簡單的“松綁”會對固有權(quán)力格局以及利益結(jié)構(gòu)造成多大沖擊，這一舉措對未來經(jīng)濟發(fā)展又會發(fā)揮出多大的力量。從“計劃電”到“市場電”2021年，后疫情時代全球經(jīng)濟陜速復(fù)蘇，電量需求陡然增加，加之國家在全國范圍內(nèi)開展的雙碳行動導(dǎo)致部分高能耗企棠不再被允許投產(chǎn)甚至直接關(guān)停，更加劇了發(fā)電燃煤供不應(yīng)求的局面。煤價高啟，現(xiàn)有的電價機制無法傳導(dǎo)瘋漲的煤價，電廠發(fā)一度電虧一毛，拉閘限電從局部開始蔓延，東北地區(qū)甚至連基本的民用電都已無法保證，改革已是箭在鉉上。圍繞第三輪電力體制改革“管住中間、放開兩頭”的總體要求，2021年1O月12目，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于進一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》，此次電價改革在'放開兩頭”方面下足了功夫，集中體現(xiàn)為兩個“有序放開”:在發(fā)電側(cè)，有序放開全部燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價。推動燃煤發(fā)電電量全部進入市場，不再由政府定價。另外，燃煤發(fā)電交易價格浮動范圍由現(xiàn)行的10%~15%,擴大到20%，高耗能企業(yè)市場交易電價不受限制。居民、農(nóng)業(yè)、公益性事業(yè)用電價格保持不變。目前包括燃煤在內(nèi)的火電發(fā)電電量占全社會發(fā)電量的比重為72%，其中有七成已經(jīng)進入市場進行交易，上述政策實施后，剩余的三成燃煤發(fā)電電量也將進入市場。在用電側(cè)，有序放開工商業(yè)用戶用電價格，取消工商業(yè)用戶目錄電價。目前，大約44%的工商業(yè)用電量已通過參與市場形成用電價格。此次改革，明確提出有序推動工商業(yè)用戶都進入電力市場，按照市場價格購電。尚未進入市場的工商業(yè)用戶中，10千伏及以上的工商業(yè)用戶用電量大、市場化條件好，全部進入市場;其他工商業(yè)用戶也要盡快進入。屆時，目錄銷售電價只保留居民、農(nóng)業(yè)類別，基本實現(xiàn)“能放盡放”。對暫未直接從電力市場購電的用戶由電網(wǎng)企業(yè)代理購電，代理購電價格主要通過場內(nèi)集中竟價或競爭_生招標(biāo)方式形成。鼓勵地方對小微企業(yè)和個體工商戶用電實行階段性優(yōu)惠政策。能漲能跌的電價機制靴子終于徹底落地，但改革的目的不是要“漲電價”，建立能漲能跌的電力市場化交易才是最終目的。在全球能源價格都在飆漲的背景下，《通知》的出臺并不令人意外。不過，此番政策在發(fā)電側(cè)和用電側(cè)都做出了大膽的改革措施。如果說煤電全電量交易、價格浮動變化都在預(yù)料之內(nèi)的話，工商業(yè)目錄電價取消可以說是在倒逼用戶積極迎合電力市場化改革，并且消除電價“只漲不跌”的幻想。在近期電價上漲趨勢較為明顯的情況下，如何說服剩下的56%的工商業(yè)用戶入市無疑是巨大的挑戰(zhàn)。為了保障本次改革措施的實施，《通知》還提出了保障改革的四項措施：1.全面推進電力市場建設(shè)；2.加強與分時電價政策銜接；3.避免不合理行政干預(yù);4.加強煤電市場監(jiān)督。不過在工商業(yè)目錄電價取消的情況下，電網(wǎng)代理用戶的電價水準(zhǔn)無疑將會成為重要的市場風(fēng)向標(biāo)。剩下的56%的工商業(yè)電量將會成為發(fā)電企業(yè)、售電公司、電網(wǎng)企業(yè)的爭奪焦點。針對發(fā)改委的新政，一些地方已經(jīng)開始積極響應(yīng)，電改實施首日交易，山東、江蘇、貴州交易電價就上浮19.8%以上！湖北更是上浮達到了20%，廣西將高能耗電價上漲50%，廣東和浙江拉大峰谷電價差，湖南甚至決定要把煤炭價格作為電價定價參數(shù)，這是電力市場化改革邁出的實質(zhì)性的一步。電改三十年電價需要市場化嗎？答案必須在歷史中尋找，改革開放以來，我國不斷深化能源領(lǐng)域的相關(guān)改革，其中電力體制改革牽涉面廣，爭論也多，使之成為一個漫長而艱難的過程?；厮蓦娏π袠I(yè)三十年改革歷程，我國電力發(fā)展取得了長足進步，保障了我國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，這都離不開三十年來我國在電力領(lǐng)域的不斷探索。解決缺電問題，始終是上世紀(jì)80年代最重要的議題之一。隨著改革開放政策的實行，中國經(jīng)濟不斷增長，電力需求持續(xù)旺盛，辦電的資金卻不能同步增長，電力緊張蔓延，部長家里被停電已不鮮見。電力專家姚振炎看得很準(zhǔn)：“深層次的原因是電力工業(yè)管理體制和投資體制出了毛病，經(jīng)濟活動是以各省為單位進行組織的，在財政上分灶吃飯，而電力管理是高度集中和壟斷的，就是‘國家出錢，一家辦電，大家用電’的大鍋飯體制”。1985年，水利電力部上書中央建議推進電力體制改革，提出“以電養(yǎng)電”、提高工業(yè)電價以及集資辦電三項核心內(nèi)容。1986年5月13目下午，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)召集相關(guān)部委研究電力工業(yè)體制改革問題。在這次會議中決定，將工業(yè)用電每度上漲2分錢用作電力建設(shè)資金，資金的管理權(quán)交給了地方。這樣集資電廠的產(chǎn)權(quán)關(guān)系與經(jīng)營管理權(quán)限就都放開了，一大批地方能源投資公司開始誕生，同時形成了中國電力行業(yè)第一批新型的獨立發(fā)電公司。1987年9月，國家計劃委員會、國家經(jīng)濟委員會、水利電力部在北京共同召開'加快電力發(fā)展與改革座談會”。國家電力體制改革要啟動，要用改革的方法緩和電力供應(yīng)問題。按照規(guī)劃，國家將統(tǒng)一劃定電力基數(shù)，中央給各省市的電量就只有這么多，地方要用電要發(fā)展，只有靠本省規(guī)劃。按照此后的說法，這就是“省為實體”，自己對自己負(fù)責(zé)。這一條思路在此后幾十年左右了中國電力工業(yè)的走向。就這樣，第一次的電力體制改革方案以“政企分開、省為實體、聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度、集資辦電”2。字指導(dǎo)方針正式拉開了序幕，再加一條“因地、因網(wǎng)制宜”。經(jīng)過這次改革，電價漲了2分，但什么時候收、怎么收由各省政府自主決定，省級電網(wǎng)也從區(qū)域電管局中脫離出來，省公司和區(qū)域網(wǎng)公司都是獨立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟實體，都具有法人地位，電廠的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)得到了前所未有的突破，具有相當(dāng)實力的地方能源投資公司開始誕生。同時，集資辦電客觀上要求實行獨立核算，國家開始實行多種電價制度。當(dāng)年出臺兩項基本電價政策：一是燃運加價，指電價隨燃料、運輸價格的變化而相應(yīng)浮動，該政策執(zhí)行到1993年后并入目錄電價。二是還本付息，指利用貸款建設(shè)的集資電廠或機組在還本付息期間，按照成本、稅金、具有還本付息能力和合理利潤的原則核定上網(wǎng)電價和銷售電價，錢的問題得到了解決。但，權(quán)的問題卻遭遇了巨大困難。1988年七屆全國人大一次會議后，煤炭部、石油部、核工業(yè)部和水利電力部四個舉足輕重的專業(yè)部委全部被收編到能源部，能源部成為電力的行業(yè)主管部門后，電力系統(tǒng)不再保留全國性的組織機構(gòu)，各網(wǎng)省局直屬能源部，組建五大區(qū)域性的電力聯(lián)合公司，同時明確非跨省電網(wǎng)的電力局也要逐步改建為省電力公司，省電力局和省電力公司雙軌運行。省電力公司獨立經(jīng)營，由能源部和省級政府雙重領(lǐng)導(dǎo)。通過這一改革，電力工業(yè)在中央和省級層面實現(xiàn)了形式上的政企分開。但實質(zhì)上，能源部卻是一個尷尬的存在，雖然形式上它是電力行業(yè)的主管部門，但投資權(quán)已旁落國家能源投資公司，源源不斷的2分錢政策也歸了地方。能源部真正做到的只有兩點，一是管規(guī)劃，二是匯總上年度計劃?！盎ㄓ媱澑緵]有實權(quán)，生產(chǎn)經(jīng)營管理也就是電力，煤炭管不了，因為有煤炭公司，石油更管不了，所以廣義上的能源部實際上只是半個電力部，就是管電力生產(chǎn)的?！碑?dāng)時電力部一位司長說。1993年3月22日，迄今為止唯一一屆能源部正式被撤銷。電力領(lǐng)域的首次政企分開嘗試很快以能源部的撤銷畫上句號，作為關(guān)系國家經(jīng)濟命脈的基礎(chǔ)行業(yè)部【、一一電力部被重新設(shè)立，新一輪的電改即將開始。1993年：廠網(wǎng)分開——國電時代的裂變與重構(gòu)90年代中后期，我國電力供需矛盾得到了有效緩解，部分地區(qū)出現(xiàn)了裝機富余現(xiàn)象。同時，由于還本付息電價在很大程度上受個別投資成本的影響，結(jié)果上網(wǎng)電價表現(xiàn)為'一廠一價”。甚至“一機一價”。發(fā)電投資成本缺乏有效的約束機制，導(dǎo)致上網(wǎng)電價持續(xù)上漲。在這種情況下，以個別成本定價的“一廠一價”電價政策不利于節(jié)約成本、提高效率的弊端日益顯現(xiàn)。發(fā)改委提出了實行經(jīng)營期電價的意見，即將按個別成本定價逐漸過渡到按社會平均成本定價，同時統(tǒng)一規(guī)范電力企業(yè)的資本金收益率水平。1996年下半年開始，電力供需緊張關(guān)系趨緩，電力發(fā)展速度的增幅不斷下降，大部分地區(qū)開始從缺電的困境中解脫出來。用原國家電力公司副總經(jīng)理汪恕誠的話來說，“電力已經(jīng)從‘買方市場’變成‘賣方市場’”。對于電力行業(yè)來說，喜憂參半。告別缺電，這是他們多年來追求的目標(biāo)，現(xiàn)在開始實現(xiàn)了，應(yīng)該感到高興。但帶來的挑戰(zhàn)是，這是1949年以來第一次出現(xiàn)電力盈余，整個體制應(yīng)對不了新情況。電力行業(yè)的所有參與者都必須重新找到新的位置，并化解不利的影響。但是長期依賴體制運行的企業(yè)很難轉(zhuǎn)過身，改革的呼聲已逐漸高漲。1996年12月7目，國務(wù)院發(fā)文，批準(zhǔn)電力部組建國家電力公司。但當(dāng)時由于廠網(wǎng)關(guān)系不清，出現(xiàn)了電力公司直屬的電廠獲得的發(fā)電指標(biāo)要高于獨立電廠的情況，造成調(diào)度上的矛盾，發(fā)電量的多少及上網(wǎng)電價的高低成為爭議的焦點。經(jīng)營壓力迫使獨立電廠更有動力放大自己的聲音，廠網(wǎng)分開的呼聲漸成輿論主流。2002年2月10日，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》（國發(fā)[2002]5號）印發(fā)，由國家計劃委員會主導(dǎo)的第二次電力體制改革進入了實施階段。文件中提出，要設(shè)立國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩張網(wǎng)，在國家電力公司原有的5家發(fā)電上市公司的基礎(chǔ)上建立華能、大唐、華電、國電以及中國電力投資5大集團。其中除了華能集團直接改組為獨立發(fā)電企業(yè)外，其余四家全部重組為全國性的發(fā)電企業(yè)。2004年，為了進一步化解煤、電價格矛盾，國家發(fā)展改革委研究擬定《煤電價格聯(lián)動機制》。新機制以電煤綜合出礦價格為基礎(chǔ)，當(dāng)周期內(nèi)平均煤價較前一周期變化幅度達到或超過5%后，在電力企業(yè)消化30%的基礎(chǔ)上，相應(yīng)調(diào)整電價，實行煤電價格聯(lián)動。2005年4月5號，國家發(fā)改委出臺的《上網(wǎng)電價管理暫行辦法》正式明確了標(biāo)桿上網(wǎng)電價機制。對于發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價，在竟價上網(wǎng)前，將由政府價格主管部門按照合理補償成本、合理確定收益和依法計入稅金的原則核定，或通過政府招標(biāo)確定。至此，燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電伽煤電價格聯(lián)動機制形成。2003年，新成立的國家電力監(jiān)管委員會開始了建立區(qū)域電力市場的嘗試。此時，缺電突然到來，供需形勢不可思議般急轉(zhuǎn)直下。面對新的供需局面以及自身成立的使命，電監(jiān)會系統(tǒng)提出了新的認(rèn)W,“缺電的環(huán)境中也可以搞市場”。經(jīng)過調(diào)研，國家電監(jiān)會選擇東北和華東地區(qū)作為區(qū)域電力市場試點，并于2003年6月全面啟動?xùn)|北和華東區(qū)域電力市場建設(shè)。但試運行兩年多后，2006年5月，試點工作戛然而止。之后，電監(jiān)會又推行了直購電政策，實際推進過程困難重重、舉步維艱。問題癥結(jié)究竟在哪也沒有共識。直到2010年，直購電陷入停滯。十余年問，中央主管部門主導(dǎo)和推行的電力改革被業(yè)界廣泛認(rèn)為效果不佳，要么停滯不前，要么無疾而終。初衷是打破'省為實體”的第二輪電力體制改革遲遲未能突破'省為實體”的強大鉗制，恰逢連續(xù)缺電的時運，在現(xiàn)行央地關(guān)系劃定的范圍中來回打圈，始終逃脫不了其強大的向心力，舉步維艱，未能走遠(yuǎn)。2015年：9號文——管住中間，放開兩頭2019年為促進電力市場化交易，降低企業(yè)用電成本，國家發(fā)改委按照'管住中間、放開兩頭”總體思路，推出了“基準(zhǔn)價+上下浮動”的市場化價格機制，浮動范圍為上浮不超過10%，下浮原則上不超過15%，國家發(fā)改委可以根據(jù)市場發(fā)展適時對基準(zhǔn)價和浮動范圍進行調(diào)整。2021年，電價再一次被“松綁”，浮動范圍擴大到20%，高耗能企業(yè)市場交易電價甚至不再受到限制，電價市場化邁出了實質(zhì)性的一大步。沉寂很快被打破。2012年，一股積蓄已久的情緒即將噴涌而出。此時正值第二輪電改滿10周年，如何判斷此輪改革成效，如何對待此輪改革遺產(chǎn)，如何評價此時行業(yè)現(xiàn)狀，成為業(yè)界以及輿論一時間的焦點。有的觀點認(rèn)為，改革取得了積極的成效，理由是電力行業(yè)取得了大發(fā)展，發(fā)電側(cè)引入競爭后促進作用十分明顯，“裝機每年增長一億多千瓦，沒有這一次改革根本辦不到”。有的觀點認(rèn)為，此時的電力體制非計劃、非市場，甚至比完全計劃還要壞。同時，集資辦電客觀上要求實行獨立核算，國家開始實行多種電價制度。當(dāng)年出臺兩項基本電價政策：一是燃運加價，指電價隨燃料、運輸價格的變化而相應(yīng)浮動，該政策執(zhí)行到1993年后并入目錄電價。二是還本付息，指利用貸款建設(shè)的集資電廠或機組在還本付息期間，按照成本、稅金、具有還本付息能力和合理利潤的原則核定上網(wǎng)電價和銷售電價，錢的問題得到了解決。但，權(quán)的問題卻遭遇了巨大困難。1988年七屆全國人大一次會議后，煤炭部、石油部、核工業(yè)部和水利電力部四個舉足輕重的專業(yè)部委全部被收編到能源部，能源部成為電力的行業(yè)主管部門后，電力系統(tǒng)不再保留全國性的組織機構(gòu)，各網(wǎng)省局直屬能源部，組建五大區(qū)域性的電力聯(lián)合公司，同時明確非跨省電網(wǎng)的電力局也要逐步改建為省電力公司，省電力局和省電力公司雙軌運行。省電力公司獨立經(jīng)營，由能源部和省級政府雙重領(lǐng)導(dǎo)。通過這一改革，電力工業(yè)在中央和省級層面實現(xiàn)了形式上的政企分開。但實質(zhì)上，能源部卻是一個尷尬的存在，雖然形式上它是電力行業(yè)的主管部門，但投資權(quán)已旁落國家能源投資公司，源源不斷的2分錢政策也歸了地方。能源部真正做到的只有兩點，一是管規(guī)劃，二是匯總上年度計劃?！盎ㄓ媱澑緵]有實權(quán)，生產(chǎn)經(jīng)營管理也就是電力，煤炭管不了，因為有煤炭公司，石油更管不了，所以廣義上的能源部實際上只是半個電力部，就是管電力生產(chǎn)的?！碑?dāng)時電力部一位司長說。1993年3月22日，迄今為止唯一一屆能源部正式被撤銷。電力領(lǐng)域的首次政企分開嘗試很快以能源部的撤銷畫上句號，作為關(guān)系國家經(jīng)濟命脈的基礎(chǔ)行業(yè)部【、一一電力部被重新設(shè)立，新一輪的電改即將開始。1993年：廠網(wǎng)分開——國電時代的裂變與重構(gòu)90年代中后期，我國電力供需矛盾得到了有效緩解，部分地區(qū)出現(xiàn)了裝機富余現(xiàn)象。同時，由于還本付息電價在很大程度上受個別投資成本的影響，結(jié)果上網(wǎng)電價表現(xiàn)為'一廠一價”。甚至“一機一價”。發(fā)電投資成本缺乏有效的約束機制，導(dǎo)致上網(wǎng)電價持續(xù)上漲。在這種情況下，以個別成本定價的“一廠一價”電價政策不利于節(jié)約成本、提高效率的弊端日益顯現(xiàn)。發(fā)改委提出了實行經(jīng)營期電價的意見，即將按個別成本定價逐漸過渡到按社會平均成本定價，同時統(tǒng)一規(guī)范電力企業(yè)的資本金收益率水平。1996年下半年開始，電力供需緊張關(guān)系趨緩，電力發(fā)展速度的增幅不斷下降，大部分地區(qū)開始從缺電的困境中解脫出來。用原國家電力公司副總經(jīng)理汪恕誠的話來說，“電力已經(jīng)從‘買方市場’變成‘賣方市場’”。對于電力行業(yè)來說，喜憂參半。告別缺電，這是他們多年來追求的目標(biāo)，現(xiàn)在開始實現(xiàn)了，應(yīng)該感到高興。但帶來的挑戰(zhàn)是，這是1949年以來第一次出現(xiàn)電力盈余，整個體制應(yīng)對不了新情況。電力行業(yè)的所有參與者都必須重新找到新的位置，并化解不利的影響。但是長期依賴體制運行的企業(yè)很難轉(zhuǎn)過身，改革的呼聲已逐漸高漲。1996年12月7目，國務(wù)院發(fā)文，批準(zhǔn)電力部組建國家電力公司。但當(dāng)時由于廠網(wǎng)關(guān)系不清，出現(xiàn)了電力公司直屬的電廠獲得的發(fā)電指標(biāo)要高于獨立電廠的情況，造成調(diào)度上的矛盾，發(fā)電量的多少及上網(wǎng)電價的高低成為爭議的焦點。經(jīng)營壓力迫使獨立電廠更有動力放大自己的聲音，廠網(wǎng)分開的呼聲漸成輿論主流。2002年2月10日，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》（國發(fā)[2002]5號）印發(fā)，由國家計劃委員會主導(dǎo)的第二次電力體制改革進入了實施階段。文件中提出，要設(shè)立國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩張網(wǎng)，在國家電力公司原有的5家發(fā)電上市公司的基礎(chǔ)上建立華能、大唐、華電、國電以及中國電力投資5大集團。其中除了華能集團直接改組為獨立發(fā)電企業(yè)外，其余四家全部重組為全國性的發(fā)電企業(yè)。2004年，為了進一步化解煤、電價格矛盾，國家發(fā)展改革委研究擬定《煤電價格聯(lián)動機制》。新機制以電煤綜合出礦價格為基礎(chǔ)，當(dāng)周期內(nèi)平均煤價較前一周期變化幅度達到或超過5%后，在電力企業(yè)消化30%的基礎(chǔ)上，相應(yīng)調(diào)整電價，實行煤電價格聯(lián)動。2005年4月5號虎，國家發(fā)改委出臺的《上網(wǎng)電價管理暫行辦法》正式明確了標(biāo)桿上網(wǎng)電價機制。對于發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價，在竟價上網(wǎng)前，將由政府價格主管部門按照合理補償成本、合理確定收益和依法計入稅金的原則核定，或通過政府招標(biāo)確定。至此，燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電伽煤電價格聯(lián)動機制形成。2003年，新成立的國家電力監(jiān)管委員會開始了建立區(qū)域電力市場的嘗試。此時，缺電突然