公共管理學(xué)全套課件-完整版

公共管理學(xué)第一章公共管理導(dǎo)論

內(nèi)容簡介：公共管理（PublicManagement）作為一門理論和科學(xué)研究領(lǐng)域，發(fā)展于20世紀(jì)70年代以后。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會資源，廣泛運用政治、法律、管理、經(jīng)濟等方法，強化政府的治理能力，從而達(dá)到提高政府績效和服務(wù)品質(zhì)的目的。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，而將公共管理者視為職業(yè)的實踐者。

公共管理學(xué)是一門新興的學(xué)科和學(xué)派，旨在幫助公共管理者獲取解決公共問題及處理公共事務(wù)所需的知識、機能與策略。作為一門學(xué)科，它以公共管理者作為教學(xué)和研究的對象；既重視公共管理的外在環(huán)境，又重視內(nèi)在的管理；公共管理者重視私人部門的管理方法和技術(shù)，但未改變公共部門的主體性；作為一門學(xué)科，它具有多學(xué)科交叉性。

教學(xué)目標(biāo)：通過本章的教學(xué)，使學(xué)生了解和掌握公共管理和公共管理學(xué)的基本概念、理論以及研究方法，并對當(dāng)代公共管理發(fā)展的現(xiàn)狀和面臨的挑戰(zhàn)有初步的認(rèn)識。

重點和難點：

公共管理的性質(zhì)

公共管理的研究途徑與公共管理學(xué)的性質(zhì)

公共管理部門與私人部門管理的區(qū)別與聯(lián)系

新公共管理

公共管理的時代挑戰(zhàn)

關(guān)鍵詞語：公共管理、公共管理學(xué)、新公共管理、Ｐ途徑的公共管理、Ｂ途徑的公共管理

課時數(shù)：5

第一節(jié)公共管理的意義（一）皮瑞（Perry）和克萊姆（Kraemer）的觀點：公共管理是一種新的途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向以及一般管理之工具取向的結(jié)合體。公共管理的重點是將公共行政作為一種職業(yè)，并將公共管理者視為職業(yè)的實踐者，而非政客或政治家。

（二）卡爾森（Carson）和歐爾曼（Overman）的觀點：公共管理是對行政的一般方面的學(xué)科間整合的研究，它將人力、財政、物資、信息和政治資源的管理與管理學(xué)的計劃、組織、控制職能相融合。

（三）奧托（Otto）、海蒂（Hyde）和沙夫里茨（Shafritz）的觀點：公共管理是公共行政或公共事務(wù)的一部分，綜合了公共行政的方案設(shè)計與組織重建、政策與管理規(guī)劃、通過預(yù)算制度進(jìn)行資源分配、財務(wù)管理、人力資源管理以及各種方法和藝術(shù)。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為職業(yè)的實踐者。公共管理關(guān)注那些能夠?qū)⒗砟?、政策轉(zhuǎn)化為行動規(guī)則的管理工具、技術(shù)、知識和技巧。

（四）波茲曼（Bozeman）與史陶斯曼（Straussman）的觀點:

公共管理就是對政治權(quán)威的管理。如果不考慮組織的性質(zhì)，大部分管理工作和任務(wù)是具有共通性的。但公共管理的主要領(lǐng)域是在政治系統(tǒng)下，一旦政治權(quán)威進(jìn)入管理戲局，管理的游戲規(guī)則就會改變。在他們看來，公共管理遠(yuǎn)比內(nèi)部行政具有更廣的含義；公共行政一詞幾乎與政府官僚組織相關(guān)聯(lián)，而公共管理一詞更具有彈性。

（五）休斯（Hughes）的觀點：

公共行政是服務(wù)公眾的活動，公務(wù)員執(zhí)行從其他方面產(chǎn)出的政策，公共行政關(guān)注程序，將政策轉(zhuǎn)化為行動和機關(guān)管理；管理包括著行政，但同時意味著以最大化的效率實現(xiàn)組織目標(biāo)以及對結(jié)果的責(zé)任；公共行政的焦點在于過程、程序以及順序性，而公共管理包括得更多。

（六）公共管理的含義和性質(zhì)

含義：公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益。公共管理作為公共行政和公共事務(wù)廣大領(lǐng)域的一個組成部分，其重點在于將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為這一職業(yè)的實踐者。性質(zhì)：（１）承認(rèn)政府部門治理的正當(dāng)性；（２）強調(diào)政府對社會治理的主要責(zé)任；（３）強調(diào)政府、企業(yè)、公民社會的互動以及在處理社會及經(jīng)濟問題中的責(zé)任共負(fù)；（４）強調(diào)多元價值；（５）強調(diào)政府績效的重要性；（６）既重視法律、制度，更關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法；（７）以公共的福祉和公共利益為目標(biāo)；（８）將公共行政視為一種職業(yè)，而把公共管理者視為職業(yè)的實踐者。第二節(jié)公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑

（一）公共管理的發(fā)展

公共管理這一名詞首次出現(xiàn)在20世紀(jì)30年代。30年代末期，行政學(xué)者古利克（LutherGulick）為推動當(dāng)時的行政改革，主張將管理主義與公共性目標(biāo)相結(jié)合。嚴(yán)格來說，公共管理作為一個研究領(lǐng)域，正式產(chǎn)生是在20世紀(jì)70—80年代，導(dǎo)致公共管理產(chǎn)生的主要原因，有學(xué)科發(fā)展方面的因素，也有現(xiàn)實背景。

第一階段：政治與行政二分法（1900—1926）;第二階段：行政原則（1927—1937）;第三階段：公共行政即政治學(xué)（1938年開始）;第四階段：公共行政即管理學(xué)（始于二十世紀(jì)六、七十年代）１．公共管理發(fā)展之學(xué)科背景

２．公共管理發(fā)展的時代背景

導(dǎo)致公共管理興起的時代因素主要有以下幾個方面：(1)政府規(guī)模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府的不滿(2)經(jīng)濟因素與財政壓力(3)社會問題與政府不可治理性的增加(4)新右派學(xué)說與保守主義政治意識形態(tài)的巨大影響（二）公共管理的研究途徑以及特質(zhì)

依管理學(xué)家波茲曼（Bozeman）的觀點，盡管研究公共管理的途徑及理念有差異，但就概念的演進(jìn)而言，大致可分為兩種研究途徑，即公共政策途徑（PublicPolicyApproach，簡稱P途徑）以及企業(yè)管理途徑（BusinessApproach，簡稱B途徑）。１．P途徑下的公共管理

P途徑下的公共理論研究認(rèn)為，公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關(guān)。P途徑下的公共管理研究源于20世紀(jì)70年代，在70年代，由于對傳統(tǒng)公共行政學(xué)發(fā)展不滿，產(chǎn)生了許多公共政策學(xué)院或課程。

P途徑研究的公共管理一般將公共管理者界定為高層次的政策管理職位，而非日常行政事務(wù)的管理者，同時他們特別強調(diào)具有政策制訂權(quán)的高級行政主管的管理策略，因此相當(dāng)重視公共管理的政治面向。以研究取向而言，P途徑十分重視非理論性、非量化的，以實務(wù)為基礎(chǔ)的規(guī)范取向；研究方法上，大多采用個案研究法。２．B途徑下的公共管理

B途徑下的公共管理研究也是始于20世紀(jì)70年代，企業(yè)行政管理學(xué)院開始重視工商政策與管理戰(zhàn)略，受此影響，一些學(xué)者發(fā)展起B(yǎng)途徑下的公共管理。

B途徑與P途徑下的公共管理的不同之處：（１）前者之課程設(shè)計依循商業(yè)學(xué)院的傳統(tǒng)，后者則依循公共政策學(xué)院的傳統(tǒng)；（２）前者并不強調(diào)公共與私人組織的差異性，后者則特別重視公共組織的特殊性；（３）前者企圖與公共行政合流，后者則想要擺脫公共行政，從而形成一個獨立的管理領(lǐng)域；（４）前者重視策略與組織間的管理，強調(diào)組織設(shè)計、人事與預(yù)算等問題；后者則強調(diào)政策與政治問題；（５）前者主張采用量化分析，后者則采用個案研究法。

（三）公共管理學(xué)的特點

1、波茲曼的觀點

波茲曼認(rèn)為公共管理具有下列特征：（１）以公共管理者為教學(xué)研究中心，重視實踐經(jīng)驗，從成功的管理經(jīng)驗與個案中提取管理處方；（２）重視公共組織與公共管理的共同特性，特別關(guān)注外部政治因素對公共管理的沖擊與影響，以及二者之間的互動與關(guān)聯(lián)；（３）不僅關(guān)注管理過程的設(shè)計與研究，更重視戰(zhàn)略的制定與執(zhí)行。２、我國學(xué)者張成福的觀點（１）公共管理基本上是一個整合性的概念；（２）公共管理是將私人部門的管理手段運用于公共部門，但未改變公共部門的整體性；（３）公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強調(diào)以最高管理的的戰(zhàn)略設(shè)計、政策設(shè)計為焦點；（４）公共管理不完全等同于“政府管理”，而意味著一種新治理；（５）公共管理強調(diào)價值調(diào)和與責(zé)任；（６）公共管理是一個科際整合的研究領(lǐng)域。第三節(jié)公共管理的特質(zhì)以及與私人部門管理的區(qū)別

公共管理有何特質(zhì)，即是說到底在哪些方面區(qū)別與私人部門的管理，這是一個一直有爭議的問題。從規(guī)范理論的角度來看，強調(diào)公私管理之間的區(qū)別以及聯(lián)系，對于理解公共管理的特質(zhì)是十分有益的。（一）政治權(quán)威與經(jīng)濟權(quán)威

（二）多元制衡與自主性

（三）公共利益與私人利益

（四）法的支配與意思自

（五）政府與市場

（六）多元理性與經(jīng)濟理性

第四節(jié)新公共管理

自20世紀(jì)80年代以來，西方各國為了應(yīng)對財政危機和政府的信任危機、效率危機，均開始了大規(guī)模的政府改革。這股改革浪潮，雖然被賦予了不同的稱謂，但可以統(tǒng)稱為“新公共管理”。依據(jù)經(jīng)濟合作及發(fā)展組織的界定，這些國家所展現(xiàn)的具體行動，可以包括：（１）企業(yè)管理技術(shù)的應(yīng)用；（２）服務(wù)及顧客導(dǎo)向的強化；（３）公共行政體系內(nèi)市場機制及競爭功能的引入。其共同特征則是引進(jìn)公共管理的理念、技術(shù)及模型。（一）胡德（C.Hood）對新公共管理的歸納

１．即時的專業(yè)管理２．標(biāo)準(zhǔn)明確與績效衡量３．強調(diào)產(chǎn)出控制４．轉(zhuǎn)向部門分權(quán)５．轉(zhuǎn)向競爭機制６．強調(diào)運用私營部門的管理風(fēng)格、方法和實踐７．強調(diào)資源的有效利用（二）法漢姆（Farnham）與霍頓（Horton）對新公共管理的歸納

公共管理學(xué)者法漢姆（Farnham）與霍頓（Horton）綜合其他學(xué)者的看法，提出了新公共管理的八個特征。（三）新公共管理的內(nèi)涵

從總體上來看，新公共管理以自利人（Self-interest）為假設(shè)，基于公共選擇代理人理論及其交易成本理論，以傳統(tǒng)的管理主義和新泰羅主義為基點而發(fā)展起來的，其核心點在于：強調(diào)經(jīng)濟價值的優(yōu)先性、強調(diào)市場機能、強調(diào)大規(guī)模使用企業(yè)管理的哲學(xué)與技術(shù)、強調(diào)顧客導(dǎo)向的行政風(fēng)格。第五節(jié)公共管理面臨的挑戰(zhàn)

人類社會正處于一個巨變的時代，新的社會必然要求新的政府治理形態(tài)，自20世紀(jì)末興起的全世界范圍的政府再造，正是對新時代變革的回應(yīng)。政府仍然是我們這個時代的核心治理者和管理者。但是環(huán)顧四周，政府治理的環(huán)境將變得更為動蕩、更為復(fù)雜，公共管理也面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。認(rèn)識這些挑戰(zhàn)，有助于我們理解政府作為治理者的責(zé)任和使命。

（一）關(guān)于回應(yīng)維持憲政秩序和政府穩(wěn)定的問題

（二）關(guān)于如何在公共管理領(lǐng)域維系并發(fā)展民主法治社會的基本價值問題（三）關(guān)于平衡政府與市場的作用，以促進(jìn)政府治理的有效性問題（四）關(guān)于回應(yīng)全球化的挑戰(zhàn)問題（五）關(guān)于如何平衡目前及最近未來與較長遠(yuǎn)未來的需要（六）關(guān)于如何應(yīng)付科學(xué)技術(shù)革命帶來的挑戰(zhàn)問題（七）如何應(yīng)付越來越多的官僚腐敗，重振公民對政府的信任問題（八）關(guān)于重振政府治理能力問題

（九）關(guān)于如何發(fā)展有效的組織體制問題（十）如何構(gòu)建國家與社會共同治理模式問題（十一）公共管理如何應(yīng)付復(fù)雜、不確定與變革的管理（十二）重建公共管理的道德秩序本章思考題：1、什么是公共管理？公共管理與公共行政有何異同？2、公共管理興起的時代背景和學(xué)科背景為何？3、公共管理的研究途徑為何？你認(rèn)為公共管理的研究還有哪些途徑可以開拓？4、什么是新公共管理？如何評價新公共管理？有學(xué)者認(rèn)為新公共管理是新瓶裝舊酒，你有何看法？5、公共管理和私人部門管理有何異同？你認(rèn)為私人部門的管理可以應(yīng)用到公共部門的管理嗎？為什么？６、有學(xué)者認(rèn)為“一切組織都是公共組織”，因此公共管理與私人部門的管理沒有本質(zhì)區(qū)別，你同意這一觀點嗎？為什么？

７、以中國為例，分析中國公共管理現(xiàn)在面臨的主要挑戰(zhàn)？

８、你是如何理解公共利益在公共管理中的地位的？

９、全球化對公共管理帶來了怎樣的挑戰(zhàn)？

10、1936年公共行政學(xué)家赫林在其名著《公共行政與公共利益》中這樣寫到：“公共利益這個觀念對于官僚體系而言，正如程序正義對司法體系而言，有著相同的重要性。”你是如何理解這一觀點的？

第二章公共管理導(dǎo)論

內(nèi)容簡介：

本章主要論述了公共管理者的角色，闡述了現(xiàn)代公共管理者的基本知能，并分析了作為一名成功的公共管理的條件。公共管理者，在現(xiàn)代民主國家，是經(jīng)法定程序進(jìn)入政府，擔(dān)任政府公職，行使公權(quán)力，并從事公務(wù)管理的公職人員。公共管理者是受國家和公民的委托，行使公權(quán)力，負(fù)責(zé)運用資源及指揮公務(wù)人員，達(dá)成政府施政目標(biāo)的人。

教學(xué)目標(biāo)：通過教學(xué)讓學(xué)生掌握一般管理者的角色、公共管理者的特殊角色、公共管理者的知能等概念，進(jìn)而明確實踐中公共管理者怎樣才能進(jìn)行有效管理。

重點和難點：

公共管理者的特殊角色公共管理者的知能有效公共管理者

關(guān)鍵詞語：公共管理者管理者的角色管理技能有效的公共管理者前瞻性管理

課時數(shù)：3

第一節(jié)一般管理者的角色一、亨利·明茨伯格總結(jié)的八種研究管理者職能和角色的途徑1、古典學(xué)派

2、偉人學(xué)派3、企業(yè)家學(xué)派

4、決策理論學(xué)派

5、領(lǐng)導(dǎo)有效性學(xué)派6、領(lǐng)導(dǎo)行為學(xué)派7、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力學(xué)派8、工作活動學(xué)派二、管理者的十大角色——明茨伯格的觀點

1．人際關(guān)系方面的角色

（1）掛名首腦（2）領(lǐng)導(dǎo)者

（3）聯(lián)絡(luò)者

2．信息方面的角色（l）監(jiān)聽者（2）傳播者（3）發(fā)言人3．決策方面的角色（1）企業(yè)家（2）故障排除者（3）資源分配者（4）談判者三、奎恩等人界定的八種管理者的角色

1、導(dǎo)師2、促進(jìn)者3、監(jiān)督者4、協(xié)調(diào)者5、指導(dǎo)者6、生產(chǎn)者7、掮客（Broker）8、革新者第二節(jié)公共管理者的特殊角色

公共管理者和一般管理者的角色和職責(zé)肯定有許多相吻合之處。然而，管理工作的一個最顯著的特征在于其環(huán)境適應(yīng)性，即管理者不斷依據(jù)環(huán)境的變化來調(diào)整自己的價值、角色和行為。公共管理的多元性、政治性以及公共性這些特質(zhì)，也決定了公共管理者承擔(dān)與一般管理者不同的角色。

一、執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色

公共管理者在就職時已宣誓要護(hù)憲及行憲，行憲的預(yù)期目標(biāo)是營造一個穩(wěn)定且有效運作的政治體系，而終極目標(biāo)則是增加機會，促進(jìn)平等以及持續(xù)地改進(jìn)和提升全民的生活品質(zhì)。這是公共管理者的天職。

二、人民受托者的角色

公共管理者受人民的托付，在治理過程中扮演正當(dāng)與重要的角色，不能屈服于強烈短視的壓力，應(yīng)考慮長遠(yuǎn)的全民利益。公共管理者要不懼強權(quán)，更不能妄自菲薄，只把自己當(dāng)成工具，應(yīng)以追求公共利益為職責(zé)。

三、賢明少數(shù)的角色

公共管理者要能做到眾人皆醉我獨醒，不可人云亦云，要扮演賢明的少數(shù)，而不是隨波逐流追求時尚的“喧嚷的多數(shù)”或有權(quán)的少數(shù)，他們有責(zé)任通過吸引民眾參與公共事務(wù)，使賢明的少數(shù)變成多數(shù)。

四、平衡輪的角色

公共管理者必須對外在環(huán)境有回應(yīng)或有反應(yīng)，但絕不是像地震儀一樣忠實地從事刺激反應(yīng)的記錄，或像忠誠的仆人一樣只聽命行事，也不能只是很有技巧地在各種利益集團(tuán)間躲閃、求存。公共管理者要肩負(fù)專業(yè)責(zé)任，也就是要以維持公共利益及憲政運作為職志，公共管理者應(yīng)以其合法權(quán)力及專業(yè)判斷在治理過程中的各種勢力中，扮演平衡輪的角色。五、扮演分析者和教育者的角色

公共管理者應(yīng)該或必須能夠有意識地了解自己決策的價值體系與假定，為自己的所作所為提出合理說明并盡量將人民納入治理過程。公共管理者應(yīng)扮演分析者與教育者的角色，以增加民選領(lǐng)導(dǎo)、民意代表、所有在治理過程中的參與者，乃至一般民眾對公共事務(wù)的了解，并向他們灌輸公共利益的觀念。

第三節(jié)公共管理者的技能

公共管理者為扮演好其角色，必須具備一些基本的管理技能。所謂技能，系指后天發(fā)展起來的、處理特定的人、事。物的能力。管理技能不同于一般的業(yè)務(wù)能力，業(yè)務(wù)能力系從事某種具體工作的能力，如市場調(diào)查、產(chǎn)品設(shè)計、服務(wù)營銷、研究發(fā)展等等。一般而言，一個優(yōu)秀的管理者多半具有較強的業(yè)務(wù)能力。當(dāng)然具有較強業(yè)務(wù)能力的人未必就是一個好的管理者。

一、技術(shù)性技能

技術(shù)性技能主要指從事自己管理范圍內(nèi)所需的技術(shù)與方法?，F(xiàn)代公共管理的一個顯著特征在于其日益變?yōu)橐粋€專業(yè)化的活動，有效的管理者必須擁有完成專業(yè)性工作所需的技術(shù)能力。例如，對于一個政策分析者而言，他必須掌握復(fù)雜的定量分析的方法。特別是電腦技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理以后，對電子計算機和網(wǎng)絡(luò)能力的了解和掌握就顯得尤為重要。

二、人際關(guān)系技能

公共行政管理的本質(zhì)在于其是協(xié)作性的人際活動，協(xié)作活動的核心在于人際的互動。一個管理者只有擁有人際關(guān)系技能才能將人員整合到各種協(xié)作性的活動之中。許多研究表明，人際關(guān)系技能是管理者必須具備的技能中最重要的技能。這種技能對各層次的管理人員都具有同等重要的意義。在相同條件下，一個具備這方面技能的管理者肯定可以在管理中取得更大的成功。

三、概念化技能

所謂概念化技能，系指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、系統(tǒng)思考和大局把握的能力?？ㄆ澱J(rèn)為概念化技能包含著一個管理者體認(rèn)到組織的功能是相互依賴的，并能夠從大的背景上為組織的未來勾畫遠(yuǎn)景。一位優(yōu)秀的公共管理者必須了解國內(nèi)外政治、經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展變化的現(xiàn)狀與趨勢，從組織之中超脫出來，將組織視為大環(huán)境的一個有機組成部分，進(jìn)而建構(gòu)愿景、發(fā)展戰(zhàn)略，以保證組織的永續(xù)生存和發(fā)展。

四、診斷技能

所謂診斷技能，是指針對特定的情境尋求最佳反應(yīng)的能力，也就是分析問題、探究原因、因應(yīng)對策的能力。正如一個醫(yī)生根據(jù)病人的病情進(jìn)行診斷方能對癥下藥一樣，一個公共管理者應(yīng)根據(jù)組織內(nèi)部各種現(xiàn)象來分析研究各種表象，進(jìn)而探究其實質(zhì)。如果我們將概念化技能視為“只見森林，不見樹木”的話，那么，診斷技能便相當(dāng)于“只見樹木”，要由表及里，從現(xiàn)象掌握本質(zhì)的功夫。五、溝通技能

所謂的溝通技能，系指管理者具有收集和發(fā)送信息的能力，能通過書寫、口頭與肢體語言的媒介，有效與明確地向他人表達(dá)自己的想法、感受與態(tài)度，亦能較快、正確地解讀他人的信息，從而了解他人的想法、感受與態(tài)度。管理者需要溝通的技能。溝通的技能涉及許多方面，如簡化運用語言、積極傾聽、重視反饋、控制情緒等等。雖然擁有溝通技能并不意味著成為一個有效的管理者，但缺乏溝通技能又會使管理者遇到許多麻煩和障礙。第四節(jié)有效的公共管理者

對于一個公共管理者而言，成為一個有效的公共管理者是重要的，有效性是一個相當(dāng)模糊的概念，是一個充滿了價值判斷的詞匯，在某種程度上，它是經(jīng)濟、效率、效能、公平等的綜合體現(xiàn)。有效的公共管理者有哪些基本的特質(zhì)呢？波茲曼和史陶斯曼在《公共管理的戰(zhàn)略》一書中，曾提出理想的公共管理者有七個基本特質(zhì):一、有效的公共管理者必須是一個良好的自我評估者

有效的公共管理未必等于策略的公共管理，二者雖有關(guān)聯(lián)，但制定策略與執(zhí)行策略必須與許多其他公共管理工作配合進(jìn)行。公共管理可能在某些層次是有效的，但卻未必在策略層次上有效；同理，在策略層次上或許是有效的，但卻未必在其他層次上有效。因此，自我評估的訓(xùn)練甚為重要，因為，公共管理者借此可認(rèn)識自己，了解自己的優(yōu)缺點，以便在策略執(zhí)行時能汰弱留強。

二．有效的公共管理者必須是不令人討厭的

有效的公共管理者是絕對不會令人討厭的，因其必須具備相當(dāng)豐富的知識并樂于學(xué)習(xí)，同時愿意與他人分享知識，并有一些工作之外的生活樂趣。公共管理者必須具有創(chuàng)造力，而創(chuàng)造力可能源于與問題無關(guān)的想法與概念，而這些想法與概念最后皆能運用于解決問題。假若有效的公共管理者具有創(chuàng)造力，而這些創(chuàng)造力又是以淵博的知識為基礎(chǔ)時，那么有效的公共管理者就絕對不會令人討厭和厭煩。三．有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺

公共管理者不應(yīng)是所謂的“狂熱家型的官僚”，因為這種人在積極推動某項運動時，只支持他們自己的狹隘政策而阻止其他任何的發(fā)展，常常會引起沖突和仇恨。而公共管理者應(yīng)為“政治家型官僚”，因為他們具有清晰的個人與政策價值，并將其運用于公共管理上，使其擁有遠(yuǎn)大的目光和高瞻遠(yuǎn)矚、開闊的胸懷；在制定策略時，亦能夠超越自我利益，甚至于組織利益，以整個社會或國家的利益為著眼點。四、有效的公共管理者必須具有耐心

耐心對于公共管理者而言，至為重要。因為公共組織不像私部門，其變革速度往往較為緩慢。由于公共部門策略的執(zhí)行往往曠日費時，甚至于要耗費大筆的經(jīng)費，這就需要公共管理者必須具有耐心并堅持到底。五、有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經(jīng)驗

策略性的公共管理的推動必須由對機關(guān)業(yè)務(wù)有全盤了解的管理人員掌理。因此，有效的公共管理者最好具有在不同部門，甚至不同機關(guān)的工作經(jīng)驗，這樣，就可以使其在管理中能夠充分了解和掌握各個部門的工作性質(zhì)，在決策中能夠全盤考慮，通盤打算。六、有效的公共管理者必須以民眾為導(dǎo)向

有效的公共管理者不僅要能與民眾和睦相處，還要能了解不同民眾的各種需求，并作出適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)，這樣才可稱得上是一位開放的、具有民主參與意識的管理者。七．有效的公共管理者必須善于分析與思考

分析并不等于量化，公共管理者最重要的是具有分析的技巧和能力，這就是說．公共管理者并不是只須具有作業(yè)研究、推論統(tǒng)計、線性規(guī)劃等技能，而是必須有邏輯運用與結(jié)構(gòu)性思考的能力。因為，現(xiàn)代公共管理強調(diào)分析，尤其是價值、判斷、直覺、經(jīng)驗間的分析思考與分析工具的整合。

第五節(jié)面向未來的、具有前瞻力的公共管理者

我們正生活在一個變革的時代。這種變革的復(fù)雜性越來越強烈。越來越多的技術(shù)、社會和信息革命的相結(jié)合，使我們的環(huán)境變得更為動蕩，這一環(huán)境和態(tài)勢對傳統(tǒng)的基本的管理假定發(fā)起挑戰(zhàn)。未來的管理者必須學(xué)會對不確定和動蕩時代的管理。著名的公共管理大師莫根在其《駕馭變革的浪潮》一書中，為變革時代的公共管理者如何進(jìn)行有效的管理，提出了許多深刻而又具啟迪的見解。一、未來的公共管理者必須發(fā)展他們解讀和預(yù)測環(huán)境趨勢的能力，他們需要一種“觸角”，能夠幫助他們感悟組織所面臨的重大問題，并發(fā)現(xiàn)機會。二、未來的公共管理者必須具備前瞻性管理的態(tài)度和技能，特別是“前瞻思考”、“由內(nèi)而外的管理”能力。三、未來的公共管理者必須開發(fā)自己的領(lǐng)導(dǎo)技能。特別是他們應(yīng)將領(lǐng)導(dǎo)視為一種“形塑”和“架橋”的過程，調(diào)動大家的能量和聚合大家的努力，因應(yīng)環(huán)境的挑戰(zhàn)和要求。這樣一個過程要求領(lǐng)導(dǎo)能夠創(chuàng)造并發(fā)明愿景，達(dá)成理解、獲取共識。四、在信息社會中，組織的人力資源最為重要，公共管理者必須設(shè)法開發(fā)和調(diào)動組織中每一個人的知識、智慧和創(chuàng)造性潛能。五、未來的社會要求組織和成員加強學(xué)習(xí)、創(chuàng)新和創(chuàng)造性。未來的公共管理者必須建構(gòu)促進(jìn)創(chuàng)造過程的關(guān)系；必須具有培養(yǎng)鼓勵開放性、自我設(shè)計、前瞻性企業(yè)精神的價值和文化；公共管理者必須通過頭腦風(fēng)暴、創(chuàng)造性思考、試驗以及發(fā)展獎酬結(jié)構(gòu)以鼓勵創(chuàng)新。六、組織結(jié)構(gòu)的扁平化要求管理和控制的新路徑。隨著層級控制的削弱，公共管理者將通過發(fā)展共有的價值，相互理解進(jìn)行協(xié)調(diào)并在分權(quán)和控制之間尋求恰當(dāng)?shù)钠胶?。管理者需要開發(fā)“遠(yuǎn)程管理”的技巧。管理者必須促進(jìn)分權(quán)化，擁熟地設(shè)計和管理自組織系統(tǒng)。七、信息技術(shù)將改變許多組織的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)，以及組織產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)與生命周期。未來的公共管理者必須理解如何利用人工智能開發(fā)新的產(chǎn)品和服務(wù)，必須認(rèn)識到管理組織間的關(guān)系變得與管理組織內(nèi)的關(guān)系同樣重要。八、為了管理紛繁的形勢，未來的公共管理者必須發(fā)展一種能使他們應(yīng)對混亂和不能界定情勢的管理哲學(xué)和技術(shù)；他們必須認(rèn)識到變動不居乃為常態(tài)，并且應(yīng)具有應(yīng)付思想、觀念、技術(shù)、信息、組織內(nèi)外關(guān)系不斷變化的能力；在某些時候，他們還必須將危機管理視為常態(tài)的管理。九、除了了解和因應(yīng)已經(jīng)出現(xiàn)的變化趨勢，未來的公共管理者，特別是高層管理者，必須尋找改變這些趨勢的方法以便于管理。前瞻性的管理包含著改變社會、經(jīng)濟、環(huán)境的能力，而不是僅僅把環(huán)境視為既定不變的。未來的公共管理者需要發(fā)展一種“環(huán)境知能”，來影響并改變問題。

本章思考題：1、公共管理者除扮演一般管理者的角色外，在民主政治中尚扮演著什么樣的特殊角色？2、在日益復(fù)雜、快速多變的現(xiàn)代社會，公共管理者應(yīng)該掌握什么樣的知識和技能？3、什么樣的公共管理者是有效的公共管理者和成功的公共管理者？第三章公共部門的角色

內(nèi)容簡介：本章主要探討公共部門的經(jīng)濟職能和作用，政府作用的職能和方式以及可能的限制。同時，對政府改革中涉及市場化的策略進(jìn)行評述。

教學(xué)目標(biāo)：通過對本章的學(xué)習(xí)，了解公共部門的性質(zhì)和市場失靈等理論，從而把握公共部門在市場經(jīng)濟中應(yīng)扮演的角色。

重點和難點：

公共部門的性質(zhì)市場失靈的理論市場經(jīng)濟中的政府職能政府治理工具與政府治理工具的選擇政府失靈的原因與表現(xiàn)

關(guān)鍵詞：公共部門公共產(chǎn)品市場失靈政府失靈外部性問題政府治理工具

課時數(shù)：4

第一節(jié)公共部門的性質(zhì)與需要

一、公共部門的性質(zhì)

傳統(tǒng)上，在實行混合經(jīng)濟的國家，人們習(xí)慣把整個社會劃分為兩大部門：公共部門和私人部門。無論是在何種類性的社會和經(jīng)濟中，以政府為核心的公共部門都是普遍存在的?？梢院敛豢鋸埖恼f，公共部門影響著整個社會和經(jīng)濟。一個人或一個組織不論其是否高興或樂意，都時刻受到公共部門的直接或間接影響。

（一）公共部門的定義

公共部門是指這樣一種提供服務(wù)和產(chǎn)品的部門，其所提供的服務(wù)和產(chǎn)品的范圍與種類不是由消費者的直接愿望決定的，而是由政府機構(gòu)決定，在民主社會，是由公民的代表來決定的。（二）公共部門的性質(zhì)

公共部門是公共、政治決策的結(jié)果，而不是市場運作的結(jié)果，公共部門擁有對一切人或權(quán)利要求的權(quán)威，這種權(quán)威具有普遍性和唯一性。（三）公共部門與私人部門的區(qū)別與聯(lián)系

1．區(qū)別一是經(jīng)營公共部門的負(fù)責(zé)人所擁有的職務(wù)的合法性是直接或間接從政治選舉過程中產(chǎn)生的；二是政府被賦有一定強制力，這種權(quán)力是私人機構(gòu)所沒有的。簡單說，其核心差異在于是否擁有合法的強制力。2．聯(lián)系兩者間充滿了互動，現(xiàn)代經(jīng)濟和社會的發(fā)展正是兩者相互作用的產(chǎn)物。任何一個社會和經(jīng)濟，都是公共部門和私人部門的有機組合，二者之間也是相互依賴的。私人部門依賴政府部門提供基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)和法律，政府依賴私人部門提供產(chǎn)品和服務(wù)，依賴他們提供政府運作的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)——賦稅。二、公共部門的需要

對于一個社會為什么需要公共部門，從不同的角度有不同的解釋和回答。（一）公共部門的政治存在

即從政治角度解釋公共部門存在的理由。任何社會得以存在的起碼條件是確立一些機制，以便作出權(quán)威性的社會決議來規(guī)定應(yīng)該如何分配精神利益和物質(zhì)利益。這種權(quán)威分配價值的措施是任何社會最低限度的先決條件，即使它不是唯一條件。（二）公共部門的經(jīng)濟存在1．市場機制導(dǎo)致資源的有效利用的要求是以競爭因素與產(chǎn)品市場的條件為依據(jù)，這意味著自由地進(jìn)入市場而不存在障礙，要獲取這些條件，就需要政府的調(diào)節(jié)或其他措施。2．在那些由于成本降低而使競爭變得無效的地方，也需要政府調(diào)節(jié)。3．沒有政府所提供的法律結(jié)構(gòu)的保護(hù)與執(zhí)行，則市場活動所需要的契約安排和交易就會無法存在。（二）公共部門的經(jīng)濟存在4．市場機制導(dǎo)致資源的有效利用的要求是以競爭因素與產(chǎn)品市場的條件為依據(jù)，這意味著自由地進(jìn)入市場而不存在障礙，要獲取這些條件，就需要政府的調(diào)節(jié)或其他措施。5．在那些由于成本降低而使競爭變得無效的地方，也需要政府調(diào)節(jié)。6．沒有政府所提供的法律結(jié)構(gòu)的保護(hù)與執(zhí)行，則市場活動所需要的契約安排和交易就會無法存在。第二節(jié)市場機制、市場失靈與政府干預(yù)

一、市場機制

市場是買賣雙方共同決定一項產(chǎn)品價格的場合，將所有各類的市場予以集合就是市場體系，在市場體系中，各個市場相互影響，價格會不斷變動，而后自動趨于平衡，價格通過這種自動調(diào)節(jié)的功能，將市場體系中的經(jīng)濟活動者聯(lián)系在一起，形成相互依賴關(guān)系。這種市場的自動調(diào)節(jié)功能就稱為市場機制。

二、市場失靈

（一）定義

簡單說就是因市場缺陷而引起的資源配置的無效率。包括兩種情況：一是市場機制無法將社會資源予以有效配置；二是市場經(jīng)濟無法解決效率以外的非經(jīng)濟目標(biāo)。（二）市場失靈的表現(xiàn)及危害１、公共產(chǎn)品的提供

對于消費者的偏好在市場上反映不出來的商品和服務(wù)即公共產(chǎn)品，市場根本不能進(jìn)行生產(chǎn)和分配。２、市場經(jīng)濟中的壟斷

市場實現(xiàn)資源配置優(yōu)化的前提條件之一，是競爭存在與不存在壟斷的現(xiàn)象。事實上，世界上根本沒有出現(xiàn)過完全競爭的局面，即總是存在壟斷和寡頭經(jīng)濟。其禍害不在于謀取壟斷利潤，而在于破壞正常的市場運作。（二）市場失靈的表現(xiàn)及危害３、市場經(jīng)濟的外部性

市場機制能夠?qū)崿F(xiàn)資源的合理配置，但市場經(jīng)濟也會造成資源配置的障礙。除公共產(chǎn)品與壟斷外，最為顯著的便是市場經(jīng)濟的外部性，表現(xiàn)為外部經(jīng)濟與外部不經(jīng)濟兩種情況。４、市場波動與經(jīng)濟的不穩(wěn)定性

市場從來就含有不穩(wěn)定性。它的發(fā)展始終是以周期性的增長形式進(jìn)行的。通過市場經(jīng)濟進(jìn)行自發(fā)性的交換過程，始終孕育著經(jīng)濟活動急劇并大幅變動的可能性。這種變動，危害到市場機制的有效性，往往給資源分配、收入分配帶來不利的影響。（二）市場失靈的表現(xiàn)及危害５、市場經(jīng)濟下的收入不平等

以市場機制為前提的收入分配，是由市場上的力量關(guān)系、個人能力、繼承財產(chǎn)的多少、利用教育機會的可能性以及在社會上的靈活性等方面決定的。因此便產(chǎn)生了各種不平等。這從社會公正、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟效益來看都是不理想的。

（三）政府干預(yù)

針對市場失靈的種種表現(xiàn)和危害，政府應(yīng)采取相應(yīng)的干預(yù)措施：1．對公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，市場體系干不了，或者能干卻干不了，是政府分內(nèi)應(yīng)做的事。2．政府應(yīng)針對因壟斷或其他非競爭性因素的存在以及所引起的競爭的不完整性，采取有效措施，保證競爭的有效性。從世界各國的情況來看，主要方法是實行政府的直接調(diào)控和立法的控制。政府的作用不是取消壟斷或寡頭經(jīng)濟，而是維持有效競爭。（三）政府干預(yù)3．政府應(yīng)保證市場無法發(fā)揮作用的外部經(jīng)濟效益的實現(xiàn)并有必要對外部損失成本發(fā)揮作用，使外部不經(jīng)濟最小化。4．實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定的主要途徑，是通過政府的財政政策和貨幣政策。5．作為實現(xiàn)收入分配的手段，政府可以在公共經(jīng)濟管里中，全面實行稅收政策和轉(zhuǎn)移開支的政策。另外，也可以通過政府直接干預(yù)市場機制，操作價格，以改變收入分配的不平等。

第三節(jié)公共管理者的技能

對于市場經(jīng)濟下政府的職能問題歷來存在著廣泛的爭論，而且事實上在實踐中，政府的角色也是不斷變化的。從歷史上看，政府職能及其作用范圍是不斷變化的，它與其說是觀念的產(chǎn)物，還不如說是社會期望的結(jié)果——即社會政治、經(jīng)濟、文化各方面綜合作用的結(jié)果。歷史發(fā)展證明，事實上并不存在一個理想的或最優(yōu)的政府規(guī)模、政府作用以及政府作用的強度。但政府的一些基本職能是可以描述的。一、處于政府使命核心地位的任務(wù)（一）建立法律基礎(chǔ)（二）保持非扭曲的政策環(huán)境，包括宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定（三）

投資于基本的社會服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施（四）

保護(hù)承受力差的階層（五）

保護(hù)環(huán)境二、市場經(jīng)濟條件下政府的基本職能（一）提供經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)

政府為市場經(jīng)濟的運作提供基本必須的制度、規(guī)則以及框架。它們包括：界定和產(chǎn)權(quán)保護(hù)、契約的執(zhí)行、公司法、金融制度、專利保護(hù)、著作版權(quán)、法律和秩序的維持。

（二）組織各種各樣公共物品和服務(wù)的供給

由于公共物品的特點，使得私人部門很少有誘因去生產(chǎn)，因此，政府必須介入而由政府來提供。典型的公共物品包括：國防、基礎(chǔ)研究、道路與橋梁、導(dǎo)航設(shè)施、災(zāi)害控制、交通管制系統(tǒng)以及其他基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。（三）共有資源和自然資源的保護(hù)

共有資源和自然資源與公共物品一樣沒有排他性，但有競爭性，因而不可避免地導(dǎo)致私人決策者的過分使用。我們不能依靠市場去保護(hù)自然資源的浪費使用，使自然環(huán)境免于遭受損害。因此，政府通常通過管制措施保護(hù)共有資源和環(huán)境，或者實行收費，以減輕過度使用問題。（四）社會沖突的調(diào)整和解決

政府存在的一個基本理由在于解決或消除社會中的各種沖突，以維持正義、秩序和穩(wěn)定。在一個社會中，不可避免地會出現(xiàn)各種各樣的社會沖突，政府的職責(zé)在于促使沖突的解決。此外，在一個社會中，總會出現(xiàn)強勢集團(tuán)，也會出現(xiàn)弱勢群體，為保障社會中的弱勢群體免遭強勢集團(tuán)的剝削和欺詐，政府需要保護(hù)弱勢群體的利益。

（五）保護(hù)并維持市場競爭

壟斷導(dǎo)致資源配置的無效率。為此，政府必須有所作為，努力使壟斷行業(yè)更有競爭性或者對壟斷者實施管制，前者如用制定反壟斷法以增強競爭，后者包括價格管制等。（六）收入和財產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)

市場經(jīng)濟是會產(chǎn)生不平等的結(jié)果的，為了實現(xiàn)社會的公平，需要社會有一種公平再分配的機制。政府在進(jìn)行再分配方面顯然處于有利地位，因為政府擁有強制征稅的權(quán)力，該項權(quán)力使得政府能大規(guī)模進(jìn)行再分配工作，并且政府能夠通過稅制解決由于要素市場的不完備性與壟斷定價產(chǎn)生的收入分配問題。政府實現(xiàn)再分配的直接手段有：稅收轉(zhuǎn)移、累進(jìn)所得稅、對高收入消費者購買的貨物進(jìn)行課稅等。

（七）宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定

在市場經(jīng)濟中，會出現(xiàn)周期性的經(jīng)濟變動，經(jīng)濟會為長期的持續(xù)失業(yè)與通貨膨脹所苦。政府的作用便在于通過公共政策的干預(yù)以保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定。穩(wěn)定政策的工具包括財政工具和貨幣工具等。第四節(jié)政府治理工具的選擇

一、政府治理工具的定義

治理工具，又可稱之為政策工具或政府工具，它是指政府將其實質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機制，政策工具是政府治理的核心，沒有政策工具，舊無法實現(xiàn)政府的目標(biāo)。

二．政府治理工具的主要類型（一）政府部門直接提供財貨和服務(wù)（二）政府部門委托其他部門提供（三）簽約外包（四）經(jīng)營特許權(quán)（五）補助二．政府治理工具的主要類型（六）抵用券（七）市場運作（八）志愿服務(wù)（九）自我協(xié)助（十）政府販?zhǔn)?/p>

三．政府治理工具的選擇

運用何種治理工具，政府干預(yù)市場到何種程度，完全視問題情勢，政府主觀偏好，資源擁有程度，目標(biāo)的正確性與選擇性，對市場依賴程度，相對成本等綜合因素而定。政策工具的選擇是十分復(fù)雜的事情，選擇那種政策工具，或者選擇那種政策工具比較好，并沒有明確的答案。然而，通過對各國政府改革的觀察，我們不難發(fā)現(xiàn)，政府對政策工具的偏好正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，如更強調(diào)公共服務(wù)的民營化和市場機制；強調(diào)非盈利組織提供公共服務(wù)；強調(diào)放松管制等。第五節(jié)政府失靈

一、政府失靈的含義

政府機制應(yīng)呈現(xiàn)社會資源經(jīng)由政府的配置達(dá)成最大化的效益。但是，不完全市場和不充分信息問題無論是在公共部門還是在私人部門都是相同的，也是相當(dāng)普遍的，加之其他方面的原因，政府失靈也是普遍存在的一個問題。所謂政府失靈，是指由于政府機制存在的本質(zhì)上的缺失，而無法使資源配置效率達(dá)到最佳的情形。二、政府失靈的類型及原因

（一）成本和收益的分離：過剩和成本提高

無論市場怎樣不完善，都是與生產(chǎn)成本的活動相聯(lián)系，這種聯(lián)系是由價格決定的。政府活動因為缺乏任何價格的指引，便割裂了這種聯(lián)系。由于缺乏這種聯(lián)系，使得政府產(chǎn)生的價值同生產(chǎn)它的成本割裂。這種割裂意味著資源錯誤配置的程度增加，因此，無論公共政策采取何種形式，政府活動的一個趨勢是明顯的多余的成本，從而導(dǎo)致社會資源的浪費。(二)政策制定的復(fù)雜性和低質(zhì)的政策

公共政策的制定是一個復(fù)雜的過程，由于理性選民的無知、利益集團(tuán)對公共政策的影響、等級制和官僚制本身的障礙、政治家的偏好因素，以及政府部門的本位主義和機關(guān)利益等各種因素的綜合存在，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效率的資源配置。

（三）內(nèi)部性問題

公共組織為了進(jìn)行其內(nèi)部的管理，需要發(fā)展他們的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則，這些標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則即內(nèi)部性，即用來評估機構(gòu)的運行和機關(guān)人員的行為。這些標(biāo)準(zhǔn)很接近私人的組織目標(biāo)，因為在機構(gòu)內(nèi)的動力是由個人或集體的行為產(chǎn)生的，這就意味著私人的或組織的成本和利潤很可能支配公共決策者的計算。

（四）政府組織的低效率

政府官員也缺乏企業(yè)管理的理念，沒有降低成本的動力，也沒有較好的激勵機制，這樣就導(dǎo)致了政府組織的低效率。

（五）另一種分配的不公平

由政府活動產(chǎn)生的分配不公平，通常不是集中在收入或財富上，而是集中在權(quán)利或特權(quán)上。由于政府的公共政策本質(zhì)上涉及到價值和權(quán)力分配問題，而這種再分配都給不公正和濫用職權(quán)提供了機會。

（六）尋租

尋租是政府干預(yù)的結(jié)果，在政府干預(yù)的情況下，尋租者可從政府那得到某種特權(quán)。但尋租行為會導(dǎo)致社會資源的浪費，這是因為為了獲得尋租，尋租者需要花費時間、精力和金錢，這種活動對社會沒有任何效率。而且如果尋租行為得以實現(xiàn)，相關(guān)生產(chǎn)者和消費者將由于政府干預(yù)而付出代價，這種代價之和比尋租者所得到的利潤額還要高，此外，整個社會也會也同樣為此付出道德的成本甚至政治的成本。

（七）政策執(zhí)行的無效率

政府干預(yù)的公共政策能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，不僅取決于政策設(shè)計，也取決于政策執(zhí)行。由于各種因素的存在，導(dǎo)致公共政策不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，而導(dǎo)致政府的無效率。

（八）所有制殘缺

所有制的殘缺，是因為一些代理者獲得了允許其他人改變所有制安排的權(quán)利。國家干預(yù)是造成產(chǎn)權(quán)殘缺的根源，而產(chǎn)權(quán)的殘缺會在一定程度上導(dǎo)致資源配置的無效率。

本章思考題：1、何謂公共部門，如何認(rèn)識其存在的正當(dāng)性？2、何謂市場失靈，典型的市場失靈有那些主要的表現(xiàn)？3、如何認(rèn)識和理解市場經(jīng)濟下的政府職能？4、何謂政府失靈，政府失靈有哪些典型的表現(xiàn)，原因何在？5、何謂政府治理工具，它有哪些主要類型，如何有效選擇政府治理工具？第四章公共部門戰(zhàn)略管理

內(nèi)容簡介：由于日益復(fù)雜環(huán)境和公眾多元的需求，政府管理部門與外界環(huán)境的互動問題成為影響政府管理的主要因素之一，因而戰(zhàn)略管理在公共行政領(lǐng)域內(nèi)占有日益重要的地位。就公共部門而言，戰(zhàn)略是其發(fā)展總目標(biāo)的表現(xiàn)形式，它通過對帶有長期性、全局性和根本性的謀劃與對策研究，決定著該部門在一定時期內(nèi)管理的方向和所要達(dá)到的目標(biāo)，涉及到組織政策的制定、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整、資源的配置等。公共部門的戰(zhàn)略管理，還涉及到其組織的計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等各項職能，是一項重要的管理技術(shù)或工具。公共部門的戰(zhàn)略管理主要發(fā)生于較高級別的政府管理層，或者說是主要由政府高層所進(jìn)行和完成的一個關(guān)于政府管理的一個特定的管理過程。

在當(dāng)代，面對日益復(fù)雜、動蕩和多元的公共管理環(huán)境，為了取得最好的管理結(jié)果，實現(xiàn)組織目標(biāo)，非公共部門中戰(zhàn)略管理技術(shù)由于自身的特點，受到整個公共管理部門的重視并進(jìn)入了公共管理領(lǐng)域。第一節(jié)公共部門戰(zhàn)略管理的價值和特點

一、戰(zhàn)略管理概述

1、戰(zhàn)略與戰(zhàn)略管理的基本內(nèi)涵

2、戰(zhàn)略管理與戰(zhàn)略規(guī)劃的關(guān)系

3、戰(zhàn)略管理的基本特點

二、公共部門戰(zhàn)略管理的價值和特點

1、公共部門戰(zhàn)略管理的價值

2、公共部門戰(zhàn)略管理的特點

第二節(jié)公共部門戰(zhàn)略管理過程和原則

一、公共管理部門戰(zhàn)略管理過程

1、環(huán)境分析

2、戰(zhàn)略規(guī)劃

3、戰(zhàn)略實施

4、戰(zhàn)略評估

二、公共管理部門戰(zhàn)略管理的基本原則

1、以社會公眾的共同需要為出發(fā)點

2、使戰(zhàn)略管理過程盡可能簡單化和非程式化

第三節(jié)公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃

一、公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃的基本內(nèi)容和過程戰(zhàn)略規(guī)劃的概念和價值

戰(zhàn)略規(guī)劃的特點

二、公共管理部門戰(zhàn)略規(guī)劃過程

三、公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃中的SWOT分析

SWOT分析的基本含義和目標(biāo)

SWOT分析法的使用

第五章公共政策的設(shè)計、

執(zhí)行與評估

內(nèi)容簡介：

本章主要介紹公共政策的性質(zhì)以及類型；公共政策問題的建構(gòu)，包括介紹政策問題的性質(zhì)，政策問題建構(gòu)的方法以及分析政策問題診斷誤差的來源；政策規(guī)劃與設(shè)計的特性和原則，理性政策規(guī)劃的基本步驟；公共政策的執(zhí)行，包括介紹政策執(zhí)行的理論模式（有自上而下的政策執(zhí)行模式和自下而上的政策執(zhí)行模式）以及影響政策執(zhí)行力的因素；公共政策評估的意義、特質(zhì)與功能，政策評估的一般標(biāo)準(zhǔn)和政策評估結(jié)果的處理方式。

教學(xué)目標(biāo)：通過對本章的學(xué)習(xí)，使學(xué)員獲取政策知識，掌握政策分析的方法和技術(shù)，具備發(fā)展出良好的政策規(guī)劃，有效解決治理問題的能力。

重點和難點：

1、認(rèn)識政策問題建構(gòu)的重要性以及問題建構(gòu)的程序，理解政策問題建構(gòu)的“第三類型錯誤”的概念；2、領(lǐng)會政策規(guī)劃的原則、掌握理性政策規(guī)劃的基本步驟，并能將其貫徹在實際政策規(guī)劃與設(shè)計中；3、認(rèn)識自上而下和自下而上兩種政策執(zhí)行模式的優(yōu)缺點，并能在實踐中找到二者的最佳結(jié)合點；4、能將影響政策執(zhí)行力的因素用于實際政策執(zhí)行成敗的分析中,掌握理性的政策評估標(biāo)準(zhǔn)并能正確處理政策評估結(jié)果。

關(guān)鍵詞：公共部門公共政策管制性政策自我管制性政策分配性政策再分配性政策政策問題政策問題的建構(gòu)政策規(guī)劃政策執(zhí)行自上而下的政策執(zhí)行模式自下而上的政策執(zhí)行模式政策評估

課時數(shù)：6

第一節(jié)公共政策的性質(zhì)

一、公共政策的定義與性質(zhì)

（一）公共政策的定義：

公共政策是公共權(quán)威當(dāng)局，為解決某項公共問題或滿足某項公眾需求，所選擇的行動方案或不行動。（二）公共政策的性質(zhì)

1、公共政策乃是公共權(quán)威當(dāng)局所進(jìn)行的活動；2、公共政策的選擇行動是一種有意識、有目的的行動，或說是目標(biāo)導(dǎo)向的；3、公共政策是問題導(dǎo)向的；4、公共政策包括了公共權(quán)威當(dāng)局的作為或不作為的行動。二、公共政策的類型

為了幫助政府政策制定者了解不同政策的性質(zhì)與特色，提高政策制定的品質(zhì)，通過類型建構(gòu)（TypicalConstruction）對公共政策進(jìn)行分類乃是必要的。根據(jù)公共政策學(xué)者羅威（lowi,1992）和薩利斯伯瑞（RobertSalisbury,1968），可以將公共政策分為以下四種類型：（一）管制性政策（RegulatoryPolicy）

從博弈論的角度分析，此類政策屬于“零和賽局”（ZeroSumGame）的政策，因為此類政策的執(zhí)行，常會使一方獲利，而使另一方失去利益。（二）自我管制性政策（Self-RegulatoryPolicy）

它是一種非零和賽局（Non-ZeroSumGame）的政策類型，因為政策的執(zhí)行通常不至于犧牲其他標(biāo)的團(tuán)體的利益為其代價，也就是說沒有利益上的排他性。（三）分配性政策（DistributivePolicy）

此種政策基本上是一種非零和賽局的政策，因為政策的執(zhí)行，并不構(gòu)成它方之所得建立在另一方所失的基礎(chǔ)上，不具備義務(wù)和利益的排他性。（四）重分配性政策（Re-DistributivePolicy）

從博弈論的角度分析，這種政策出現(xiàn)利益上的排他性，乃是一種零和賽局的政策。第二節(jié)公共政策問題的建構(gòu)

一、政策問題的性質(zhì)

（一）傳統(tǒng)的政策分析學(xué)者通常將公共問題視為封閉問題（Close-endedProblem）或第一類問題（FirstTypeProblem），或稱之為“溫順的問題”（TameProblem）。學(xué)者李特爾（Rettle,1972）認(rèn)為，這類問題具有下列十個特征：1、有明確的問題形成與界定；2、問題解決階段可以明確劃分；3、解決問題的答案可加以考驗，故能分辨出解決方案的對與錯；4、能針對任何問題找到最后的答案，問題解決過程可以找到確定的結(jié)束點；5、可以列舉所有解決方案；6、可以針對應(yīng)然與實然間的差距進(jìn)行清晰的詮釋；7、每個問題皆能從現(xiàn)實世界中加以抽離，并予以解決；8、每個問題都能有明確的、可以認(rèn)定的與自然的分析形式；9、溫順的問題可以復(fù)制；10、縱使解決問題會得到某些人的歡呼，但當(dāng)問題解決失效，則沒有人需要負(fù)責(zé)。（二）政策分析學(xué)者鄧恩（Dunn,1994）認(rèn)為，當(dāng)代的政策問題的性質(zhì)有下列特征：

1、互賴性（Interdependence）

2、主觀性（Subjectivity）

3、人為性（Artificiality）

4、動態(tài)性（Dynamics）（三）當(dāng)代政策科學(xué)家對政策問題的認(rèn)定，許多學(xué)者認(rèn)為是一種開放型問題（Open-endedProblem）、復(fù)雜的問題（ComplexProblem）或是“惡劣的問題”（WickedProblem）。學(xué)者李特爾（Rittle,1972）認(rèn)為這類問題的特征為：

1、沒有明確的問題形成與界定；

2、問題形成即是解決問題方案的分析，了解問題就是解決問題；

3、沒有單一的標(biāo)準(zhǔn)能分辨出解決方案的對與錯；

4、惡劣的問題沒有停止的規(guī)則；5、無法列舉所有操作解決方案的名單；6、應(yīng)然與實然間的差距可能有許多不同的詮釋；7、每一個問題欠缺明確的與自然的分析層次；8、每一個問題必須是一箭中矢的運作，沒有嘗試錯誤的機會；9、問題是獨特的，無法復(fù)制的；10、解決問題者沒有錯誤的權(quán)利。二、政策問題建構(gòu)的方法（一）政策問題建構(gòu)的四種分析方法：1、問題感知（ProblemSensing）2、問題搜索（ProblemSearch）3、問題界定（ProblemDefinition）4、問題陳述（ProblemSpecification）（二）政策問題建構(gòu)的四種內(nèi)涵

1、問題情境2、后設(shè)問題（Meta-problem）3、實質(zhì)問題（SubstantiveProblem）4、形式問題（FormalProblem）

（三）政策問題建構(gòu)的程序

1、以“問題感知”體悟“問題情境”2、以“問題搜索”認(rèn)定“后設(shè)問題”3、以“問題界定”發(fā)現(xiàn)“實質(zhì)問題”4、以“問題陳述”建立“形式問題”

（四）問題建構(gòu)過程中的“第三類型錯誤”

當(dāng)我們認(rèn)定政策問題時，我們所感受到的問題情境必須與后設(shè)問題的性質(zhì)相符合，我們所搜索到的后設(shè)問題也必須符合實質(zhì)問題，而當(dāng)我們將實質(zhì)問題轉(zhuǎn)化為形式問題時，更必須維持一致的關(guān)系。如果這些階段的轉(zhuǎn)化過程中，發(fā)生了認(rèn)定錯誤的現(xiàn)象；換言之，后設(shè)問題不能反映問題情境，實質(zhì)問題與后設(shè)問題是兩回事，形式問題無法凸顯實質(zhì)問題的真相，這些現(xiàn)象就是“第三類型錯誤”。

三、政策問題診斷的誤差

政策問題診斷誤差可能的九個來源（GroverStarling,1988）:

1、組織結(jié)構(gòu)（OrganizationalStructure）

2、意識形態(tài)（Ideology）

3、無知（Ignorance）

4、信息太多（Babel）

5、噪音干擾（Noise）

6、時間落差（Lag）

7、逃避問題（Avoidance）

8、隱蔽問題（MaskingProblem）

9、虛假問題（Pseudo-problem）第三節(jié)政策規(guī)劃與設(shè)計

一、政策規(guī)劃與設(shè)計的特性（一）政策規(guī)劃的目標(biāo)導(dǎo)向（二）政策規(guī)劃的變革取向（三）政策規(guī)劃的選擇取向（四）政策規(guī)劃的理性取向（五）政策規(guī)劃的群體取向二、政策規(guī)劃的原則（一）學(xué)者卡普蘭（ArabamKaplan）提出的政策規(guī)劃原則：1.公正無偏的原則（PrincipleofImpartiality）2.個人受益原則（PrincipalofIndividuality）3.劣勢者利益最大化原則（MaximumPrincipal）4.分配普遍原則（DistributivePrincipal）5.持續(xù)進(jìn)行原則（PrincipalofContinuity）6.人民自主原則（PrincipalofAutonomy）7.緊急處理原則（PrincipalofUrgency）（二）公共管理和政策學(xué)者史諾林（GroverStartling）提出的政策規(guī)劃原則

1、集中性原則（concentration）

2、清晰性原則（clarity）

3、變遷性原則（changeability）

4、挑戰(zhàn)性原則（challenge）

5、協(xié)調(diào)性原則（coordination）

6、一致性原則（consistency）四、理性政策規(guī)劃的基本步驟（一）決定目標(biāo)（二）估計需要（三）確定目的（四）設(shè)計方案（五）評定后果（六）選定方案（七）設(shè)計執(zhí)行（八）評估（九）回饋第四節(jié)公共政策執(zhí)行

一、政策執(zhí)行的理論模式（一）自上而下的政策執(zhí)行模式（Top-downApproach）1、基本命題：⑴政策制定和政策執(zhí)行是有界限的、分離的、連續(xù)的⑵政策制定與政策執(zhí)行之所以存在界限，是因為：政策制定者設(shè)定目標(biāo)，政策執(zhí)行者執(zhí)行目標(biāo)，二者分工明確；政策制定者能夠陳述政策，因為他們能夠同意許多不同目標(biāo)間的優(yōu)先順序；政策執(zhí)行者擁有技術(shù)能力，服從與愿意執(zhí)行公共政策制定者設(shè)定的政策⑶既然政策制定者與政策執(zhí)行者接受兩者之間的任務(wù)界限，則執(zhí)行過程必然是在政策制定之后的連續(xù)過程上⑷涉及政策執(zhí)行的決定，本質(zhì)上是非政治性的與技術(shù)性的，執(zhí)行者的責(zé)任為中立的、客觀的、理性的與科學(xué)的2、缺點：（1）自上而下的模式強調(diào)了從中央政策決定開始，容易忽視其他行動者的重要性；（2）許多政策沒有支配性的機關(guān)，而是由多元政府機關(guān)共同執(zhí)行的；（3）此模式忽視了低層官員與政策標(biāo)的團(tuán)體采取的各種策略；（4）政策執(zhí)行與規(guī)劃之間的區(qū)分是不必的、無意義的。（二）自下而上的政策執(zhí)行模式（Bottom-upApproach）1、基本命題：⑴有效的政策執(zhí)行有賴于多元組織的執(zhí)行結(jié)構(gòu)⑵政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)是有共識的自我選擇過程⑶政策執(zhí)行是以計劃理性，而非以組織理性為基礎(chǔ)⑷有效的政策執(zhí)行取決于執(zhí)行機關(guān)間的過程與產(chǎn)出，而非政策決定建構(gòu)者的意圖或雄心⑸有效的政策執(zhí)行是多元行動者互動的結(jié)果，而非單一機關(guān)之行動結(jié)果⑹有效的政策執(zhí)行有賴于基層官員或地方執(zhí)政機關(guān)的裁量權(quán)而非層級結(jié)構(gòu)的指揮命令系統(tǒng)⑺有效的政策執(zhí)行必然涉及妥協(xié)、交易或聯(lián)盟的活動，故互惠性遠(yuǎn)比監(jiān)督性功能更重要

2、優(yōu)點：

促使我們能夠正視執(zhí)行過程機關(guān)組織間的互惠性與裁量權(quán)。

3、缺點：

過分重視邊陲而忽略中心。二、影響政策執(zhí)行力的因素分析（一）政策問題的性質(zhì)

涉及問題的相依性、動態(tài)性、時空性及受影響之標(biāo)的人口的特性（包括標(biāo)的人口的分殊性、標(biāo)的人口的數(shù)目多寡、標(biāo)的人口行為需要調(diào)適的程度）

（二）政策執(zhí)行的資源

影響政策執(zhí)行的資源因素主要包括：

1、人員，即具有相應(yīng)的管理技巧與行政技巧及專業(yè)知識政策執(zhí)行人員；

2、信息，包括政策的內(nèi)容與相關(guān)知識；

3、設(shè)備，即經(jīng)費、設(shè)備、物資等；

4、權(quán)威。（三）政策溝通

造成執(zhí)行命令傳達(dá)錯誤或溝通不良的原因有兩個：

1、執(zhí)行命令欠缺清晰性

2、執(zhí)行命令欠缺一致性（四）政策執(zhí)行人員的意向

一般來說，執(zhí)行人員對政策目標(biāo)的認(rèn)同感越高，執(zhí)行時的意愿及配合就越好。（五）政府組織結(jié)構(gòu)

政府組織結(jié)構(gòu)對政策執(zhí)行的影響主要有以下兩個方面：

1、標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序

2、行政權(quán)責(zé)分散化（六）政策標(biāo)的團(tuán)體的順服程度

要使政策有效執(zhí)行，就需要標(biāo)的人口順服政策，采取合作態(tài)度，加以配合。影響政策標(biāo)的團(tuán)體對政策順服程度的因素有：

1、標(biāo)的人口的組織狀況

2、標(biāo)的人口所受的領(lǐng)導(dǎo)情況

3、先前所接受的政策宣傳或引導(dǎo)的情況（七）社會、經(jīng)濟與政治環(huán)境主要涉及以下問題：

1、執(zhí)行機關(guān)可利用的經(jīng)濟資源能否支持政策的順利執(zhí)行；

2、政策執(zhí)行會如何影響社會、經(jīng)濟與政治情況以及影響至何種程度；

3、社會輿論對政策執(zhí)行支持的情況如何；

4、精英分子對政策執(zhí)行所持的態(tài)度如何；

5、意見領(lǐng)袖、利益團(tuán)體、標(biāo)的人口對政策執(zhí)行所持的態(tài)度為何。第五節(jié)公共政策評估

一、政策評估的意義、特質(zhì)與功能（一）政策評估的內(nèi)涵1、評估的對象為足以影響社會發(fā)展的公共政策與計劃2、評估的方法為多元的社會科學(xué)研究方法3、政策評估者包括官方的與非官方的評估者4、政策評估的內(nèi)容包括政策產(chǎn)出和政策結(jié)果，其中尤以政策結(jié)果為重要（二）政策評估的四個基本特質(zhì)

1、以價值為焦點（ValueFocus）2、價值與事實的互賴性（Value-factInterdependence）3、目前與過去取向(PresentandPastOrientation)4、價值的雙重性（ValueDuality）（三）政策評估的作用

1、繼續(xù)或停止政策的實施；2、改善政策的實施與程序；3、增刪特殊的政策執(zhí)行策略與技術(shù)；4、作為他處推動類似政策的參考；5、作為分配各競爭政策資源的根據(jù)；6、作為接受或拒絕某一政策所涉及途徑或理論的基礎(chǔ)。（四）政策評估的基本功能1、向政府及社會提供政策績效的資訊；2、重新檢視政策目標(biāo)及政策方案，以謀求政策改進(jìn)之道；3、作為形成政策問題或政策建議的基礎(chǔ)。二、政策評估的一般標(biāo)準(zhǔn)

（一）效能（effectiveness）（二）效率（efficiency）（三）充分（adequacy）（四）公正（equity）（五）回應(yīng)性（responsiveness）（六）適當(dāng)性（appropriateness）三、政策評估結(jié)果的處理方式

（一）政策方案調(diào)整（adjustment）（二）政策方案持續(xù)(continuation)

（三）政策方案終止(termination)

（四）政策方案重組(restructuring)本章思考題：1、何謂公共政策？公共政策有哪些主要類型，試舉例說明。2、何謂政策問題？政策問題的特性為何？3、政策問題的認(rèn)定可能遇到哪些誤差因素，如何才能避免這些誤差？4、試說明政策規(guī)劃的特質(zhì)。5、政策規(guī)劃應(yīng)該遵循什么樣的準(zhǔn)則？6、試說明當(dāng)代政策執(zhí)行有哪兩種模式？7、影響政策執(zhí)行的因素很多，試分別予以說明。8、在我國公共政策的執(zhí)行中，經(jīng)常出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的情況，分析出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因以及解決之道。9、何謂政策評估？政策評估有什么價值？10、政策評估的標(biāo)準(zhǔn)是什么？第六章公共組織管理

內(nèi)容簡介：

公共組織是以行使公共權(quán)力，達(dá)成公共目的的組織。它以公共利益為取向，受法律限制和公共監(jiān)督，權(quán)威分割，并具有獨占性和強制性?，F(xiàn)代國家都是科層制組織，這種傳統(tǒng)的科層制組織面臨許多危機，如權(quán)力集中、專業(yè)化分工的扭曲、低效能、遏止組織學(xué)習(xí)及與民主價值相沖突等。彈性化組織設(shè)計在于克服傳統(tǒng)科層組織的弊端。典型的彈性化組織包括委員會制、自我包含的組織結(jié)構(gòu)、矩陣式組織、跨越功能的團(tuán)體及網(wǎng)絡(luò)組織等。教學(xué)目標(biāo)：通過對本章的學(xué)習(xí)，掌握公共組織、科層組織、彈性化組織和學(xué)習(xí)型組織等基本概念，理解彈性化組織和學(xué)習(xí)型組織是未來組織發(fā)展的趨勢，能運用組織的相關(guān)理論分析我國公共組織中存在的弊病及解決之道。

重點和難點：

傳統(tǒng)科層組織的特征及成因、弊病何在；彈性化組織對科層組織的修正與完善的表現(xiàn)；如何構(gòu)建學(xué)習(xí)型組織。

關(guān)鍵詞：公共組織科層組織彈性化組織組織學(xué)習(xí)學(xué)習(xí)型組織

課時數(shù)：6

第一節(jié)公共組織的特性

政府部門和私人部門在科層組織和管理方法的采用上有許多相似的地方。但是，二者在本質(zhì)是存在著不同。通過與私人組織的對比，公共組織的特性可歸納為以下幾點：一、公共組織以追求公共利益為其

價值取向

公共組織行政的推行，在于謀求社會的“公共利益”，以最好的服務(wù)來爭取民眾的擁護(hù)和支持。相比之下，工商組織的目的與動機，則在于追求“個人利益”，其一切活動與決策以產(chǎn)品價格為決定因素，以賺錢為目的。二、公共組織的活動受法律法規(guī)的

限制并具有法律的權(quán)威

公共組織的活動：預(yù)算的編制、人員的晉升、資源的使用等，都必須在法律的規(guī)范下行動，這與私營組織有所不同，私營組織雖然也要依法行事，但法律的角色是邊緣性的，只要是法律未明文禁止的皆可行動。再者，公共組織所制定與執(zhí)行的法律帶有權(quán)威性和強制性，而私營組織所制定的規(guī)則，人員的服從是自愿的。三、公共組織權(quán)威的割裂

公共組織除了向上級行政單位負(fù)責(zé)外，同時也要考慮其服務(wù)對象、立法機關(guān)、司法機關(guān)和人民團(tuán)體的要求，接受他們的監(jiān)督。四、公共組織政治因素的考慮

公共組織的行動發(fā)生于政治環(huán)境中，其制定的政策和行動的后果都具有政治意義。五、公共組織的獨占性

公共組織的目標(biāo)是公共利益，但公共利益大多抽象模糊。相對而言，私營組織的目標(biāo)技術(shù)創(chuàng)造利潤，企業(yè)的一切活動均以此標(biāo)準(zhǔn)來衡量。六、公共組織的強制性

公共組織的活動本身具有強制性，凡是在其職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，皆有管轄權(quán)，并有權(quán)依法對公民違法行為進(jìn)行處分。第二節(jié)傳統(tǒng)科層組織及其困境一、傳統(tǒng)科層組織的特征

現(xiàn)代國家的政府組織都是高度正式化、嚴(yán)格層級節(jié)制的科層組織。韋伯曾經(jīng)對這種組織的特征作了以下說明：

（一）在科層組織中，每個成員都有固定和正式的執(zhí)掌，依法行使職權(quán)，形成層級節(jié)制的權(quán)力體系。（二）人員的工作行為以及人員間的工作關(guān)系，須遵循法規(guī)的規(guī)定，不得參雜個人好惡情感。（三）科層內(nèi)的職位，按人員的專長做合理的分工，其工作范圍和權(quán)責(zé)也以法律明文規(guī)定，職位的獲得主要以技能為主。（四）職業(yè)化傾向。人員的錄用須通過公開的競爭考試，一旦任用，除非犯錯被依法加以免職外，否則，行政機關(guān)不得隨意解雇人員。（五）人員的工作報酬實行固定的薪俸制度。

（六）注重效率。行政人員的工作要明確、具體、快速、準(zhǔn)確，有充分的經(jīng)驗和知識，有檔案文件等信息可供參考。二、傳統(tǒng)科層組織的困境

傳統(tǒng)的官僚組織雖然是一種理性的結(jié)構(gòu)設(shè)計，在預(yù)期的正面效果之外，也產(chǎn)生始料不及的副作用：

（一）決策權(quán)威集中化造成管理的惡性循環(huán)

傳統(tǒng)官僚組織的結(jié)構(gòu)特色之一是決策權(quán)威的集中化，強調(diào)統(tǒng)一指揮、單一權(quán)責(zé)的原則。為此，必然采取嚴(yán)密的監(jiān)督方式，縮小主管的控制幅度，造成上下層級數(shù)的增加，因而促成機關(guān)金字塔結(jié)構(gòu)的形態(tài)。

（二）專業(yè)分工的扭曲

科層組織的專業(yè)分工原則在發(fā)揮專才專用的效率結(jié)果的同時，也可能使垂直的權(quán)力斗爭“水平化”，將使組織內(nèi)部、組織之間的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系更加困難，造成組織間協(xié)作和溝通的中斷。

（三）制式化對組織效能的可能影響

制式化是指借工作內(nèi)容、程序或法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)化，用以確保人員行為的一致性。傳統(tǒng)的理論認(rèn)為，制式化能夠確保工作行為的穩(wěn)定性和可預(yù)測性，提高機關(guān)效率。但是，隨著機關(guān)的成長和行政環(huán)境的改變，制式化壓抑工作人員的創(chuàng)新動機，制式化還限制了組織處理環(huán)境問題的能力，造成組織效能的下降。

（四）遏止組織學(xué)習(xí)

傳統(tǒng)的科層組織存在遏制組織學(xué)習(xí)和創(chuàng)新的傾向，表現(xiàn)為：傳統(tǒng)組織習(xí)慣于例行公事，造成組織成員學(xué)習(xí)動機的鈍化；傳統(tǒng)組織還偏好經(jīng)驗學(xué)習(xí)，用老辦法解決新問題，難以適應(yīng)新環(huán)境；科層組織還發(fā)展出自我防衛(wèi)的組織文化，形成組織學(xué)習(xí)的斷層。

（五）科層價值與民主價值的沖突

科層組織強調(diào)層級節(jié)制、資深優(yōu)先、服從命令、單一意見、專業(yè)資格等與現(xiàn)代民主當(dāng)中的平等、強調(diào)功績、自由選擇、多元發(fā)展、公民普遍參與的觀念相沖突。

（六）科層價值與人格成長的沖突

科層組織的理性行為、專業(yè)分工、權(quán)力作用和嚴(yán)密控制的價值觀，與個人追求主動、自主、創(chuàng)造、負(fù)責(zé)等人格成長的趨向相違背，造成人格的長期壓抑。

（七）防衛(wèi)型的官僚人格

科層組織還會造成官僚的防衛(wèi)性格，反映在個人對于照顧、被愛、愛人、安全等需要的失望和焦慮。

第三節(jié)彈性化政府的組織設(shè)計一、傳統(tǒng)科層組織的失效與彈性化組織

結(jié)構(gòu)的興起

（一）傳統(tǒng)科層組織的失效

根據(jù)美國學(xué)者本尼斯的研究，依據(jù)工具理性所建立的傳統(tǒng)官僚體系是工業(yè)革命的產(chǎn)物，它無法應(yīng)對快速變遷所帶來的沖擊。而造成傳統(tǒng)層級制組織失效的原因主要有以下幾項：

1、環(huán)境因素；環(huán)境的變遷影響組織的發(fā)展。

2、人口特質(zhì)的改變；人們文化素質(zhì)的提高、工作職位的變換都對組織產(chǎn)生影響。

3、工作價值觀的改變；人們開始重視工作上的自主權(quán)和參與感。

4、組織任務(wù)與目標(biāo)的變化；現(xiàn)代組織任務(wù)的完成將需要精密的技術(shù)予以支持，組織的任務(wù)將會變得更復(fù)雜和無法預(yù)測。

5、組織結(jié)構(gòu)的改變；未來的組織結(jié)構(gòu)將是“暫時性”的，必須具備快速反應(yīng)與變遷的暫時性系統(tǒng)。

6、激勵因素的改變；由于人們需求的多元化，具有挑戰(zhàn)性和創(chuàng)造性的工作將成為未來組織的內(nèi)在激勵因素。（二）彈性化組織結(jié)構(gòu)的興起彈性化組織是一種扁平化的正在結(jié)構(gòu)，以縮小管理幅度并改善垂直溝通，管理者的角色不是指揮與控制，而是教導(dǎo)與樹立榜樣。

政府結(jié)構(gòu)的彈性化與功能化是當(dāng)代民主政府的趨勢，彈性化的政府結(jié)構(gòu)的特性為：

1、能夠適應(yīng)時代的變化并能滿足社會的需求

2、能夠迅速地解決問題并提高組織的效能二、彈性化組織結(jié)構(gòu)的類型

組織結(jié)構(gòu)彈性化的趨勢不可避免，因此，許多組織學(xué)者紛紛提出各種新的組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計。從早期的委員會制到矩陣式組織，以及目前最新的網(wǎng)絡(luò)組織，其設(shè)計的焦點都是力圖建構(gòu)更具彈性化與反應(yīng)力的組織結(jié)構(gòu)。

（一）委員會制

委員會制是一種有別于首長制的組織結(jié)構(gòu)，其決策是由一群具有相關(guān)經(jīng)驗與背景的人所共同決定并各自行使其不同的職能。委員會制具有容納各方面意見，集思廣益，避免決策專斷；成員相互節(jié)制避免徇私舞弊；符合民主精神的優(yōu)點。但是，它也可能導(dǎo)致責(zé)任不明、事權(quán)不專，委員間彼此傾軋和排擠，以及決策遲緩和保密不嚴(yán)等消極后果。

（二）自我包含的部門結(jié)構(gòu)與分離的結(jié)構(gòu)

自我包含的部門結(jié)構(gòu)（Self-co